BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvL 13/04 -

In dem Verfahren
zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

ob § 72a des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung des Versorgungsreformgesetzes vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666) mit und ohne die Änderung durch das Gesetz vom 14. Dezember 2001 (BGBl I S. 3702) insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als einem Beamten, dessen Arbeitszeit entsprechend seiner begrenzten Dienstfähigkeit auf die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit herabgesetzt worden ist, Dienstbezüge nur in Höhe des Ruhegehalts gewährt werden, das er bei Versetzung in den Ruhestand erhalten würde (hier nach einem Ruhegehaltssatz von 56,18 v.H.),

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 9. November 2004 - 5 LC 415/03 -

hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau

gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 27. Juli 2006 einstimmig beschlossen:

Die Vorlage ist unzulässig.

Gründe:

A.

Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob § 72a des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist.

I.

§ 72a BBesG ist Teil des gesetzgeberischen Programms "Rehabilitation vor Versorgung", das in den vergangenen Jahren zu einer mehrfachen Reform des Rechts der Beamtenversorgung führte. War der Beamte zuvor auch bei einer nur eingeschränkten Dienstfähigkeit in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit zu versetzen, so führte der Bundestag mit dem Gesetz vom 29. Juni 1998 in § 26a des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) und § 42a des Bundesbeamtengesetzes (BBG) eine begrenzte Dienstfähigkeit (Teildienstfähigkeit) ein. Danach soll von der Versetzung des Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit abgesehen werden, wenn er unter Beibehaltung seines Amtes seine Dienstpflichten noch während mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen kann. Die Arbeitszeit des Beamten ist entsprechend der begrenzten Dienstfähigkeit herabzusetzen.

§ 72a BBesG regelt die besoldungsrechtlichen Folgen der Teildienstfähigkeit. Danach werden die Dienstbezüge des teildienstfähigen Beamten im gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit gekürzt. Sie werden jedoch mindestens in Höhe des Ruhegehaltes gewährt, das der Beamte bei der Versetzung in den Ruhestand erhalten würde. Absatz 2 der Vorschrift ermächtigt die Bundesregierung und – nach der Änderung der Regelung durch das Gesetz vom 14. Dezember 2001 (BGBl I S. 3702) – die Landesregierungen, jeweils für ihren Bereich zusätzlich zu den Dienstbezügen nach Absatz 1 durch Rechtsverordnung die Gewährung eines nicht ruhegehaltfähigen Zuschlags zu regeln. Von dieser Ermächtigung hat bislang nur das Land Hessen Gebrauch gemacht. § 6 Abs. 1 Satz 6 BeamtVG ordnet schließlich an, dass die Zeiten der eingeschränkten Verwendung wegen begrenzter Dienstfähigkeit nur zu dem Teil ruhegehaltfähig sind, der dem Verhältnis der ermäßigten zur regelmäßigen Arbeitszeit entspricht, mindestens jedoch im Umfang des § 13 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG.

II.

1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens stand zuletzt als Bibliotheksoberinspektor (Besoldungsgruppe A 10) im Dienst des beklagten Landes. Mit Bescheid vom 23. November 2000 stellte die Bezirksregierung seine begrenzte Dienstfähigkeit mit 50 v.H. fest und reduzierte in dieser Höhe seine Arbeitszeit. Unter dem 27. Dezember 2000 setzte das Niedersächsische Landesamt für Bezüge und Versorgung gemäß § 72a Abs. 1 Satz 2 BBesG die Besoldung des Klägers unter Zugrundelegung des fiktiven Ruhegehalts mit einem Ruhegehaltssatz von 56,18 v.H. fest. Seine nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Oldenburg mit Urteil vom 19. November 2003 mit der Begründung ab, er habe den Bescheid, mit welchem die begrenzte Dienstfähigkeit festgestellt worden sei, nicht angefochten. Bereits durch diesen Bescheid und nicht erst durch denjenigen vom 27. Dezember 2000 sei die Rechtsfolge des § 72a BBesG ausgelöst worden. Den vom Kläger erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen diese Vorschrift könne das Gericht deshalb nicht nachgehen. Bereits während des gerichtlichen Verfahrens, nämlich zum 1. August 2002, war der Kläger wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden.

2. Mit Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 9. November 2004 hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt,

ob § 72a BBesG i.d.F. des Versorgungsreformgesetzes vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666) mit und ohne die Änderung durch das Gesetz vom 14. Dezember 2001 (BGBl I S. 3702) insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als einem Beamten, dessen Arbeitszeit entsprechend seiner begrenzten Dienstfähigkeit auf die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit herabgesetzt worden ist, Dienstbezüge nur in Höhe des Ruhegehalts gewährt werden, das er bei Versetzung in den Ruhestand erhalten würde (hier nach einem Ruhegehaltssatz von 56,18 v.H.).

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 72a BBesG entscheidungserheblich. Die Feststellung der Teildienstfähigkeit und die Festsetzung der Besoldung seien gesondert gerichtlich überprüfbar. § 72a BBesG verstoße gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Das Alimentationsprinzip verpflichte den Dienstherrn zur Gewährung eines an Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes orientierten Lebensunterhalts, der somit die Dienstverpflichtung und -leistung des Beamten angemessen berücksichtigen müsse. Abgesehen vom Fall der freiwilligen Teilzeitbeschäftigung dürfe dem Beamten nicht ein wesentlicher Teil des vom Gesetzgeber selbst für amtsangemessen angesehenen Lebensunterhalts vorenthalten werden. Durch einen solchen aufgezwungenen Verzicht auf Vollalimentation werde die Sicherung des Lebensunterhalts und der gebotenen wirtschaftlichen Unabhängigkeit des Beamten in einer Weise beeinträchtigt, die weder mit dem verfassungsrechtlich geschützten Interesse des Beamten selbst noch mit dem öffentlichen Interesse an der Unabhängigkeit und Leistungsfähigkeit des Berufsbeamtentums zu vereinbaren sei. Der Senat halte deshalb in Übereinstimmung mit der einhelligen Literaturmeinung § 72a BBesG für mit dem Alimentationsprinzip nicht vereinbar. Bei der Bemessung der Versorgungsbezüge gehe der Gesetzgeber davon aus, dass der Empfänger dieser Bezüge nicht mehr einer Diensttätigkeit nachgehe. Die Besoldung sei gegenüber derjenigen eines aktiven Beamten gemindert, weil es einerseits an der Dienstleistung als Gegenleistung fehle und weil andererseits nicht die mit einer beruflichen Tätigkeit verbundenen Aufwendungen entstünden. Ein teildienstfähiger Beamter könne zwar aus Art. 33 Abs. 5 GG keinen Anspruch auf die volle Alimentation herleiten, er könne aber verlangen, besser gestellt zu werden, als wenn er sich bereits im Ruhestand befinde. Der Gesetzgeber dürfe es deshalb nicht in das Ermessen der Exekutive stellen, einen Zuschlag zu gewähren, sondern müsse selbst sicherstellen, dass der zur Teilzeitbeschäftigung gezwungene Beamte höhere Bezüge als diejenigen erhalte, die ihm als Ruhestandsbeamten zustünden.

B.

Die Vorlage ist unzulässig.

I.

Nach Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das Gericht in seiner Begründung angeben, inwiefern von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift die Entscheidung des Gerichts abhängig und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm sie unvereinbar ist. Das Gericht hat seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm näher darzulegen und deutlich zu machen, mit welchem verfassungsrechtlichen Grundsatz sie seiner Ansicht nach nicht vereinbar ist. Es muss sich mit den nahe liegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten auseinandersetzen sowie die Rechtslage eingehend und unter Einbeziehung von Rechtsprechung und Schrifttum darstellen (vgl. BVerfGE 86, 71 <77>; 88, 198 <201>; 89, 329 <336 f.>). Das Gericht darf sich nicht auf die Benennung des verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabes beschränken, sondern muss auch die für seine Überzeugung maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar und umfassend darlegen (vgl. BVerfGE 88, 70 <74>).

II.

Diesen Anforderungen wird die Vorlage in mehreren Hinsichten nicht gerecht.

1. Die Vorlage lässt bereits nicht erkennen, inwiefern sie § 72a BBesG für mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar hält.

a) Nach Absatz 1 der Vorschrift reduziert sich die Besoldung des Beamten entsprechend dem Umfang seiner Teildienstfähigkeit, höchstens jedoch auf den Betrag der fiktiven Versorgungsbezüge. Dass mit der Herabsetzung der Arbeitszeit eine Absenkung der Bezüge einhergeht, stellt das vorlegende Gericht nicht grundsätzlich in Frage. Es sieht es lediglich als erforderlich an, dass die modifizierte Besoldung über dem (fiktiven) Ruhegehalt liegt. Selbst wenn dies verfassungsrechtlich geboten wäre, folgte hieraus jedoch nicht automatisch die Verfassungswidrigkeit des § 72a Abs. 1 BBesG. Denn die Vorschrift ermächtigt in Absatz 2 die Bundesregierung und die Landesregierungen, den betroffenen Beamten durch Rechtsverordnung einen Zuschlag zuzusprechen. Sie bezweckt hiermit, begrenzt dienstfähigen Beamten einen besoldungsrechtlichen Anreiz für ihre Dienstleistung zu bieten. Der Gesetzgeber sah hierin eine von drei Stufen der besoldungsrechtlichen Ausgestaltung der Teildienstfähigkeit (vgl. BTDrucks 13/9527, S. 34).

b) Der Vorlage ist nicht zu entnehmen, gegen welche Verfassungsnorm die Verordnungsermächtigung in § 72a Abs. 2 BBesG nach Ansicht des Gerichts verstößt. Es behauptet zwar, der Gesetzgeber habe es nicht in das Ermessen der Exekutive stellen dürfen, einen Zuschlag zu gewähren. Woraus diese Pflicht resultiert, bleibt jedoch offen. Daraus, dass die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes gemäß Art. 74a Abs. 1 GG der konkurrierenden Gesetzgebung zugewiesen ist, folgt im Umkehrschluss, dass die Verfassung selbst von der Möglichkeit besoldungsrechtlicher Regelungen durch die Länder ausgeht. Der Umstand, dass – im Fall des Klägers – dem Land Niedersachsen die Zuständigkeit zum Erlass von Besoldungsvorschriften übertragen wurde, widerspricht folglich nicht von vornherein dem Grundgesetz. Dies schließt nicht aus, dass die Verordnungsermächtigung nicht aus anderen Gründen – beispielsweise nach der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts – verfassungswidrig ist; hierzu enthält der Vorlagebeschluss jedoch keine Ausführungen.

c) Ihm ist des Weiteren nicht zu entnehmen, ob er eine Verfassungswidrigkeit nicht vielmehr darin erblickt, dass die niedersächsische Landesregierung von der Ermächtigung in § 72a Abs. 2 BBesG keinen Gebrauch gemacht hat. In diesem Fall würde nicht die Verfassungswidrigkeit gesetzgeberischen, sondern exekutiven Handelns geltend gemacht. Dieses unterfällt jedoch nicht der Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG, weshalb eine solche Vorlage unzulässig wäre (vgl. BVerfG, RzW 1970, S. 279). Dementsprechend hat nunmehr das Bundesverwaltungsgericht (vgl. BVerwG, DVBl 2005, S. 1520) die Rechtswidrigkeit der Besoldung teildienstfähiger Beamter mit der Begründung festgestellt, aus § 72a Abs. 2 BBesG folge bei verfassungskonformer Auslegung eine Pflicht zum Erlass einer Rechtsverordnung, in der teildienstfähigen Beamten ein Zuschlag gewährt wird. Warum das Gericht diese Möglichkeit nicht auch für den zur Entscheidung stehenden Fall bedacht hat, führt es nicht aus.

2. Der Vorlagebeschluss setzt sich des Weiteren nicht hinreichend mit der Rechtslage auseinander. Das Gericht rügt eine besoldungsrechtliche Gleichbehandlung bzw. Schlechterstellung des Klägers, ohne die besoldungsrechtlichen Folgen des § 72a BBesG darzulegen und ohne sich mit der Frage der Vergleichbarkeit von Versorgungsempfängern und teildienstfähigen Beamten sowie mit deren Verhältnis zu Teilzeitbeschäftigten eingehend auseinanderzusetzen.

a) § 72a Abs. 1 BBesG garantiert, dass teildienstfähige Beamte bei gleicher Arbeitsleistung wenigstens ebenso und oftmals – wie auch im Fall des Klägers – besser besoldet werden als Teilzeitkräfte. Die fehlende Freiwilligkeit des Übertritts in den Status der Teildienstfähigkeit mag eine Besserstellung im Vergleich zu Teilzeitkräften rechtfertigen. Das sowie die Frage, ob dies und ob Unterschiede gegenüber dienstunfähigen Versorgungsempfängern eine besoldungsrechtliche Anhebung erzwingen, bedarf jedoch der näheren Darlegung.

b) Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts erörtert zudem nicht, dass zwar der teildienstfähige Beamte – anders als der Versorgungsempfänger – zur Dienstleistung verpflichtet ist, dass aber die Qualifizierung der Besoldung als Lohn für geleistete Arbeit dem Alimentationsprinzip widerspricht. Aus dem Umstand der "Mehrarbeit" eines Beamten folgt deshalb nicht ohne Weiteres ein Anspruch auf eine höhere Besoldung (vgl. BVerwG, NVwZ 2004, S. 1255 f.). Die Vorlage hätte sich deshalb mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob dennoch allein der Umstand, dass der teildienstfähige Beamte noch Dienst leistet, eine finanzielle Besserstellung gegenüber dem Versorgungsempfänger nicht nur rechtfertigen kann, sondern erzwingt.

c) Darüber hinaus berücksichtigt das Gericht nicht, dass – anders als im Fall seiner Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit – der für die Berechnung der Versorgungsbezüge des Beamten maßgebliche Ruhegehaltssatz gemäß § 6 Abs. 1 BeamtVG weiter ansteigt. Schreibt man die nach § 72a Abs. 1 Satz 2 BBesG anzustellende Vergleichsberechnung für die fortschreitende Dienstverrichtung fort, so folgt hieraus unter Umständen sogar ein weiteres Anwachsen der Dienstbezüge (vgl. von Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht, § 51a HBG Rn. 44), jedenfalls für die Zeit nach Vollendung des 60. Lebensjahrs sowie bei einer Teildienstfähigkeit, deren Vomhundertsatz über dem für die Zurechnungszeit nach § 13 Abs. 1 BeamtVG maßgeblichen Satz liegt. Gegen ein Fortschreiben spricht hierbei nicht, dass es dem Wesen des Ruhegehalts entspricht, dass es der Höhe nach auf einen bestimmten Zeitpunkt festgesetzt wird (so aber Sander, in: Schwegmann/Summer, BBesG, § 72a Rn. 4d). Denn bei den Bezügen nach § 72a BBesG handelt es sich nicht um Versorgung, sondern um Besoldung (vgl. Summer, in: Fürst, Gesamtkommentar öffentliches Dienstrecht - GKÖD, K § 42a BBG Rn. 13).

d) Ebenso befasst sich der Vorlagebeschluss nicht mit der Frage, ob die Versorgung einschränkende Maßnahmen wie beispielsweise der Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 3 BeamtVG auch bei der Berechnung des fiktiven Ruhegehalts zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, DVBl. 2005, S. 1520 <1521>; ablehnend Sander, in: Schwegmann/Summer, BBesG, § 72a Rn. 4b; kritisch auch Mende/Summer, ZBR 2005, S. 122 <124>). Sollte dies nicht der Fall sein, stünde sich der Beamte ebenfalls besser als in dem Fall, in dem er sofort in den Ruhestand versetzt worden wäre. In Anbetracht dessen, dass mit dem Versorgungsabschlag ein Ausgleich für die im Fall des vorzeitigen Eintritts in den Ruhestand längere Versorgungsdauer geschaffen und der Anreiz zur Frühpensionierung verringert werden sollte, beide Gesichtspunkte auf den teildienstfähigen Beamten jedoch nicht zutreffen, erscheint eine einschränkende Auslegung des Verweises in § 72a Abs. 1 Satz 2 BBesG jedenfalls vertretbar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25. November 2003 - 4 S 1542/02 -, juris, Rn. 16).

3. Die Vorlage genügt schließlich auch deshalb nicht den an einen Vorlagebeschluss zu stellenden Begründungsanforderungen, weil sich das Gericht nicht ansatzweise mit den Gründen auseinandergesetzt hat, die den Gesetzgeber dazu bewogen haben, die angegriffene Vorschrift zu erlassen (vgl. Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Mai 1994 - 2 BvL 12/94 -, NJW 1995, S. 772 <774>). Der Grundgedanke des Art. 100 Abs. 1 GG, die Autorität des parlamentarischen Gesetzgebers im Verhältnis zur Rechtsprechung zu wahren, gebietet es, dass sich das Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm in Auseinandersetzung insbesondere mit den Erwägungen des Gesetzgebers bildet, bevor es das Bundesverfassungsgericht anruft (vgl. BVerfGE 86, 71 <77>).

Die Einführung der Teildienstfähigkeit einschließlich der besoldungs- und versorgungsrechtlichen Folgeregelungen war Teil des Konzepts zur Umsetzung des Versorgungsberichts der Bundesregierung vom 17. Oktober 1996 (BTDrucks 13/5840). Darin wurde als wichtiger Beitrag zur Dämpfung der Kostenentwicklung unter anderem die Verlängerung der Lebensarbeitszeit durch die Verringerung frühzeitiger Pensionierungen empfohlen. Hieran anknüpfend diente das Versorgungsreformgesetz 1998 dem Zweck, die Tendenz zu Frühpensionierungen zu durchbrechen, die Lebensarbeitszeit zu verlängern und die Versorgungskosten zu senken (vgl. BTDrucks 13/9527, S. 28). Darüber hinaus sollte – auch aus Gründen der Fürsorgepflicht (vgl. Ganser-Hillgruber, ZBR 2000, S. 115 <121>) – mit der Einführung der Teildienstfähigkeit den betroffenen Beamten die Möglichkeit eingeräumt werden, weiterhin in das aktive Arbeitsleben integriert zu bleiben. Der Gesetzgeber hat diesem Gesichtspunkt neben der Kostenersparnis eigenständiges Gewicht beigemessen (vgl. BTDrucks 13/9527, S. 29; s. a. BTDrucks 14/7681, S. 75). Allerdings wollte er mit § 72a BBesG dem Umstand Rechnung tragen, dass der teildienstfähige Beamte nicht mehr seinen vollen Dienst leistet (vgl. BTDrucks 13/9527, S. 34), ohne ihn jedoch schlechter zu stellen als den dienstunfähigen Beamten (s. a. BTDrucks 13/10322, S. 72). Vor dem Hintergrund der beabsichtigten Dämpfung des Anstiegs der Versorgungskosten diente die besoldungsrechtliche Ausgestaltung der Teildienstfähigkeit deren größtmöglicher Kostenneutralität.

Auf diese aus den Gesetzesmaterialien ersichtlichen Überlegungen geht das Gericht nicht ein. Vor der Feststellung eines Verstoßes der angegriffenen Norm gegen Art. 33 Abs. 5 GG hätte es sich hiermit auseinandersetzen müssen.

4. Der bloße Verweis auf Stimmen aus der Literatur, die die Verfassungswidrigkeit des § 72a BBesG bejahen, genügt den Begründungsanforderungen nicht. Abgesehen davon, dass sich auch die vom Gericht zitierten Literaturmeinungen nicht mit allen vorstehend aufgeworfenen Fragen befassen, bedarf es der eigenständigen Auseinandersetzung des vorlegenden Gerichts mit den für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit maßgeblichen Gesichtspunkten.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.