Regelung im thüringischen Ladenöffnungsgesetz zur Freistellung der Beschäftigten in Verkaufsstellen an zwei Samstagen im Monat ist verfassungsgemäß

Pressemitteilung Nr. 13/2015 vom 11. März 2015

Beschluss vom 14. Januar 2015
1 BvR 931/12

Die Regelung des thüringischen Ladenöffnungsgesetzes, nach der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in Verkaufsstellen im Regelfall an mindestens zwei Samstagen im Monat nicht beschäftigt werden dürfen, ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Dies hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden. Eine Gesetzgebungskompetenz des Landes ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG, denn der Bund hat von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nicht abschließend Gebrauch gemacht. Die Vorschrift ist auch materiell mit der Verfassung vereinbar; insbesondere ist der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerin verhältnismäßig. Die Entscheidung ist im Hinblick auf die Kompetenz des Landesgesetzgebers und damit im Ergebnis mit 5 : 3 Stimmen ergangen. Der Richter Paulus hat ein Sondervotum abgegeben.

Sachverhalt und Verfahrensgang:

Die Beschwerdeführerin betreibt eine Verkaufsstelle der Möbelbranche. Sie wendet sich gegen § 12 Abs. 3 des Thüringer Ladenöffnungsgesetzes (ThürLadÖffG). Nach Satz 1 dieser Vorschrift sind für im Verkauf Beschäftigte zwingend zwei Samstage im Monat arbeitsfrei, wovon nach Satz 2 im Verordnungswege Ausnahmen zugelassen werden können. Nach Satz 3 müssen Belange der Beschäftigten, insbesondere die Vereinbarkeit von Familie und Beruf, beachtet werden.

Die Öffnungszeiten von Verkaufsstellen sowie diese flankierende Arbeitnehmerschutzvorschriften waren seit 1956 bundesrechtlich im Ladenschlussgesetz (LadSchlG) geregelt. In der Föderalismusreform 2006 wurde die Kompetenz für das „Recht des Ladenschlusses“ aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (a. F.) herausgenommen und auf die Länder übertragen. Das Thüringer Ladenöffnungsgesetz hat der Landesgesetzgeber im Jahr 2006 erlassen und 2011 den vorliegend angegriffenen § 12 Abs. 3 ThürLadÖffG eingefügt.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Die angegriffene Vorschrift ist vom Landesgesetzgeber kompetenzgemäß erlassen worden.

a) Die Länder haben gemäß Art. 70 Abs. 1 GG das Recht der Gesetzgebung, soweit sie das Grundgesetz nicht dem Bund verleiht. Für die Gesetzgebungsmaterie des Ladenschlusses sind nach Art. 70 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG die Länder zur Gesetzgebung befugt. Das Arbeitsrecht einschließlich des Arbeitsschutzrechts ist demgegenüber gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes.

b) Die angegriffene Regelung fällt nicht als Regelung des „Ladenschlusses“ unter die Bereichsausnahme des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zugunsten der Länder.

aa) Das Grundgesetz selbst bestimmt den Begriff „Ladenschluss“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht näher. Nach dem gängigen Wortsinn wird hiermit die tägliche Verkaufszeit in Einzelhandelsgeschäften umschrieben; Beschäftigungsbedingungen sind nicht umfasst. Hierfür spricht auch die Entstehungsgeschichte des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat in Ansehung des damaligen Ladenschlussgesetzes lediglich eine Kompetenznorm zugunsten des Bundes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) verändert, obwohl das Gesetz stets auf zwei Kompetenztitel (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG und Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) gestützt wurde. Das Ladenschlussgesetz war sowohl dem Arbeitsschutz als auch dem Handel zugeordnet; es sollte zum einen einer übermäßigen Konkurrenz durch beliebige Ladenöffnungszeiten entgegensteuern sowie zum anderen dem Arbeitsschutz dienen. Es ist nicht ersichtlich, dass die Zuständigkeit für alle bislang im Ladenschlussgesetz des Bundes getroffenen Regelungen mit der Verfassungsänderung auf die Landesgesetzgeber übergehen sollte. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hatte ausschließlich die handelsbezogenen Aspekte des Ladenschlussrechts im Blick.

bb) Eine Regelung der samstäglichen Arbeitszeit im Wege eines Freistellungsanspruchs ist mit dem Ladenschlussrecht nicht derart zwingend verzahnt, dass sie von dieser geschriebenen Gesetzgebungskompetenz der Länder mit erfasst wäre.

Eine Landeskompetenz ergibt sich nicht kraft Sachzusammenhangs. Arbeitszeitliche Regelungen erfassen weite Teile des Arbeitslebens und sind nicht ladenschlussspezifisch.

c) Für die angegriffenen Regelungen besteht eine Gesetzgebungskompetenz des Landes Thüringen aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG. Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder nach Art. 72 Abs. 1 GG allerdings die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Zuständigkeit nicht Gebrauch gemacht hat. Dies ist hier der Fall.

aa) Ein Gebrauchmachen in diesem Sinne liegt vor, wenn ein Bundesgesetz eine bestimmte Frage erschöpfend regelt. Maßgeblich für die Bestimmung seiner Reichweite sind der Wortlaut, der  Regelungszweck und die Gesetzgebungsgeschichte. Entscheidend ist, dass ein bestimmter Sachbereich umfassend und lückenlos geregelt ist oder nach dem objektiv erkennbaren Willen des Gesetzgebers abschließend geregelt werden sollte.

bb) Hiernach ergibt sich aus § 17 Abs. 4 LadSchlG des Bundes gegenüber den Ländern keine Sperrwirkung, soweit sie über den dort vorgesehenen Freistellungsanspruch von nur einem Samstag im Monat hinausgehen und eine zusätzliche Freistellung vorschreiben.

Zwar hatte die bundesrechtliche Regelung zum Zeitpunkt ihrer Verabschiedung insofern faktisch abschließende Wirkung, als die Länder damals keine Regelungskompetenz für den Ladenschluss hatten. Doch liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass § 17 Abs. 4 LadSchlG nach der Verlagerung der Gesetzgebungskompetenzen für den Ladenschluss auf die Länder für eine Beschäftigung an Samstagen abschließend gelten soll. Der Bundesgesetzgeber musste sich darüber zum damaligen Zeitpunkt schlicht keine Gedanken machen; weder war die Regelung damals aus der Sicht des Gesetzgebers bewusst abschließend konzipiert noch ist sie heute objektiv eindeutig als abschließend zu verstehen.

Die bundesgesetzliche Norm beschränkt nach ihrem Wortlaut den Freistellungsanspruch auf einen Samstag im Kalendermonat, legt aber objektiv nicht fest, dass dies als abschließende, zwingende Arbeitszeitregelung zu verstehen ist. Ein Anhaltspunkt, dass der Freistellungsanspruch auf genau einen Samstag begrenzt sein soll, ist der Regelung nicht zu entnehmen. Insofern lässt sich die Regelung auch als bloße Minimalgarantie verstehen. Ausweislich der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft und Arbeit im Deutschen Bundestag sollte lediglich ein gesetzlicher Anspruch eingeführt werden, der „zumindest“ einen arbeitsfreien Samstag im Monat ermöglichen soll.

Dem Bundesgesetzgeber ist es im Rahmen der grundgesetzlichen Kompetenzordnung allerdings unbenommen, einheitliche oder abschließende arbeitszeitrechtliche Vorgaben zum Ladenschluss zu machen. Werden solche Bundesregelungen verabschiedet, träte gemäß Art. 72 Abs. 1 GG eine Sperrwirkung ein, die zur Nichtigkeit des bereits erlassenen Landesrechts führen würde.

2. Die Vorschrift des § 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 ThürLadÖffG ist materiell mit dem Grundgesetz vereinbar. Sie greift zwar in die nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerin ein, indem sie den gewünschten Einsatz der von ihr beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in Verkaufsstellen für den Samstag beschränkt. Der Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

a) Das Gesetz zielt auf den Arbeitsschutz und den Schutz der Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Familie und damit auf Gemeinwohlbelange, die Einschränkungen der Berufsausübungsfreiheit zu rechtfertigen vermögen. Der Gesetzgeber will so auf die mit den Ausweitungen der Ladenöffnungszeiten verbundene Verschlechterung der Arbeitsbedingungen der Beschäftigten im Einzelhandel reagieren, die sowohl die Gesundheit wie das Familienleben beeinträchtigen können.

b) Die Regelung ist verhältnismäßig und insbesondere angemessen. Die Berufsausübungsfreiheit wird durch § 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 ThürLadÖffG nur geringfügig beschränkt. Sie hindert die betroffenen Unternehmen nicht etwa daran, ihre Geschäfte an umsatzstarken Samstagen zu öffnen. Allerdings erzwingt sie organisatorische Vorkehrungen in personeller Hinsicht. Damit entstehen für die Unternehmen voraussichtlich zusätzliche Kosten; auch können sich Umsatzeinbußen ergeben, wenn nicht alle erfahrenen Fachkräfte an allen besonders frequentierten Samstagen zur Verfügung stehen. Doch kann der Gesetzgeber die Belange des Schutzes der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer als überwiegend erachten. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass die angegriffene Regelung nicht nur die erwünschten positiven Wirkungen auf die Vereinbarkeit von Familie und Beruf hat, sondern auch negative Effekte, da sie einer flexiblen Aufteilung von Betreuungsaufgaben im Wege stehen kann. Vorliegend überschreitet der Gesetzgeber seinen Ausgestaltungsspielraum jedoch nicht, wenn er zur Arbeitszeit im Handel an Wochenenden normativ begrenzte Vorgaben macht.

Abweichende Meinung des Richters Paulus:

Der Beschluss ist weder mit der Kompetenzordnung des Grundgesetzes noch mit der dazu bisher ergangenen Rechtsprechung beider Senate vereinbar.

1. Der Bund hat von seiner Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG zur Arbeitszeitregelung gemäß Art. 72 Abs. 1 GG abschließend Gebrauch gemacht. Er hat den Sachbereich der Samstagsarbeit in § 17 Abs. 4 LadSchlG vollständig geregelt, indem er Beschäftigten im Einzelhandel einen individuellen Anspruch auf einen freien Samstag im Monat eingeräumt hat. Das zeigt schon der abschließende Wortlaut der Vorschrift, die eine spezialrechtliche Regelung für den Werktag Samstag enthält. Für einen bundesrechtlichen Regelungsvorbehalt zugunsten der Länder ist nichts ersichtlich. Die Vorschrift wurde im Jahre 2003 auf Vorschlag des Ausschusses für Wirtschaft und Arbeit im Deutschen Bundestag aufgenommen, um den Beschäftigten des Einzelhandels „zumindest“ einen arbeitsfreien Samstag im Monat zu ermöglichen. Das „zumindest“ sollte keinen Spielraum für die Länder eröffnen, sondern Tarifparteien eine andere, auch weitergehende Regelung erlauben. Dies wurde in den Ausschussberatungen dadurch deutlich, dass eine der damaligen Mehrheitsfraktionen den Ausschluss der Länderkompetenz hervorhob und die andere den Charakter der Regelung als (abschließende) Gesamtabwägung betonte.

Die spätere Änderung des Grundgesetzes kann schwerlich rückwirkend aus der abschließenden Wahrnehmung einer Bundeskompetenz eine nicht abschließende machen. Hierfür wäre nach der Rechtsprechung des Zweiten Senats eine ausdrückliche Gesetzesänderung durch Einfügung einer Abweichungsklausel erforderlich, um dem rechtsstaatlichen Prinzip der Gesetzesklarheit gerecht zu werden.

2. Darüber hinaus weicht das Gesetz durch die Ersetzung des subjektiven Rechts auf einen arbeitsfreien Samstag im Monat durch ein absolutes Verbot der Arbeit an zwei Samstagen von der bundesrechtlichen Regelung ab, ohne dass die dafür erforderliche Abweichungskompetenz gemäß Art. 72 Abs. 3 GG gegeben ist. Konzeptionelle Entscheidungen des Bundesgesetzgebers dürfen auch durch auf Spezialzuständigkeiten gründende Einzelentscheidungen eines Landesgesetzgebers nicht verfälscht werden.

3. Angesichts des Verstoßes gegen die grundgesetzlichen Gesetzgebungskompetenzen kann im Ergebnis offen bleiben, ob die paternalistische Landesregelung materiell die Grundrechte verletzt. Jedenfalls ist die Grundrechtsabwägung unvollständig, weil sie den Wechsel von dem bundesrechtlichen subjektiven Recht auf das landesgesetzliche objektive Arbeitsverbot im Einzelhandel an zwei Samstagen im Hinblick auf die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nicht reflektiert. Durch das Arbeitsverbot wird das Gewicht, das der thüringische Gesetzgeber der Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerin entgegensetzen kann, erheblich vermindert. So ist es eben keineswegs notwendigerweise im Interesse vieler Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, wenn sie jeden zweiten Samstag nicht arbeiten dürfen. Viele Familien verfügen nicht über eine Möglichkeit der externen Kinderbetreuung, so dass sich die Eltern abstimmen müssen, wenn sie auf den Doppelverdienst angewiesen sind. Andere hätten lieber am Montag als am Samstag frei, um selbst in Ruhe einkaufen zu können.