Spielbankgesetz Baden-Württemberg teilweise verfassungswidrig

Pressemitteilung Nr. 122/2000 vom 21. September 2000

Beschluss vom 19. Juli 2000
1 BvR 539/96

Der Erste Senat des BVerfG hat in dem Verfahren zum baden-württembergischen Spielbankengesetz entschieden, dass Art. 1 des baden-württembergischen Gesetzes zur Änderung des Spielbankengesetzes vom 12. Februar 1996 und § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 i.V.m. § 1 Abs. 3 und 5 des baden-württembergischen Gesetzes über öffentliche Spielbanken vom 23. Februar 1995 mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig sind.

Der Landesgesetzgeber ist verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2001 eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen.

Das nach Maßgabe der Spielbankverträge zwischen der Bäder- und Kurverwaltung Baden-Baden und der Spielbank Baden-Baden GmbH & Co. KG sowie der Spielbank Baden-Baden GmbH & Co Spielbank Konstanz KG auf diese übertragene Recht zum Betreiben der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz bleibt bis zur Bekanntgabe einer Entscheidung über die Erteilung neuer Spielbankerlaubnisse für diese Spielbanken auf der Grundlage einer gesetzlichen Neuregelung, längstens bis zum 31. März 2002, aufrechterhalten.

I.

Derzeit gibt es in Deutschland 46 öffentliche Spielbanken. Davon werden sechs als Staatsbetriebe des Freistaates Bayern und 25 durch Gesellschaften betrieben, deren Anteile vollständig vom jeweiligen Land gehalten werden. Weitere 15 existieren in privater Trägerschaft. 1999 erwirtschafteten die Spielbankunternehmen zusammen bei einem Umsatz von 68 Milliarden DM einen Bruttospielertrag von rund 1,7 Milliarden DM.

Auch bei den privat geführten Spielbanken haben die Länder in hohem Maße Anteil an den erzielten Erlösen. Spielbankunternehmer sind zwar weitgehend von den allgemeinen Steuern (Einkommen-, Umsatz- und Lotteriesteuer) befreit. Sie unterliegen jedoch einer Spielbankabgabe von in der Regel 80% des Bruttospielertrags. Außerdem erheben die Länder Abgaben auf das so genannte Troncaufkommen, worunter die zentral gesammelten Trinkgelder für die Spielbankangestellten zu verstehen sind. Das Troncaufkommen beträgt erfahrungsgemäß zwischen 45 und 55 % der Bruttospielerträge.

Darüber hinaus ergeben sich vielfach aus Beteiligungen der öffentlichen Hand an Spielbankunternehmen und aus Spielbankverträgen weitere Einnahmequellen. Dennoch verbleibt den privaten Spielbankunternehmen regelmäßig ein erheblicher Gewinn, der auf knapp 20% der Bruttospielerträge geschätzt wird.

Spielbanken unterfallen in Deutschland dem Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, für das die Bundesländer die Gesetzgebungskompetenz haben. In Baden-Württemberg galt zunächst das Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 14. Juli 1933 (Spielbankengesetz 1933) als Landesrecht fort, bis es durch das Gesetz über öffentliche Spielbanken (Spielbankengesetz) vom 23. Februar 1995 abgelöst wurde. Nach dem Spielbankengesetz 1933 konnten in bestimmten Kur- und Badeorten öffentliche Spielbanken zugelassen werden. Die Erlaubnis hierfür konnte sowohl privaten als auch öffentlichen Unternehmen erteilt werden. Im Spielbankengesetz von 1995 hat das Land Baden-Württemberg die Voraussetzungen für die Gründung einer neuen Spielbank in Stuttgart geschaffen, die Rechtsgrundlagen für die Erteilung von Spielbankerlaubnissen neu bestimmt und die Aufsicht über die Spielbanken erstmals gesetzlich geregelt. Die im vorliegenden Verfahren angegriffenen Normen sind zum Teil in der Anlage abgedruckt. § 1 Abs. 3 Spielbankengesetz bestimmt, dass die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielbank nur einem Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts erteilt werden darf, dessen sämtliche Anteile unmittelbar oder mittelbar vom Land gehalten werden. § 1 Abs. 5 verbietet die Übertragung der Erlaubnis auf einen anderen.

Ursprünglich enthielt § 13 Abs. 1 und 2 Spielbankgesetz eine Übergangsregelung hinsichtlich der Spielbanken Baden-Baden und Konstanz, wonach die diesbezüglich erteilten Erlaubnisse bis zum Ablauf ihrer derzeitigen Geltungsdauer fortgelten. Über die erneute Erteilung dieser Erlaubnisse entscheide die Landesregierung durch Rechtsverordnung. Dabei sollte von § 1 Abs. 3 und 5 Spielbankengesetz abgewichen werden können.

Durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Spielbankengesetzes vom 12. Februar 1996 (Änderungsgesetz) sind die betreffenden Übergangsvorschriften gestrichen worden.

Die Beschwerdeführerinnen (Bf) zu 1. und 2. betreiben - jeweils in der Rechtsform einer GmbH & Co. KG - die Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz. Die übrigen Bf sind Kommanditisten an mindestens einer dieser GmbH & Co. KGs.

Grundlage des Betriebs der beiden Spielbanken ist derzeit die im Dezember 1983 nach dem Spielbankengesetz 1933 erteilte Spielbankerlaubnis i.V.m. besonderen Bedingungen zur Spielbankerlaubnis vom Februar 1991, die umfangreiche Kontrollrechte des Landes Baden-Württemberg vorsehen. Inhaberin der Erlaubnis, die bis zum 31. Dezember 2000 gilt, ist die Bäder- und Kurverwaltung Baden-Baden (heute Bäder- und Kurhausverwaltung Baden-Baden). Sie hat diese Erlaubnis mit Zustimmung des Innenministeriums Baden-Württemberg jeweils durch Spielbankvertrag vom 20. Juni 1984 auf die Bf zu 1. und 2. übertragen. Die Bf zu 1. und 2. haben zunächst Anträge gestellt, ihnen für die Zeit ab 1. Januar 2001 eine neue Erlaubnis für den Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz zu erteilen. Diese Anträge sind später zum Ruhen gebracht worden. Am 8. Juni 2000 ist eine "Spielbankgesellschaft des Landes Baden-Württemberg GmbH & Co. KG " gegründet worden. Das Land hält neben allen Anteilen an der Komplementär-GmbH auch den Kommanditanteil.

II.

Der Erste Senat des BVerfG hat auf die Verfassungsbeschwerde (Vb) der beiden Spielbankgesellschaften die angegriffenen Normen im oben dargestellten Umfang für verfassungswidrig erklärt, die Vb der Kommanditisten hingegen verworfen.

Zur Begründung heißt es im Wesentlichen sinngemäß:

Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab für die Frage, ob die angegriffenen Normen mit dem GG vereinbar sind, ist Art. 12 Abs. 1 GG, der die Berufswahlfreiheit schützt. Dieses Grundrecht gilt auch für juristische Personen. Sowohl durch Art. 1 Änderungsgesetz als auch durch § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 i.V.m. § 1 Abs. 3 und 5 Spielbankgesetz wird das Grundrecht der Spielbankunternehmen aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.

Zu Art. 1 Änderungsgesetz

Durch diese Norm ist es Unternehmen in privater Trägerschaft zukünftig verwehrt, in Baden-Baden und Konstanz eine Spielbank zu betreiben.

Das Betreiben einer öffentlichen Spielbank ist, solange diese Tätigkeit nicht gesetzlich verboten und privaten Unternehmen zugänglich ist, die Ausübung eines Berufs im Sinne des Art. 12 GG. In dieses Grundrecht wird im Wege einer "objektiven Berufszulassungsvoraussetzung" eingegriffen, da nur noch Unternehmen in öffentlicher Trägerschaft derartige Spielbanken betreiben können. Grundrechtsbeschränkungen dieser Art sind nach der Rechtsprechung des BVerfG im Allgemeinen nur zulässig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten sind. Dieser Maßstab ist allerdings hinsichtlich des Berufs des Spielbankunternehmers weniger streng zu fassen. Denn der Betrieb einer Spielbank ist eine an sich unerwünschte Tätigkeit, die der Staat gleichwohl erlaubt, um das illegale Glücksspiel einzudämmen, dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb des Menschen staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und dadurch die natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung zu schützen. Aus diesem Grunde ist die Zahl zugelassener Spielbanken begrenzt. Den Besonderheiten des Spielbanken"marktes" würde nicht angemessen Rechnung getragen, wenn der Staat Eingriffe in das Recht der freien Wahl des Berufs des Spielbankunternehmers nur unter der Voraussetzung vornehmen dürfte, dass dies zum Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter und zur Abwehr ihnen drohender schwerer Gefahren notwendig ist. Die Eigentümlichkeiten der beruflichen Tätigkeit lassen es hierfür ausreichend, im Interesse eines wirksamen Grundrechtsschutzes allerdings auch notwendig erscheinen, Beschränkungen des Zugangs zum Beruf nur davon abhängig zu machen, dass mit der im Einzelfall beabsichtigten Beschränkung wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt werden, dies unter strikter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Letzterem wird Art. 1 Änderungsgesetz nicht hinreichend gerecht.

Nach der Gesetzesbegründung verfolgte der Gesetzgeber vorrangig zwei Ziele mit dem Änderungsgesetz. Zum einen sollte die Abwehr von Gefahren, die der Bevölkerung und den Spielteilnehmern durch das öffentliche Glücksspiel drohen, durch die Schaffung umfangreicherer und intensiverer Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten bei öffentlicher Trägerschaft effektiver gestaltet werden. Zum anderen sollten die Einnahmen der Spielbanken weitgehend für die Förderung öffentlicher Zwecke abgeschöpft, die Spielerträge also möglichst vollständig zugunsten der Allgemeinheit verwendet werden. Bei beiden Zielen handelt es sich um legitime Gemeinwohlbelange.

Hinsichtlich des "Abschöpfungsgedankens" wäre es allerdings nicht ausreichend, ginge es hier nur darum, aus fiskalischen Gründen die Einnahmen des Staates zu erhöhen. Sinn und Zweck der Abschöpfung ist jedoch, einen Ausgleich dafür herzustellen, dass die beim Betrieb von Spielbanken anfallenden hohen Gewinne relativ risikolos erzielt werden können, weil der Markt, auf dem sie erwirtschaftet werden, aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf nur wenige Anbieter begrenzt ist. Deshalb und weil die Spielbankgewinne aus einer an sich unerwünschten Tätigkeit stammen, sollen sie im Prinzip nicht den privaten Spielbankunternehmen verbleiben. Sie sollen auch über die Spielbankabgabe hinaus abgeschöpft werden und zur Förderung sozialer, kultureller oder sonstiger gemeinnütziger Zwecke verwendet werden. Dies ist im Spielbankengesetz ausdrücklich geregelt.

Art. 1 Änderungsgesetz genügt jedoch nicht den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Danach müssen Einschränkungen in der Berufswahl erforderlich, geeignet und im engeren Sinne verhältnismäßig, das heißt für die Betroffenen zumutbar, sein.

Art. 1 Änderungsgesetz ist zur Erreichung des Ziels, die Einnahmen der Spielbanken weitgehend abzuschöpfen, schon nicht erforderlich. Statt der absoluten Zugangssperre für Spielbankunternehmen in privater Trägerschaft hätte es andere Mittel gegeben, die zur Zielerreichung gleichermaßen geeignet gewesen wären, die Träger jener Unternehmen aber weniger belastet hätten. So hätte die gesetzlich geregelte Gewinnabführung erhöht werden können. Auch hätte geprüft werden können, ob der erstrebte Abschöpfungseffekt durch eine Regelung erreicht werden könnte, nach der die Spielbankerlaubnis beim Vorliegen mehrerer Bewerbungen versteigert und demjenigen Erlaubnisbewerber erteilt wird, der das höchste Gebot - ggfs. auch hinsichtlich laufend abzuführender Gewinne - abgibt.

Hinsichtlich des Gesetzeszwecks der Gefahrenabwehr kann die Erforderlichkeit von Art. 1 Änderungsgesetz nicht grundsätzlich in Abrede gestellt werden. Zwar lässt sich den Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen, weshalb sich das im Interesse wirksamer Gefahrenvorsorge gebotene Maß an Aufsicht und Kontrolle vor dem Hintergrund gesetzlicher Vorgaben nicht wie bisher auf vertraglicher Grundlage erreichen und sicherstellen lässt. Von ineffizienter Kontrolle in der zurückliegenden Zeit ist nichts bekannt. Im Gegenteil bestand im Parlament Übereinstimmung darin, dass die Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz hervorragend geführt werden und Skandale sowie sonstige Unzuträglichkeiten nicht hervorgetreten sind. Dennoch liegt es noch innerhalb des dem Gesetzgeber im Recht der Gefahrenabwehr zustehenden Einschätzungsspielraums, wenn dieser erwartet, dass interne Kontrolle des Staates über eigene Spielbankunternehmen noch effektiver sein wird als externe Kontrolle über Unternehmen in privater Trägerschaft.

Art. 1 Änderungsgesetz ist jedoch, soweit er auf ordnungspolitische Erwägungen gestützt ist, wegen seiner weit reichenden Folgen für Unternehmen wie die Bf nicht im engeren Sinne verhältnismäßig. Die Grenze der Zumutbarkeit wird bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe nicht mehr gewahrt. Die Regelung schließt künftig jeden, der in Baden-Baden und Konstanz eine öffentliche Spielbank in privater Allein- oder Mitträgerschaft betreiben will, von der Wahl und Ausübung des Berufs eines Spielbankunternehmers aus, weil ihm schon die Chance einer Bewerbung um Zulassung zu diesem Beruf genommen wird. Der vollständige Ausschluss einer solchen Chance ist angesichts des Umstandes, dass die privat geführten Spielbanken in Baden-Württemberg seit Jahrzehnten beanstandungsfrei, ja erklärtermaßen vorbildhaft betrieben werden, unangemessen. Dieser schwere Eingriff wird durch die angestrebte Verbesserung der Gefahrenabwehr nicht aufgewogen. So wirkungsvoll und erfolgversprechend, dass die Schwere des Grundrechtseingriffs ausgeglichen und damit gerechtfertigt werden könnte, ist diese Verbesserung nicht. Auch der Landesgesetzgeber ist offenbar noch 1995 davon ausgegangen, dass Spielbanken in privater Trägerschaft weiter betrieben werden können, als er die Übergangsregelungen für die Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz beschloss. Es ist nicht zu erkennen, dass sich die Verhältnisse binnen Jahresfrist dramatisch geändert hätten.

Zu § 13 Absatz 1 Satz 2 und 3 i.V.m. § 1 Abs. 3 und 5 Spielbankengesetz Die Nichtigkeit des Art. 1 Änderungsgesetz führt dazu, dass § 13 Spielbankgesetz wieder auflebt. Die Bf könnten sich demnach gemäß dieser Vorschrift um eine weitere Erlaubniserteilung und damit um eine Ausnahme von der grundsätzlichen Regelung, dass Spielbanken nicht mehr privat betrieben werden können, bewerben. Auch diese Regelung verstößt jedoch gegen Art. 12 Abs. 1 GG, da sie zu unbestimmt ist. So ist schon nicht geregelt, unter welchen Voraussetzungen die Landesregierung in der von ihr zu erlassenden Rechtsverordnung von § 1 Abs. 3 und 5 Spielbankengesetz abweichen darf. Es ist deshalb nicht sichergestellt, dass die Zugangssperren für private Betreiber von Spielbanken nur zur Anwendung kommen, wenn Gemeinwohlbelange dies unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes unabweisbar verlangen. Dies verstößt nicht nur gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Es verletzt auch den aus dem Rechtsstaats- und dem Demokratieprinzip folgenden Grundsatz, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß von gesetzlichen Rechtsverordnungsermächtigungen im Gesetz hinreichend bestimmt werden müssen.

Im Spielbankengesetz ist ebenfalls nicht geregelt, welche Grundsätze gelten, wenn sich mehrere Unternehmen in privater Trägerschaft gleichzeitig um eine Erlaubnis für den Spielbankenbetrieb in Baden-Baden und Konstanz bewerben. Kriterien, nach welchen die Auswahl unter verschiedenen Bewerbern zu treffen ist, enthält das Gesetz nicht. Auch dies führt zur Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm.

Übergangsregelung

Das Gericht hat dem Landesgesetzgeber für eine verfassungsgemäße Neuregelung eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2001 gesetzt. Längstens bis zum 31. März 2002 können die Bf zu 1. und 2. die Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz unter den bisherigen Bedingungen weiter betreiben. Verstreicht dieser Termin, ohne dass eine Entscheidung über neue Spielbankerlaubnisse bekannt gegeben worden ist, kann der Betrieb der beiden Spielbanken nicht fortgeführt werden.

Beschluss vom 19. Juli 2000 - Az. 1 BvR 539/96 -

Karlsruhe, den 21. September 2000

Hinweis: Die Entscheidungen des BVerfG werden in der Regel noch am Tag der Bekanntgabe in das Internet eingestellt und sind unter der Adresse: "http://www.bundesverfassungsgericht.de" abrufbar. Wir würden uns freuen, wenn die Bürgerinnen und Bürger auf diese Möglichkeit hingewiesen werden.

Anlage zur Pressemitteilung Nr. 122/2000 vom 21. September 2000

Spielbankengesetz 1995

§ 1
Spielbankerlaubnis

(1) Mit Erlaubnis des Innenministeriums darf in den Städten Baden-Baden, Konstanz und Stuttgart eine Spielbank betrieben werden.

(2) Über die Zulassung weiterer Spielbanken entscheidet die Landesregierung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Landtags.

(3) Die Erlaubnis darf nur einem Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts erteilt werden, dessen sämtliche Anteile unmittelbar oder mittelbar vom Land gehalten werden. Die Voraussetzungen des Satzes 1 müssen während der gesamten Dauer des Bestehens der Erlaubnis gegeben sein.

(4) Die Erlaubnis kann nur erteilt werden,

1. wenn durch den Betrieb der Spielbank weder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet noch sonstige öffentliche Belange beeinträchtigt werden,

2. wenn der Erlaubnisinhaber und die sonst verantwortlichen Personen Gewähr für den ordnungsgemäßen Betrieb der Spielbank bieten.

(5) Die Erlaubnis kann nicht auf einen anderen übertragen oder einem anderen zur Ausübung überlassen werden.

§ 13
Übergangsvorschriften für die Spielbanken Baden-Baden und Konstanz

(1) Die nach dem Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 14. Juli 1933 (RGBl. I S. 480) erteilten Erlaubnisse zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz gelten bis zum Ablauf ihrer derzeitigen Geltungsdauer fort. Über die erneute Erteilung dieser Erlaubnisse entscheidet die Landesregierung durch Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Landtags bedarf. Dabei kann von § 1 Abs. 3 und 5 abgewichen werden. Die für die Spielbanken Baden-Baden und Konstanz bestehenden Spielordnungen gelten, soweit sie den Bestimmungen dieses Gesetzes nicht widersprechen, mit der Maßgabe fort, dass sich unbeschadet des Hausrechts des Spielbankunternehmers die Berechtigung zur Teilnahme am Spiel und die Schließung der Spielbank an bestimmten Tagen ausschließlich aus § 3 dieses Gesetzes ergeben. ...

(2) Das Innenministerium kann die Erlaubnis nach Absatz 1 Satz 1 an die Vorschriften dieses Gesetzes anpassen. ...

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