Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 42/2012 vom 19. Juni 2012
Urteil vom 19. Juni 2012
2 BvE 4/11


Anträge im Organstreit „ESM/Euro-Plus-Pakt” erfolgreich


Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem heute verkündeten Urteil die 
Anträge der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen für begründet erachtet, mit 
denen die Antragstellerin eine Verletzung der Unterrichtungsrechte des 
Deutschen Bundestages durch die Bundesregierung im Zusammenhang mit dem 
Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und dem Euro-Plus-Pakt geltend 
macht. 

Über den Sachverhalt informiert die Pressemitteilung Nr. 72/2011 vom 11. 
November 2011. Sie kann auf der Homepage des Bundesverfassungsgerichts 
eingesehen werden. 

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass die 
Bundesregierung den Deutschen Bundestag sowohl im Hinblick auf den 
Europäischen Stabilitätsmechanismus als auch hinsichtlich der 
Vereinbarung des Euro-Plus-Paktes in seinen Unterrichtungsrechten aus 
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt hat. 

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde: 

I. Prüfungsmaßstab 
1. Art. 23 GG räumt dem Deutschen Bundestag in Angelegenheiten der 
Europäischen Union weitreichende Mitwirkungs- und Informationsrechte 
ein. Die stärkere Einbindung des Parlaments in den europäischen 
Integrationsprozess dient dem Ausgleich der mit der Europäisierung 
verbundenen Kompetenzverschiebungen im nationalen Gewaltengefüge 
zugunsten der mitgliedstaatlichen Regierungen. Zu den Angelegenheiten 
der Europäischen Union gehören Vertragsänderungen und entsprechende 
Änderungen auf der Ebene des Primärrechts (Art. 23 Abs. 1 GG) sowie 
Rechtsetzungsakte der Europäischen Union (Art. 23 Abs. 3 GG). Um eine 
Angelegenheit der Europäischen Union handelt es sich auch bei 
völkerrechtlichen Verträgen, wenn diese in einem Ergänzungs- oder 
sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union 
stehen. Wann ein solches Verhältnis vorliegt, lässt sich nicht anhand 
eines einzelnen abschließenden und zugleich trennscharfen Merkmals 
bestimmen. Maßgebend ist vielmehr eine Gesamtbetrachtung der Umstände, 
einschließlich geplanter Regelungsinhalte, -ziele und -wirkungen, die 
sich, je nach Gewicht, einzeln oder in ihrem Zusammenwirken als 
ausschlaggebend erweisen können. 

2. Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG geregelte Pflicht der 
Bundesregierung, den Deutschen Bundestag umfassend und zum 
frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten, soll dem Bundestag die 
Wahrnehmung seiner in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG verankerten Rechte auf 
Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union ermöglichen. Die 
Unterrichtung muss dem Bundestag eine frühzeitige und effektive 
Einflussnahme auf die Willensbildung der Bundesregierung eröffnen und so 
erfolgen, dass das Parlament nicht in eine bloß nachvollziehende Rolle 
gerät. Zudem hat die Auslegung und Anwendung des Art. 23 Abs. 2 GG dem 
Umstand Rechnung zu tragen, dass diese Bestimmung auch dem im 
Demokratieprinzip verankerten Grundsatz parlamentarischer Öffentlichkeit 
dient. 

a) Das Erfordernis einer umfassenden Unterrichtung ist seiner Funktion 
gemäß so auszulegen, dass eine umso intensivere Unterrichtung geboten 
ist, je komplexer ein Vorgang ist, je tiefer er in den 
Zuständigkeitsbereich der Legislative eingreift und je mehr er sich 
einer förmlichen Beschlussfassung oder Vereinbarung annähert. Daraus 
ergeben sich Anforderungen an die Qualität, Quantität und Aktualität der 
Unterrichtung. So erfasst die Pflicht zur umfassenden Unterrichtung 
nicht nur Initiativen und Positionen der Bundesregierung selbst sowie 
Gegenstand, Verlauf und Ergebnis der Sitzungen und Beratungen von 
Organen und Gremien der Europäischen Union, in denen die Bundesregierung 
vertreten ist. Die Unterrichtungspflicht erstreckt sich vielmehr auch 
auf die Weiterleitung amtlicher Unterlagen und Dokumente der Organe, 
Gremien und Behörden der Europäischen Union und anderer Mitgliedstaaten. 

b) Dem Zeitpunkt der Unterrichtung kommt eine ihrem Umfang gleichrangige 
Bedeutung zu. Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG genannte Zeitvorgabe „zum 
frühestmöglichen Zeitpunkt“ ist dahin auszulegen, dass der Bundestag die 
Informationen der Bundesregierung spätestens zu einem Zeitpunkt erhalten 
muss, der ihn in die Lage versetzt, sich fundiert mit dem Vorgang zu 
befassen und eine Stellungnahme zu erarbeiten, bevor die Bundesregierung 
nach außen wirksame Erklärungen, insbesondere bindende Erklärungen zu 
unionalen Rechtsetzungsakten und intergouvernementalen Vereinbarungen, 
abgibt. 

c) Die Unterrichtung hat angesichts der Anforderungen an ihre Klarheit, 
Verstetigung und Reproduzierbarkeit grundsätzlich schriftlich zu 
erfolgen. Ausnahmen sind nur in engen Grenzen zulässig, unter Umständen 
aber auch geboten, wenn die Bundesregierung eine umfassende und zugleich 
frühestmögliche Unterrichtung nur mündlich sicherstellen kann. 

d) Grenzen der Unterrichtungspflicht ergeben sich aus dem Grundsatz der 
Gewaltenteilung. Innerhalb der Funktionenordnung des Grundgesetzes kommt 
der Regierung ein Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zu, der 
einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und 
Handlungsbereich einschließt. Solange die interne Willensbildung der 
Bundesregierung nicht abgeschlossen ist, besteht kein Anspruch des 
Parlaments auf Unterrichtung. Wenn die Bundesregierung indes ihre 
Willensbildung selbst so weit konkretisiert hat, dass sie Zwischen- oder 
Teilergebnisse an die Öffentlichkeit geben kann oder mit einer eigenen 
Position in einen Abstimmungsprozess mit Dritten eintreten will, fällt 
ein Vorhaben nicht mehr in den gegenüber dem Bundestag abgeschirmten 
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. 

II. Subsumtion
Nach diesen Maßstäben sind die Anträge begründet. 

1. Die Bundesregierung hat den Bundestag im Hinblick auf die Errichtung 
des Europäischen Stabilitätsmechanismus in seinen Unterrichtungsrechten 
aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt. 

a) Errichtung und Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus 
sind eine Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 
2 Satz 1 GG, weil die ihn prägenden Charakteristika in ihrer Gesamtschau 
substantielle Berührungspunkte mit dem Integrationsprogramm der 
Europäischen Verträge aufweisen. So soll die Gründung des Europäischen 
Stabilitätsmechanismus durch eine Änderung des Vertrages über die 
Arbeitsweise der Europäischen Union abgesichert werden. Des Weiteren 
weist der zu seiner Errichtung zu schließende Vertrag den Organen der 
Europäischen Union, insbesondere der Europäischen Kommission und dem 
Europäischen Gerichtshof, neue Zuständigkeiten hinsichtlich der 
Ermittlung, Durchführung und Überwachung des Finanzierungsprogramms 
zugunsten hilfsbedürftiger Mitgliedstaaten zu. Darüber hinaus soll der 
Europäische Stabilitätsmechanismus der Ergänzung und Absicherung der 
Wirtschafts- und Währungspolitik dienen, die der Europäischen Union als 
ausschließliche Zuständigkeit zugewiesen ist. Dass der Europäische 
Stabilitätsmechanismus im Wege eines gesonderten völkerrechtlichen 
Vertrags außerhalb der bisherigen Struktur des Unionsrechts etabliert 
werden soll, stellt seine Zuordnung zu dem in den Verträgen über die 
Europäische Union und über die Arbeitsweise der Europäischen Union 
niedergelegten Integrationsprogramm nicht in Frage. Aufgrund der 
Verflechtung mit supranationalen Elementen besitzt der Europäische 
Stabilitätsmechanismus eine hybride Natur, die ihn zu einer 
Angelegenheit der Europäischen Union macht. 

b) Die Bundesregierung hat es unterlassen, dem Deutschen Bundestag einen 
ihr spätestens am 21. Februar 2011 vorliegenden Text der Europäischen 
Kommission über die Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus 
sowie den Entwurf eines Vertrages über den Europäischen 
Stabilitätsmechanismus in der Form des „Draft Treaty Establishing the 
European Stability Mechanism (ESM)“ vom 6. April 2011 zu übermitteln, 
und dadurch seine Rechte aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt. Spätere 
mündliche oder schriftliche Informationen, insbesondere die Übersendung 
des in der erweiterten Euro-Gruppe bereits beratenen Entwurfs des 
Vertrags über den Europäischen Stabilitätsmechanismus am 17. bzw. 18. 
Mai 2011, ändern nichts an der Verletzung von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. 
Wie sich bereits aus dem kumulativen Erfordernis frühzeitiger und 
umfassender Information ergibt, kann bei prozesshaften Vorgängen der 
vorliegenden Art die Unterrichtungspflicht nicht „in einem Gesamtpaket“ 
erledigt werden. Die Bundesregierung ist verpflichtet, dem Bundestag 
nicht nur einen abschließend beratenen oder sogar bereits beschlossenen 
Vertragstext zuzuleiten, sondern muss ihm zum frühestmöglichen Zeitpunkt 
ihr vorliegende Zwischenergebnisse und Textstufen übermitteln. 

2. Die Bundesregierung hat die Rechte des Bundestages aus Art. 23 Abs. 2 
Satz 2 GG auch dadurch verletzt, dass sie ihn nicht umfassend und zum 
frühestmöglichen Zeitpunkt über den Euro-Plus-Pakt unterrichtet hat. 

a) Auch die Vereinbarung des Euro-Plus-Paktes stellt aufgrund ihrer 
spezifischen Ausrichtung auf das unionale Integrationsprogramm eine 
Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 
GG dar. Der Euro-Plus-Pakt richtet sich an die Mitgliedstaaten der 
Europäischen Union und ist angesichts seiner Ziele, eine qualitative 
Verbesserung der Wirtschaftspolitik und der öffentlichen Haushaltslage 
sowie eine Stärkung der Finanzstabilität zu erreichen, inhaltlich auf 
einen in den Verträgen niedergelegten Politikbereich der Europäischen 
Union ausgerichtet. In die Verwirklichung der Ziele des Paktes sind 
Organe der Europäischen Union eingeschaltet. Dass der Euro-Plus-Pakt 
überwiegend mit Selbstverpflichtungen der teilnehmenden Mitgliedstaaten 
operiert, stellt seine Einordnung als Angelegenheit der Europäischen 
Union nicht in Frage. 

Der Euro-Plus-Pakt berührt wichtige Funktionen des Deutschen 
Bundestages. Namentlich die Selbstverpflichtungen in Bereichen, die der 
Gesetzgebungszuständigkeit der Mitgliedstaaten unterfallen, wie etwa dem 
Steuer- und Sozialrecht, und in denen der Gesetzgeber in Zukunft einer 
Überwachung durch Organe der Europäischen Union unterworfen wird, 
betreffen die parlamentarische Verantwortung und sind geeignet, die 
Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers einzuschränken. Daher war in 
besonderem Maße dessen umfassende und frühzeitige Unterrichtung geboten. 

b) Dieser Verpflichtung ist die Bundesregierung nicht nachgekommen. Zum 
einen hat sie den Deutschen Bundestag nicht vorab über die Initiative 
für den Beschluss eines Paktes für Wettbewerbsfähigkeit - später 
Euro-Plus-Pakt - informiert, die am 4. Februar 2011 auf der Tagung des 
Europäischen Rates von der Bundeskanzlerin gemeinsam mit dem 
französischen Staatspräsidenten vorgestellt worden ist. Über dieses 
Vorhaben hätte die Antragsgegnerin den Deutschen Bundestag spätestens am 
2. Februar 2011 unterrichten müssen, als feststand, dass den Staats- und 
Regierungschefs auf der unmittelbar bevorstehenden Tagung ein 
Diskussionsvorschlag für eine verstärkte wirtschaftspolitische 
Koordinierung im Euro-Währungsgebiet zur Verbesserung der 
Wettbewerbsfähigkeit unterbreitet werden sollte. 

Darüber hinaus hat die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag ein 
inoffizielles Dokument der Präsidenten der Europäischen Kommission und 
des Europäischen Rates vom 25. Februar 2011 mit der Bezeichnung 
„Enhanced Economic Policy Coordination in the Euro Area - Main Features 
and Concepts“ nicht übermittelt, welches wesentliche Inhalte des Paktes 
für Wettbewerbsfähigkeit - später Euro-Plus-Pakt - beschrieb. Erst am 
11. März 2011 übersandte sie den offiziellen Entwurf eines Paktes für 
Wettbewerbsfähigkeit. Zu diesem Zeitpunkt bestand für den Deutschen 
Bundestag keine Möglichkeit mehr, dessen Inhalt zu diskutieren und durch 
eine Stellungnahme auf die Bundesregierung einzuwirken, da die Staats- 
und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets sich 
bereits am gleichen Tag, dem 11. März 2011, auf den Pakt einigten.