Bundesverfassungsgericht

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Urteil zur Verfassungsmäßigkeit der Überführung von Ansprüchen und Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der DDR in die gesetzliche Rentenversicherung des wiedervereinigten Deutschland aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21. Juli 1998 - hier: Leiturteil zur "Systementscheidung", Zalhbetragsgarantie, vorläufigen Zahlbetragsbegrenzung

Pressemitteilung Nr. 48/1999 vom 28. April 1999

Urteil vom 28. April 1999
1 BvL 32/95

Dem Verfahren lagen eine Vorlage des Bundessozialgerichts (BSG; Az. 1 BvL 32/95) und eine Verfassungsbeschwerde (Az. 1 BvR 2105/95) zugrunde.

Vorlage des BSG

Die Vorlage betraf die Frage, ob es verfassungsrechtlich zulässig ist, bei Angehörigen bestimmter Zusatzversorgungssysteme den Gesamtzahlbetrag aus Renten der Rentenversicherung der DDR und der Leistung aus einem Zusatzversorgungssystem für Rentenbezugszeiten ab 1. August 1991 vorläufig auf 2.700,-- DM monatlich zu begrenzen.

Der Erste Senat hat insoweit entschieden:

  1. Die in der DDR erworbenen und im Einigungsvertrag nach dessen Maßgaben als Rechtspositionen der gesamtdeutschen Rechtsordnung anerkannten Ansprüche und Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen genießen den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsgarantie).
  2. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß die in der DDR bestehenden Zusatz- und Sonderversorgungssysteme geschlossen und die darin erworbenen Ansprüche und Anwartschaften in die gesetzliche Rentenversicherung der Bundesrepublik überführt wurden (sog. Systementscheidung).
  3. Soweit der Einigungsvertrag (EV) für sogenannte Bestandsrentner (= am 3. Oktober 1990 bereits leistungsberechtigte Personen) eine Zahlbetragsgarantie (= Betrag, der noch zu DDR-Zeiten für Juli 1990 aus der Rentenversicherung und den Versorgungssystemen zu erbringen war) vorsieht, ist die Vorschrift verfassungskonform dahin auszulegen, daß der garantierte Zahlbetrag ab 1. Januar 1992 an die Lohn- und Einkommensentwicklung anzupassen ist (Entscheidung mit 5:2 Stimmen).
  4. Die in § 10 Abs. 1 S. 2 des Gesetzes zur Überführung der Ansprüche und Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen des Beitrittsgebietes (AAÜG; in der Fassung des Rentenüberleitungs-Ergänzungsgesetzes vom Juni 1993) geregelte vorläufige Zahlbetragsbegrenzung (Höchstbetrag von 2.700,-- DM monatlich) verstößt gegen die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) und ist nichtig.

    Bereits bestandskräftige, also nicht mehr anfechtbare Bescheide bleiben hiervon unberührt. Es ist dem Gesetzgeber aber unbenommen, die Wirkung der vorliegenden Entscheidung auch auf bereits bestandskräftige Bescheide zu erstrecken; von Verfassungs wegen verpflichtet ist er hierzu jedoch nicht.

Verfassungsbeschwerde

Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendete sich der Beschwerdeführer dagegen, daß sein Gesamtzahlbetrag aus Rente und Zusatzversorgung nicht bereits vor der Überführung in die gesetzliche Rentenversicherung der Bundesrepublik dynamisiert wurde.

Der Senat hat insoweit festgestellt, daß die angegriffenen Verwaltungsund Gerichtsentscheidungen sowie die mittelbar angegriffenen gesetzlichen Vorschriften den Beschwerdeführer weder in seinem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 GG noch in seinem Gleichheitsgrundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzen.

Zur Rechtslage und den beiden Verfahren wird zunächst auf die Pressemitteilung Nr. 83/98 vom 16. Juli 1998 Bezug genommen.

Der Beschwerdeführer und Kläger des Ausgangsverfahrens erhielt unter Berücksichtigung der Vorschriften des Sozialgesetzbuchs (SGB) VI und des AAÜG aufgrund eines Bescheids vom Dezember 1994 eine monatliche Rente, die noch zu Beginn des Jahres 1995 unter dem nach § 10 Abs. 1 S. 2 AAÜG bestimmten Höchstbetrag von 2.700,-- DM monatlich lag.

Nach Auffassung des BSG verstößt diese Vorschrift gegen die Eigentumsgarantie. Sie greife in eine eigentumsgeschützte Rechtsposition ein, ohne daß Gründe des öffentlichen Interesses einen solchen Eingriff rechtfertigten.

Auf die Gültigkeit dieser Norm komme es im konkreten Verfahren an, weil der Kläger des Ausgangsverfahrens im Falle der Verfassungswidrigkeit für den Zeitraum vom 1. August 1991 (= rückwirkende Herabsetzung der Gesamtrentenleistung nach dem AAÜG) bis 17. Januar 1994 (= klagabweisendes Urteil der 1. Instanz) eine Altersversorgung in Höhe von 4.066,-- DM monatlich (am 1. Juli 1990 ausgezahlte Gesamtaltersversorgung) beanspruchen könne.

Zur Urteilsbegründung:

I. Vorlage des BSG

Der Erste Senat des BVerfG teilt die Auffassung des BSG. Die vorläufige Zahlbetragsbegrenzung in § 10 Abs. 1 S. 2 AAÜG verstößt gegen Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG.

1. Maßstab

a) Wie die Rentenansprüche und -anwartschaften, die in der Bundesrepublik erworben worden sind, genießen auch die in der DDR erworbenen und im EV nach dessen Maßgaben als Rechtspositionen der gesamtdeutschen Rechtsordnung anerkannten Ansprüche und Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG.

Zwar sieht der Vertrag vor, daß die im Zeitpunkt seines Inkrafttretens noch nicht geschlossenen Versorgungssysteme bis zum 31. Dezember 1991 zu schließen sind. Dadurch sollen jedoch die in der DDR erworbenen Ansprüche und Anwartschaften nicht zum Erlöschen gebracht werden. Vielmehr tritt die Bundesrepublik Deutschland in die nach den Versorgungsordnungen der Zusatz- und Sonderversorgungssysteme begründeten leistungsrechtlichen Beziehungen grundsätzlich ein.

Diese in der DDR erworbenen Rechtspositionen weisen auch die wesentlichen Merkmale des Eigentums im Sinne von Art. 14 GG auf. Sie waren den Berechtigten privatnützig zugeordnet und dienten zur Sicherung ihrer Existenz.

Der Senat legt dar, daß der erforderliche Zusammenhang zwischen Zusatzversorgung und Arbeitsleistung auch im Entlohnungssystem der DDR auf vielfache Weise hergestellt wurde.

Der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz kommt diesen Rentenansprüchen und -anwartschaften aber nur in der Form zu, die sie aufgrund der Regelungen des EV erhalten haben.

Denn Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG ("Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt") verleiht dem Gesetzgeber die Befugnis, Rentenansprüche und Rentenanwartschaften zu beschränken, Leistungen zu kürzen und Ansprüche und Anwartschaften umzugestalten, sofern dies einem Gemeinwohlzweck dient und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt.

b) Der Gesetzgeber war bei der Überführung der Rentenansprüche und -anwartschaften auch an den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Dieser ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten anders behandelt wird als eine andere, obwohl zwischen beiden keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten.

2. Anwendung des Maßstabs

a) § 10 Abs. 1 S. 2 AAÜG, der auf der sog. Systementscheidung im EV fußt (Anlage II Kapitel VIII Sachgebiet H Abschnitt III Nr. 9 Buchst. b; Wortlaut s. Anlage), ist nicht schon deshalb verfassungswidrig, weil diese Grundentscheidung verfassungswidrig wäre.

aa) Zwar wirkte sich im Gegensatz zu Angehörigen der Sozialpflichtversicherung und der Freiwilligen Zusatzrentenversicherung für viele Angehörige der Versorgungssysteme der DDR die Überführung in die gesetzliche Rentenversicherung trotz der auch ihnen zugute kommenden Dynamisierung nachteilig aus. Das beruht darauf, daß die Beitragsbemessungsgrenze hohe Arbeitsverdienste kappt und das Sicherungsniveau in der gesetzlichen Rentenversicherung von etwa 90 auf etwa 70% des im Lebensdurchschnitt erreichten Verdienstes abgesenkt wird.

Im Hinblick auf die Befugnis des Gesetzgebers, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG), ist es jedoch verfassungsrechtlich unbedenklich, daß der Gesetzgeber die in der DDR erworbenen Ansprüche und Anwartschaften durch eine einheitliche, ausschließlich aus der gesetzlichen Rentenversicherung stammende Versorgungsleistung unter Verzicht auf Zusatzleistungen ersetzt hat. Dasselbe gilt für die weitere Absenkung des Sicherungsniveaus dadurch, daß die versicherten Arbeitsentgelte oder Arbeitseinkommen nur bis zur Beitragsbemessungsgrenze berücksichtigt werden. Beide Schritte wahren den Bezug zur persönlichen Arbeitsleistung und erhalten den Renten grundsätzlich ihre existenzsichernde Funktion. Die Überführung als Ganzes dient einem wichtigen Gemeinwohlbelang, indem mit der Rechtsangleichung im Rentenrecht zugleich die Finanzierbarkeit der Sozialversicherung insgesamt erhalten bleibt. Die Erstreckung der Beitragsbemessungsgrenze auf die überführten Leistungen ist durch die Entscheidung zugunsten der verfassungsrechtlich zulässigen Eingliederung in die Rentenversicherung der Bundesrepublik vorgeprägt und könnte nicht entfallen, ohne daß das Rentensystem gesprengt würde.

bb) Bei höher verdienenden Berechtigten aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen, wie dem Kläger des Ausgangsverfahrens, kann sich die Anwendung der Vorschriften des EV allerdings dahin auswirken, daß für einen langen Zeitraum oder gar auf Dauer nur der garantierte Zahlbetrag (Stichtag 1. Juli 1990) geleistet wird, weil der Monatsbetrag der auf der Grundlage der Beitragsbemessungsgrenze berechneten Rente diesen vorerst nicht oder sogar niemals erreicht. Dies widerspricht jedoch den Intentionen des EV, als Übergangsmaßnahme die Weiterzahlung des für Juli 1990 geltenden Betrags bis zur endgültigen Eingliederung in die gesetzliche Rentenversicherung zu garantieren. Diese Übergangszeit endete mit dem Inkrafttreten des SGB VI am 1. Januar 1992. Ab diesem Zeitpunkt mußten die mit der Anpassung verbundenen Nachteile für die Bestandsrentner nicht mehr hingenommen werden. Anderenfalls kämen die Betroffenen nicht in den Genuß zweier grundlegender Charakteristika der Rentenversicherung. Zum einen wäre nicht gewährleistet, daß die durch Lebensleistung erreichte relative Position innerhalb der jeweiligen Rentnergeneration nach Eintritt des Versicherungsfalles erhalten bleibt; zum anderen wären diese Personen auf Dauer von der Dynamisierung, die seit 1957 zu den Wesensmerkmalen der gesetzlichen Rentenversicherung gehört, ausgeschlossen.

Die entsprechende Vorschrift im EV ist deshalb verfassungskonform dahingehend auszulegen, daß der garantierte Zahlbetrag für Bestandsrentner ab 1. Januar 1992 an die Lohn- und Einkommensentwicklung anzupassen ist.

Mit dieser Auslegung lassen sich auch verfassungsrechtliche Bedenken im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ausräumen. Wird eine Dynamisierung der Renten vorgenommen und die Zahlbetragsgarantie insoweit als Garantie des Realwertes verstanden, so bleiben auch in einer Art. 3 Abs. 1 GG entsprechenden Weise die Abstände erhalten, die zwischen dem Versorgungsniveau Zusatz- und Sonderversorgter und demjenigen der übrigen Rentner der DDR bestanden. Denn mit der beschriebenen verfassungskonformen Auslegung wird für Berechtigte aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der an die berufliche Stellung anknüpfende Lebensstandard aufrechterhalten, den sie im Zeitpunkt der Wiedervereinigung hatten.

b) § 10 Abs. 1 S. 2 AAÜG verstößt allerdings insoweit gegen Art. 14 Abs. 1 GG, als der garantierte Gesamtzahlbetrag ab 1. August 1991 auf einen Höchstbetrag von 2.700,-- DM monatlich begrenzt wird. Ab diesem Zeitpunkt wird dem Kläger des Ausgangsverfahrens ein Teil des ihm im EV zugesagten Gesamtzahlbetrags in Höhe der Differenz zwischen 4.066,-- DM monatlich und dem Höchstbetrag von 2.700,-- DM vorenthalten.

Dieser Eingriff hat erhebliches Gewicht und ist nicht gerechtfertigt.

Der Sache nach dient die Zahlbetragsgarantie in erster Linie dem Schutz von Rentenansprüchen und -anwartschaften oberhalb der Höchstgrenzen der allgemeinen Rentenversicherung. Daß dieser Schutz in Einzelfällen Leistungen bis zum Mehrfachen der Höchstgrenze erfassen würde, war unverkennbar und ist vom Gesetzgeber des EV typisierend in Kauf genommen worden. Ebensowenig hat der Gesetzgeber verkannt, daß die Zahlbetragsgarantie auch privilegierten Personengruppen und ihren "überhöhten" Ansprüchen zugute kommen würde. Er hat sie ausdrücklich von dem Vorbehalt ausgenommen, daß überhöhte Leistungen abzubauen sind. Damit hatte er dem Vertrauensschutz Vorrang eingeräumt. Ohne Hinzutreten neuer Umstände oder Erkenntnisse, die eine andere Sicht des Gesetzgebers sachlich rechtfertigen könnten, kann dieser Vertrauensschutz nicht beseitigt werden. Allein der Hinweis, daß er politisch nicht hinnehmbar sei, reicht jedenfalls nicht aus.

Der Senat führt aus, daß die Absenkung des Zahlbetrags auch nicht mit der Begründung gerechtfertigt werden kann, sie diene der Funktions- und Leistungsfähigkeit des Systems der gesetzlichen Rentenversicherung sowie der Entlastung der Staatshaushalte von Bund und Ländern.

c) Die Vorschrift ist nichtig. Finanzielle Auswirkungen können ein Absehen von der Nichtigerklärung nicht rechtfertigen. Der Wegfall der Begrenzungsvorschrift betrifft eine verhältnismäßig kleine Zahl von Bestandsrentnern. Auch vermindert sich der Mehraufwand an Rentenleistungen laufend vor allem durch die Dynamisierung der auf der Grundlage des SGB VI berechneten Renten.

II. Verfassungsbeschwerde-Verfahren

Die Verfassungsbeschwerde, die sich gegen die Behandlung von Ansprüchen aus Zusatzversorgungssystemen vor ihrer Überführung in die gesetzliche Rentenversicherung der Bundesrepublik richtete, hat der Senat zurückgewiesen.

  1. Die angegriffenen gesetzlichen Regelungen und die darauf beruhenden Verwaltungs- sowie Gerichtsentscheidungen verletzen den Beschwerdeführer nicht in seinem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 GG. Die gesetzgeberische Entscheidung, den aus Rente und Zusatzversorgung bestehenden Gesamtzahlbetrag für Rentenbezugszeiten ab 3. Oktober 1990 bis zur Überführung in die gesetzliche Rentenversicherung am 1. Januar 1992 nicht anzupassen, stellt keinen unverhältnismäßigen Eingriff in das Grundrecht dar.
  2. Auch das Gleichheitsgebot ist nicht verletzt, weil für die Benachteiligung von Beziehern höherer Zusatzversorgungen, zu denen der Beschwerdeführer gehört, ein hinreichend gewichtiger Grund bestand. Bestandsrentner mit hohen Zusatzversorgungen waren wirtschaftlich besser gestellt als alle anderen Versicherten aus der DDR. Die Herausnahme aus der Rentenanpassung und die Anrechnung der Erhöhungsbeträge war ihnen deshalb zumutbar.

Anlage zur Pressemitteilung Nr. 48/99 vom 28. April 1999

EV Anlage II Kapitel VIII Sachgebiet H Abschnitt III Nr. 9b

"Die erworbenen Ansprüche und Anwartschaften auf Leistungen wegen verminderter Erwerbsfähigkeit, Alter und Tod sind, soweit dies noch nicht geschehen ist, bis zum 31. Dezember 1991 in die Rentenversicherung zu überführen. Bis zur Überführung sind die leistungsrechtlichen Regelungen der jeweiligen Versorgungssysteme weiter anzuwenden, soweit sich aus diesem Vertrag, insbesondere den nachfolgenden Regelungen, nichts anderes ergibt. Ansprüche und Anwartschaften sind, auch soweit sie bereits überführt sind oder das jeweilige Versorgungssystem bereits geschlossen ist,

  1. nach Art, Grund und Umfang den Ansprüchen und Anwartschaften nach den allgemeinen Regelungen der Sozialversicherung in dem in Artikel 3 des Vertrages genannten Gebiet unter Berücksichtigung der jeweiligen Beitragszahlungen anzupassen, wobei ungerechtfertigte Leistungen abzuschaffen und überhöhte Leistungen abzubauen sind sowie eine Besserstellung gegenüber vergleichbaren Ansprüchen und Anwartschaften aus anderen öffentlichen Versorgungssystemen nicht erfolgen darf, und
  2. darüber hinaus zu kürzen oder abzuerkennen, wenn der Berechtigte gegen die Grundsätze der Menschlichkeit oder Rechtsstaatlichkeit verstoßen hat oder in schwerwiegendem Maße seine Stellung zum eigenen Vorteil oder zum Nachteil anderer mißbraucht hat.

Bei Personen, die am 3. Oktober 1990 leistungsberechtigt sind, darf bei der Anpassung nach S. 3 Nr. 1 der Zahlbetrag nicht unterschritten werden, der für Juli 1990 aus der Sozialversicherung und dem Versorgungssystem zu erbringen war. Bei Personen, die in der Zeit vom 4. Oktober 1990 bis 30. Juni 1995 leistungsberechtigt werden, darf bei der Anpassung nach S. 3 Nr. 1 der Zahlbetrag nicht unterschritten werden, der für Juli 1990 aus der Sozialversicherung und dem Versorgungssystem zu erbringen gewesen wäre, wenn der Versorgungsfall am 1. Juli 1990 eingetreten wäre."