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Urteil zur Verfassungsmäßigkeit der Überführung von Ansprüchen und Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der DDR in die gesetzliche Rentenversicherung des wiedervereinigten Deutschland aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21. Juli 1998 - hier: Kürzung der Versorgungsleistungen für Angehörige des Ministeriums für Staatssicherheit (MfS)/Amtes für Nationale Sicherheit (AfNS)
Pressemitteilung Nr. 51/1999 vom 28. April 1999
Urteil vom 28. April 1999
1 BvL 11/94
Dem Verfahren lagen zwei Vorlagen des Bundessozialgerichts (BSG; 1 BvL 33/95 und 1 BvL 11/94) sowie eine Verfassungsbeschwerde (1 BvR 1560/97) zugrunde.
Es ging um folgende Fragen:
Ist es mit der Verfassung vereinbar, für Angehörige des Sonderversorgungssystems des MfS/AfNS als rentenwirksamen Verdienst nur 70% des jeweiligen Durchschnittsentgelts der DDR zugrunde zu legen (§ 7 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes zur Überführung der Ansprüche und Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen des Beitrittsgebietes (AAÜG) i.V.m. Anlage 6)?
Der Erste Senat hat entschieden, daß diese Vorschrift mit dem Gleichheitsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) und der Eigentumsgarantie (Art. 14 GG) unvereinbar und nichtig ist.
Soweit mit der Begrenzungsregelung des § 7 AAÜG das gesetzgeberische Anliegen verwirklicht werden soll, überhöhte Versorgungsleistungen abzubauen, ist nur eine Absenkung der in der DDR erzielten Arbeitsverdienste auf das jeweilige Durchschnittsentgelt im Beitrittsgebiet verfassungsgemäß.
Bereits bestandskräftige, also nicht mehr anfechtbare Bescheide bleiben von der Nichtigerklärung für den Rentenbezugszeitraum bis zur Bekanntgabe dieses Urteils des BVerfG unberührt.
Ist es mit der Verfassung vereinbar, daß der Höchstbetrag der Versichertenrente des Sonderversorgungssystems des MfS/AfNS ab 1. August 1991 auf 802,-- DM monatlich begrenzt wurde (§ 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AAÜG; Wortlaut s. Anlage)?
Der Erste Senat hat entschieden, daß diese Vorschrift gegen die Eigentumsgarantie (Art. 14 GG) verstößt und nichtig ist.
Bereits bestandskräftige, also nicht mehr anfechtbare Bescheide bleiben von der Nichtigerklärung für den Rentenbezugszeitraum bis zur Bekanntgabe dieses Urteils des BVerfG unberührt.
- Ist die bereits vom Gesetzgeber der DDR vorgenommene, nach dem Beitritt der DDR am 3. Oktober 1990 als Bundesrecht fortgeltende pauschale Kürzung von Versicherungsleistungen aus dem genannten Versorgungssystem auf 990,-- DM monatlich mit der Verfassung vereinbar (§ 2 Buchst. a Aufhebungsgesetz)?
Der Erste Senat hat insoweit entschieden, daß die Regelung mit dem GG vereinbar ist.
Im einzelnen:
I. § 7 Abs. 1 S. 1 AAÜG i.V.m. Anlage 6 (1 BvL 33/95; Vorlage des BSG)
Wegen des Sachverhalts wird zunächst auf die Pressemitteilung Nr. 83/98 vom 16. Juli 1998 Bezug genommen.
Auf der Grundlage des § 7 Abs. 1 S. 1 AAÜG i.V.m. Anlage 6 wurden bei der Rentenberechnung die Verdienste der Klägerin des Ausgangsverfahrens (Berufssoldatin beim MfS) im Zeitraum vom 1. November 1973 bis 31. Oktober 1989 (Zugehörigkeit zum Sonderversorgungssystem des MfS/AfNS) auf 70% begrenzt.
Die zur Prüfung gestellte Vorschrift verletzt Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 GG.
a) Gleichheitsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG)
Die Anwendung der Jahreshöchstverdienstgrenzen der Anlage 6 führt zu einer Schlechterstellung des betroffenen Personenkreises gegenüber allen anderen Bestands- und Zugangsrentnern aus der DDR. Deren tatsächlich erzielte Arbeitsverdienste werden bei der Rentenberechnung entweder bis zur Beitragsbemessungsgrenze voll berücksichtigt oder wenigstens nach günstigeren Werten erfaßt (vgl. § 6 Abs. 2 und 3 AAÜG).
Für diese Ungleichbehandlung gibt es keine ausreichende Rechtfertigung.
Der Senat führt aus, daß der Gesetzgeber mit der Begrenzung zwar das legitime Ziel verfolgt, überhöhte Versorgungsleistungen derjenigen abzubauen, die einen "erheblichen Beitrag zur Stärkung oder Aufrechterhaltung des politischen Systems" der DDR geleistet haben (vgl. Pressemitteilung Nr. 49/99 vom 28. April 1999). Er hat auch ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz den von der Begrenzung betroffenen Personenkreis festgelegt.
Allerdings überschreitet § 7 Abs. 1 S. 1 AAÜG insoweit die dem Gesetzgeber gezogenen Grenzen, als das in der gesetzlichen Rentenversicherung berücksichtigungsfähige Arbeitsentgelt oder Arbeitseinkommen dieses Personenkreises unter das Durchschnittsentgelt in der DDR abgesenkt worden ist.
aa) Keine verfassungsrechtlichen Bedenken ergeben sich hinsichtlich der grundsätzlichen Berechtigung des Gesetzgebers, für Angehörige des MfS/AfNS eine Sonderregelung zu treffen und Umfang und Wert der zu berücksichtigenden Arbeitsentgelte oder Arbeitseinkommen grundsätzlich niedriger einzustufen als bei anderen Versicherten aus der DDR.
Dem Gesetzgeber war bekannt, daß die große Mehrheit der hauptamtlichen Mitarbeiter der Staatssicherheit innerhalb der relativ nivellierten Einkommensverteilung der DDR deutlich oberhalb des Durchschnitts angesiedelt war. Hinweise auf sehr hohe Arbeitsentgelte oder Arbeitseinkommen in diesem Bereich ergaben sich ferner aus dem differenzierten System finanzieller Leistungen, die als versicherungsrelevante Prämien, Zulagen und Zuschläge zusätzlich zur Besoldung erbracht wurden, sowie aus dem Umstand, daß Zivilbeschäftigte schon frühzeitig in ein militärisches Dienstverhältnis übernommen worden waren. Damit kamen auch untere Gehaltsgruppen (Handwerker, Pförtner, Küchenhilfen, Reinigungskräfte) in den Genuß der beschriebenen Vergünstigungen.
bb) Nicht hinreichend sachlich gerechtfertigt ist jedoch die Absenkung unter das Durchschnittsentgelt in der DDR.
Eine solche Absenkung, die die vom DDR-Gesetzgeber vorgenommene nochmals verschärft, wird von dem mit § 7 Abs. 1 S. 1 AAÜG verfolgten Zweck nicht getragen.
Im Gesetzgebungsverfahren wurden sachbezogene Anknüpfungspunkte für die Festlegung des Grenzwertes gerade auf 70% des Durchschnittsentgelts nicht genannt. Daß Arbeitseinkommen oder Arbeitsentgelte bei allen von § 7 AAÜG erfaßten Personen durchweg wegen politischer Begünstigung schon dann überhöht waren, wenn sie 70% des Durchschnittsentgelts überstiegen, ist nicht erkennbar. Der Wert ist so niedrig, daß er nicht mehr mit dem Wert der in den unterschiedlichsten Berufen und Positionen verrichteten Arbeit in Zusammenhang gebracht werden kann, es sei denn, man hielte die Angehörigen dieses Sonderversorgungssystems oder die hauptberuflichen Mitarbeiter des MfS/AfNS durchweg für deutlich unterdurchschnittlich qualifiziert. Dafür ist im Gesetzgebungsverfahren und in den gerichtlichen Verfahren jedoch nichts hervorgetreten.
Soweit mit der Begrenzungsregelung des § 7 AAÜG das gesetzgeberische Anliegen verwirklicht werden soll, überhöhte Versorgungsleistungen abzubauen, kommt allenfalls eine Absenkung der in der DDR erzielten Arbeitsverdienste auf das jeweilige Durchschnittsentgelt im Beitrittsgebiet in Betracht.
b) Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG)
Die in der DDR erworbenen und im Einigungsvertrag nach dessen Maßgaben als Rechtspositionen der gesamtdeutschen Rechtsordnung anerkannten Ansprüche und Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen genießen den Schutz des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG (vgl. Pressemitteilung Nr. 48/99 vom 28. April 1999).
Ein Abbau der Rentenansprüche und -anwartschaften, der eine bedürftigkeitsunabhängige Sicherung nach einem vollen Versicherungsleben nicht mehr gewährleistet, schränkt das Eigentumsgrundrecht unverhältnismäßig ein. Eine solche bedürftigkeitsunabhängige Altersversorgung war für die von § 7 AAÜG betroffenen Personen in der ersten Zeit nach der Überführung ihrer Ansprüche und Anwartschaften in die gesetzliche Rentenversicherung der Bundesrepublik nicht gewährleistet, so daß sie generell auf die Inanspruchnahme anderer Sozialleistungen verwiesen waren. Nach Angaben der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte lagen die durchschnittlichen monatlichen Rentenleistungen für Angehörige des MfS/AfNS noch am 1. Januar 1993 bei Beträgen, die das Sozialhilfeniveau nicht erreichten.
Im Hinblick auf das mit der Begrenzungsregelung verfolgte legitime Ziel, überhöhte Arbeitsverdienste in der gesetzlichen Rentenversicherung nicht zu berücksichtigen, erscheint es verfassungsrechtlich geboten, bei einer Kürzung das Durchschnittsentgelt in der DDR nicht zu unterschreiten.
II. § 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AAÜG (1 BvL 11/94; Vorlage des BSG)
Auch insoweit wird wegen des Sachverhalts auf die Pressemitteilung Nr. 83/98 vom 16. Juli 1998 Bezug genommen.
Das BSG hat ausgeführt, daß es für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens auf die Verfassungsmäßigkeit der vorgelegten Norm ankomme. Erweise sich die Bestimmung als verfassungsgemäß, so könne der Kläger (Oberstleutnant beim MfS) für den streitigen Rentenbezugszeitraum vom 1. August bis 31. Dezember 1991 nur den herabgesetzten Rentenbetrag in Höhe von 802,-- DM monatlich beanspruchen.
Nach Auffassung des BSG verstößt die Vorschrift gegen die Eigentumsgarantie. Der Anspruch des Klägers auf Zahlung einer monatlichen Rente in Höhe von 990,-- DM (bereits durch den Gesetzgeber der DDR vorgenommene Kürzung) hat unter dem Schutz des Art. 14 GG gestanden.
Der Erste Senat teilt die Auffassung des BSG. § 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AAÜG ist nichtig.
a) Die Vorschrift greift in eine durch das Eigentumsgrundrecht geschützte Rechtsposition ein (vgl. Pressemitteilung Nr. 48/99). Sie führte dazu, daß der im Einigungsvertrag garantierte Zahlbetrag der Leistungen des Sonderversorgungssystems des MfS/AfNS für Rentenbezugszeiten ab 1. August 1991 auf einen Höchstbetrag von 802,-DM monatlich herabgesetzt wurde. Personen wie dem Kläger des Ausgangsverfahrens wurden auf diese Weise 188,-- DM monatlich - etwa 19% der ihnen im Einigungsvertrag zugesagten Altersversorgung - so lange vorenthalten, bis der sich aus der Überführung ergebene dynamische Rentenanspruch den Betrag von 990,-- DM monatlich erreichte.
b) Der Eingriff hat erhebliches Gewicht. Von der Zahlbetragsbegrenzung auf 802,-- DM monatlich waren viele Versorgungsempfänger (70,72% = 6.000) betroffen. Solche Rentenbezieher waren von Beginn an oder jedenfalls alsbald von anderen Sozialleistungen abhängig. Die bei Angehörigen dieses Sonderversorgungssystems schon durch die Begrenzung des Arbeitsentgelts oder Arbeitseinkommens nach § 7 Abs. 1 S. 1 AAÜG i.V.m. Anlage 6 (s.o. S. 2ff.) bewirkte spürbare Nivellierung wurde durch § 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AAÜG für Rentenbezugszeiten ab 1. August 1991 noch verstärkt.
c) Mit der Begrenzungsregelung des § 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AAÜG bewegt sich der Gesetzgeber nicht mehr im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG.
Der Senat legt dar, daß weder die Begründung des Gesetzgebers noch der Gesichtspunkt der Erhaltung der Funktions- und Leistungsfähigkeit des Systems der gesetzlichen Rentenversicherung die Absenkung des Zahlbetrags von 990,-- DM monatlich auf 802,-- DM monatlich rechtfertigen.
Die Höchstbetragsregelung kommt nicht der gesetzlichen Rentenversicherung zugute, weil die durch die Überführung von Ansprüchen und Anwartschaften aus dem Sonderversorgungssystem des MfS/AfNS entstehenden Mehraufwendungen vom Bund getragen werden.
Im übrigen wird der Staatshaushalt durch die Absenkung lediglich in einem Umfang entlastet, der nicht entscheidend ins Gewicht fällt. Nach den Angaben des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung führte § 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AAÜG zu einer Gesamtersparnis von rund 17 Millionen DM. Ab 1994 sei infolge der Rentendynamisierung keine Entlastung mehr festzustellen. In diesem Zusammenhang ist jedoch zu berücksichtigen, daß viele Rentenbezieher zusätzlich andere Sozialleistungen in Anspruch nehmen mußten. Im Ergebnis tritt damit keine Entlastung der öffentlichen Haushalte ein, wenn die bei der Rentenzahlung eingesparten Mittel beispielsweise als Sozialhilfe und Wohngeld wieder ausgegeben werden müssen.
Schließlich ist § 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AAÜG auch ungeeignet, Überzahlungen zu verhindern. Denn die Vorschrift nimmt Bezug auf die verfassungswidrige Regelung des § 7 Abs. 1 S. 1 AAÜG (s.o. S. 2ff.). Darf für die von § 7 Abs. 1 S. 1 AAÜG erfaßten Personen bei der Berechnung der Rentenleistungen danach nicht weniger als das jeweilige Durchschnittsentgelt in der DDR zugrunde gelegt werden und ist infolge dessen eine höhere Altersversorgung zu gewähren, als sie bei einer Begrenzung des rentenwirksamen Verdienstes auf 70% des Durchschnittsentgelts zu erbringen wäre, so trägt die Absenkung auf den verhältnismäßig niedrigen Höchstbetrag von 802,-- DM monatlich nicht mehr dazu bei, Überzahlungen zu vermeiden.
III. § 2 Buchst. a Aufhebungsgesetz (1 BvR 1560/97; Verfassungsbeschwerde-Verfahren)
- Die Verfassungsbeschwerde richtete sich gegen die vom Gesetzgeber der DDR im Juni 1990 veranlaßte, nach dem Beitritt der DDR am 3. Oktober 1990 als Bundesrecht fortgeltende Regelung, Bestandsrenten bis zur Überführung in die gesetzliche Rentenversicherung der Bundesrepublik auf 990,-- DM monatlich abzusenken und von einer Dynamisierung abzusehen.
Diese Regelung ist mit dem GG vereinbar.
a) Die Eigentumsgarantie wird nicht unverhältnismäßig eingeschränkt.
Bei einem Zahlbetrag von 990,-- DM monatlich für Bezieher mittlerer und hoher Versorgungsleistungen entsprach die Einkommenssituation dieses Personenkreises am 1. Juli 1990 derjenigen von Rentnern im Beitrittsgebiet mit erheblich überdurchschnittlichen Versichertenrenten. Bei dieser Sachlage blieb der Gesetzgeber innerhalb seiner - im Hinblick auf die Schwierigkeiten bei der Rechtsvereinheitlichung im Sozialversicherungsrecht besonders weiten - Gestaltungsbefugnis, wenn er für Bezieher mittlerer und hoher Renten aus dem Sonderversorgungssystem des MfS/AfNS vorübergehend auf Rentenanpassungen verzichtete.
b) Die Bestimmung verstößt auch nicht gegen das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG.
Zwar wurden Bestandsrentner mit Ansprüchen aus den übrigen Zusatz- und Sonderversorgungssystemen bessergestellt. Diese Ungleichbehandlung ist jedoch gerechtfertigt und bereits durch die Gesetzgebung in der DDR vorgezeichnet. Sie hatte das Ziel verfolgt, Leistungen aus dem Sonderversorgungssystem des MfS/AfNS an das Niveau im zivilen Bereich anzupassen. An diese Differenzierungen des mit den Verhältnissen vertrauten Gesetzgebers der DDR durfte die Bundesrepublik bei der Gestaltung ihres Übergangsrechts ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz anknüpfen. Das galt auch für die Rentenhöhe. Die Kürzung auf 990,-- DM monatlich wirkte sich nur bei mittleren und hohen Versorgungen aus und erfaßte lediglich Rentenleistungen, die in zivilen Berufen selbst bei maximaler Beitragsleistung zur Freiwilligen Zusatzrentenversicherung kaum erreicht werden konnten.
IV. Folgen der Entscheidung
Die Verfassungswidrigkeit der § 7 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Anlage 6 hat die Nichtigkeit zur Folge, soweit für die Rentenberechnung das zugrunde zu legende Arbeitsentgelt oder Arbeitseinkommen unter 100% des jeweiligen Durchschnittsentgelts im Beitrittsgebiet abgesenkt wird.
§ 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AAÜG ist ohne Einschränkung nichtig.
Bestandskräftige Bescheide werden hiervon für den Rentenbezugszeitraum bis zur Bekanntgabe des Urteils des BVerfG nicht berührt. Es ist dem Gesetzgeber aber unbenommen, die Wirkung der vorliegenden Entscheidung auch für diesen Zeitraum auf bereits bestandskräftige Bescheide zu erstrecken; von Verfassungs wegen verpflichtet ist er hierzu jedoch nicht.