BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 260/98 -
- 2 BvR 1353/98 -

Im Namen des Volkes

In den Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerden

der afghanischen Staatsangehörigen

1. H...,

- 2 BvR 260/98 -,

- 2 BvR 1353/98 -

hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch die

Richter Sommer,
Broß
und die Richterin Osterloh

gemäß § 93c in Verbindung mit § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 10. August 2000 einstimmig beschlossen:

Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. November 1997 - BVerwG 9 C 34.96 - und vom 19. Mai 1998 - BVerwG 9 C 5.98 - verletzen die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Artikel 16a Absatz 1 Grundgesetz. Sie werden - mit Ausnahme der Entscheidung zu § 53 Absatz 6 Satz 1 Ausländergesetz im Urteil vom 4. November 1997 (BVerwG 9 C 34.96) - aufgehoben. Die Sachen werden insoweit an das Bundesverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen für ihr Verfassungsbeschwerde-Verfahren zu erstatten.

Gründe:

Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden betreffen die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Herrschaftsorganisation als staatliche oder staatsähnliche Gewalt Urheber politischer Verfolgung im Sinne von Art. 16a Abs. 1 GG sein kann.

I.

1. Die Beschwerdeführer sind afghanische Staatsangehörige. Sie reisten 1992 bzw. 1995 in die Bundesrepublik Deutschland ein und suchten um Asyl nach. Zur Begründung gaben sie an, ihnen drohe in ihrem Heimatland von Seiten der Mudjaheddin Gefahr für Leib und Leben, weil sie bzw. ihre Familienangehörigen in herausgehobener Weise für das gestürzte kommunistische Regime tätig gewesen seien. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) lehnte die Anträge auf Anerkennung als Asylberechtigte ab und stellte fest, dass weder die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG noch - im Verfahren des Beschwerdeführers zu 1. (2 BvR 260/98) - Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG vorlägen; im Verfahren der Beschwerdeführer zu 2. (2 BvR 1353/98) stellte es ein Abschiebungshindernis gemäß § 53 Abs. 4 AuslG fest.

2. Die von den Beschwerdeführern daraufhin angerufenen Verwaltungsgerichte wiesen die Klagen auf Gewährung von Asyl und Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG ab. Sie verpflichteten das Bundesamt jedoch zur Feststellung von Abschiebungshindernissen nach § 53 Abs. 4 AuslG (2 BvR 260/98) und § 53 Abs. 1 AuslG (2 BvR 1353/98); im Verfahren 2 BvR 1353/98 ist diese Entscheidung rechtskräftig geworden.

Die Berufungsgerichte gaben in beiden Verfahren den Klagen der Beschwerdeführer zu Art. 16a Abs. 1 GG und § 51 Abs. 1 AuslG statt; ihnen drohe in Afghanistan politische Verfolgung von Seiten staatlicher oder staatsähnlicher Gewalt, die sich im Verlaufe des Bürgerkrieges herausgebildet habe.

3. Das Bundesverwaltungsgericht stellte mit seinen nun angegriffenen Urteilen (Beschwerdeführer zu 1.: BVerwGE 105, 306; Beschwerdeführer zu 2.: Buchholz 402.25, § 1 AsylVfG Nr. 198, S. 143) die erstinstanzlichen, klageabweisenden Urteile zu Art. 16a Abs. 1 GG und § 51 Abs. 1 AuslG wieder her; im Verfahren des Beschwerdeführers zu 1. wies es ferner die Klage auf Feststellung eines Abschiebungshindernisses nach § 53 Abs. 4 AuslG ab, verpflichtete aber zur Feststellung, dass beim Beschwerdeführer die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG hinsichtlich Afghanistan vorliegen. Zur Begründung führte das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen aus, die Berufungsgerichte hätten ihrer Annahme, den Beschwerdeführern drohten in Afghanistan Verfolgung und Misshandlung durch staatsähnliche Organisationen, einen nicht uneingeschränkt zutreffenden Maßstab zu Grunde gelegt und die Notwendigkeit einer nach innen und außen stabilisierten Gebietsgewalt zu gering gewichtet.

Ähnlich wie bei Staaten, die eine organisierte Herrschaftsmacht mit einem prinzipiellen Gewaltmonopol auf einem begrenzten Territorium über ihre Bevölkerung effektiv und dauerhaft ausübten, müsse eine Gebietsgewalt auf einer organisierten, effektiven und stabilisierten territorialen Herrschaftsmacht beruhen, um als "quasi-staatliche" Gebietsgewalt gelten zu können. Effektivität und Stabilität erforderten eine gewisse Stetigkeit und Dauerhaftigkeit der Herrschaft, verkörpert vorrangig in der Durchsetzungsfähigkeit und Dauerhaftigkeit des geschaffenen Machtapparats nach innen und nach außen. Dabei seien die Effektivität und die Stabilität regionaler Herrschaftsorganisationen in einem noch andauernden Bürgerkrieg besonders vorsichtig zu bewerten. Solange jederzeit und überall mit dem Ausbruch bewaffneter Auseinandersetzungen gerechnet werden müsse, die die Herrschaftsgewalt regionaler Machthaber grundlegend in Frage stellten, könne sich eine dauerhafte territoriale Herrschaftsgewalt nicht etablieren. Darum seien Machtgebilde, die während eines noch andauernden Bürgerkrieges entstanden seien, nur dann staatsähnlich, wenn sie als Vorläufer neuer oder erneuerter staatlicher Strukturen erschienen. Das sei regelmäßig erst dann der Fall, wenn die Bürgerkriegsparteien nicht mehr unter dem Einsatz militärischer Mittel mit der Absicht, den Gegner zu vernichten, und mit Aussicht auf Erfolg um die Macht im ganzen Bürgerkriegsgebiet kämpften, die Fronten also über längere Zeit hinweg stabil seien und allenfalls in Randbereichen noch gekämpft werde, im Übrigen aber eine dauerhafte nichtmilitärische Lösung zu erwarten sei. Eine solche Lage bestehe nach den tatsächlichen Feststellungen der Berufungsgerichte in Afghanistan nicht. Insbesondere sei die vorhandene Gebietsherrschaft der Taliban nicht als auch nach außen hinreichend stabil und dauerhaft zu qualifizieren.

II.

1. Mit ihren Verfassungsbeschwerden gegen das jeweils sie betreffende Urteil des Bundesverwaltungsgerichts rügen die Beschwerdeführer im Wesentlichen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 16a Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG:

Die Entscheidung beruhe auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung des Asylgrundrechts, weil zu strenge, vorrangig subjektive, auf Motive und Ziele der Bürgerkriegsparteien abstellende und mit völkerrechtlichen Regeln unvereinbare Anforderungen an die Feststellung von Staatlichkeit oder Staatsähnlichkeit drohender Verfolgung in Bürgerkriegssituationen gestellt würden.

Ferner sei Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Willkürverbot insoweit verletzt, als das Bundesverwaltungsgericht einen Anspruch auf Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG mit der Begründung verneint habe, auch hierfür müsse die drohende Verfolgung von staatlichen oder staatsähnlichen Organisationen ausgehen; denn dabei habe es nicht berücksichtigt, dass der durch § 51 Abs. 1 AuslG übernommene Begriff der Verfolgung im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention nach deren eindeutiger Entstehungsgeschichte und Zielsetzung nicht erfordere, dass die Verfolgung von der Regierung ausgehe oder geduldet werde, sondern allein auf den Wegfall des staatlichen Schutzes abstelle, worauf auch immer er beruhe.

2. Die Bundesregierung, der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten und das Bundesamt hatten Gelegenheit zur Stellungnahme, im Verfahren 2 BvR 260/98 zudem die Landesanwaltschaft Bayern. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet.

III.

Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerden zur Entscheidung an, weil dies zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte der Beschwerdeführer angezeigt ist (§ 93b i.V.m. § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerden sind mit ihrer Rüge, die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts verletzten die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG, zulässig und - in einer die Entscheidungszuständigkeit der Kammer begründenden Weise - auch offensichtlich begründet; die für die Beurteilung maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden (§ 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG).

1. a) Politisch Verfolgte genießen gemäß Art. 16a Abs. 1 GG Asylrecht. Eine Verfolgung stellt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dann als politische dar, wenn sie im Zusammenhang mit Auseinandersetzungen um die Gestaltung und Eigenart der allgemeinen Ordnung des Zusammenlebens von Menschen und Menschengruppen steht, also - im Unterschied etwa zu einer privaten Verfolgung - einen öffentlichen Bezug hat und von einem Träger überlegener, in der Regel hoheitlicher Macht ausgeht, der der Verletzte unterworfen ist. Politische Verfolgung ist somit grundsätzlich staatliche Verfolgung. Dem steht nicht entgegen, dass dem Staat solche staatsähnlichen Organisationen gleichstehen, die den jeweiligen Staat verdrängt haben oder denen dieser das Feld überlassen hat und die ihn daher insoweit ersetzen.

Staatlichkeit in diesem Sinne stellt ab auf das Vorhandensein einer in sich befriedeten Einheit, die nach innen alle Gegensätze, Konflikte und Auseinandersetzungen durch eine übergreifende Ordnung in der Weise relativiert, dass diese unterhalb der Stufe der Gewaltsamkeit verbleiben und die Existenzmöglichkeit des Einzelnen nicht in Frage stellen, insgesamt also die Friedensordnung nicht aufheben. Dazu dient staatliche Macht. Die Macht, zu schützen, schließt indes die Macht, zu verfolgen, mit ein. Daher hebt die Asylgewährleistung im Grundgesetz ganz auf die Gefahren ab, die aus einem bestimmt gearteten Einsatz verfolgender Staatsgewalt erwachsen; sie will den Einzelnen vor gezielten, an asylerhebliche Merkmale anknüpfenden Rechtsverletzungen schützen, die ihn ihrer Intensität nach aus der übergreifenden Friedensordnung der staatlichen Einheit ausgrenzen. Darin liegt als Kehrseite beschlossen, dass Schutz vor den Folgen anarchischer Zustände oder der Auflösung der Staatsgewalt nicht durch Art. 16a Abs. 1 GG versprochen ist (vgl. BVerfGE 80, 315 <333 ff.> m.w.N.).

b) Die begriffliche Aufarbeitung der Erscheinungsformen politischer Verfolgung im Sinne ihrer sachgerechten Erfassung mit Blick auf das Grundrecht des Art. 16a Abs. 1 GG ist Aufgabe der Fachgerichte. Das Bundesverfassungsgericht hat deren Entscheidungen lediglich auf Fehler hin zu überprüfen, die geeignet sind, die Geltung des Grundrechts in Frage zu stellen. Hierin liegt keine Anerkennung eines verfassungsgerichtlich nicht überprüfbaren Spielraums der Gerichte bei der Interpretation des Grundrechts selbst, wohl aber die Zuerkennung eines gewissen Wertungsrahmens bei der Anwendung eines gefundenen Rechtssatzes auf den festgestellten Sachverhalt (vgl. BVerfGE 76, 143 <162>; 83, 216 <234>).

2. An diesen Grundsätzen gemessen, halten die angegriffenen Urteile der verfassungsgerichtlichen Prüfung nicht Stand. Das Bundesverwaltungsgericht hat den Beschwerdeführern Asylrecht auf Grund einer zu eng gefassten Begrifflichkeit für die Erscheinungsform der quasi-staatlichen Verfolgung versagt, die zudem letztlich politische mit staatlicher oder quasi-staatlicher Verfolgung vollkommen gleich setzt; es hat damit die Anforderungen an das Vorliegen politischer Verfolgung im Sinne von Art. 16a Abs. 1 GG überspannt.

Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Herrschaftsorganisation nur dann staatsähnlich und damit zu politischer Verfolgung fähig, wenn sie auf einer organisierten, effektiven und nach innen und außen stabilisierten territorialen Herrschaftsmacht beruht. Eine solche Gebietsherrschaft könne sich in einem andauernden Bürgerkrieg nicht etablieren, solange jederzeit und überall mit dem Ausbruch bewaffneter Auseinandersetzungen gerechnet werden müsse, die die Herrschaftsgewalt regionaler Macht grundlegend in Frage stellten. Mit diesem Ansatz misst das Bundesverwaltungsgericht dem Erfordernis einer auch nach außen dauerhaft stabilisierten (regionalen) Herrschaftsmacht ein Gewicht bei, das ihm verfassungsrechtlich nicht zukommt.

Das Element der "Staatlichkeit" oder "Quasi-Staatlichkeit" von Verfolgung darf nicht losgelöst vom verfassungsrechtlichen Tatbestandsmerkmal des "politisch" Verfolgten betrachtet und nach abstrakten staatstheoretischen Begriffsmerkmalen geprüft werden. Es muss vielmehr in Beziehung gesetzt bleiben zu der Frage, ob eine Maßnahme den Charakter einer politischen Verfolgung im Sinne von Art. 16a Abs. 1 GG aufweist, vor der dem davon Betroffenen Schutz gewährt werden soll. Das Bundesverfassungsgericht hat betont, dass politische Verfolgung von einem Träger überlegener, in der Regel hoheitlicher Macht ausgeht, der der Verletzte unterworfen ist; politische Verfolgung sei somit grundsätzlich staatliche Verfolgung (vgl. BVerfGE 80, 315 <333 f.>). Die Prüfung bestimmter staatstheoretischer Merkmale für die Annahme vorhandener oder neu entstehender Staatlichkeit kann mithin für die Beurteilung, ob Verfolgungsmaßnahmen die Qualität politischer Verfolgung haben, nicht schlechthin konstitutiv, sondern nur - wenn auch in gewichtiger Weise - indiziell sein. Maßgeblich für die Bewertung einer Maßnahme als politische Verfolgung ist, dass der Schutzsuchende einerseits in ein übergreifendes, das Zusammenleben in der konkreten Gemeinschaft durch Befehl und Zwang ordnendes Herrschaftsgefüge eingebunden ist, welches den ihm Unterworfenen in der Regel Schutz gewährt, andererseits aber wegen asylerheblicher Merkmale von diesem Schutz ausgenommen und durch gezielt zugefügte Rechtsverletzungen aus der konkreten Gemeinschaft ausgeschlossen wird, was ihn in eine ausweglose Lage bringt, der er sich nur durch die Flucht entziehen kann. Die Frage, ob in einer Bürgerkriegssituation nach dem Fortfall der bisherigen Staatsgewalt von einer Bürgerkriegspartei politische Verfolgung ausgehen kann, beurteilt sich folglich maßgeblich danach, ob diese zumindest in einem "Kernterritorium" ein solches Herrschaftsgefüge von gewisser Stabilität - im Sinne einer "übergreifenden Friedensordnung" (vgl. BVerfGE 80, 315 <334 f.>) - tatsächlich errichtet hat.

Dieser Maßstab wird verengt, wenn die Möglichkeit politischer Verfolgung bereits mit der Erwägung verneint wird, es fehle bei allen um die Macht in ganz Afghanistan fortwährend kämpfenden Bürgerkriegsparteien an einer dauerhaft verfestigten Gebietsherrschaft nach außen. Die anhaltende (äußere) militärische Bedrohung schließt das Bestehen eines staatsähnlichen Herrschaftsgefüges im Innern nicht zwingend aus. Je nach ihrer Stärke kommt einer solchen Bedrohung zwar erhebliches indizielles Gewicht für eine solche Annahme zu, das aber in dem Maße abnimmt, in dem der Bürgerkrieg ohne entscheidende Veränderung der Machtverhältnisse andauert. Deshalb kann dem Bundesverwaltungsgericht auch nicht in der Annahme gefolgt werden, mit der Herausbildung staatsähnlicher, zu politischer Verfolgung fähiger Strukturen sei nur zu rechnen, "wenn die Bürgerkriegsparteien nicht mehr unter Einsatz militärischer Mittel mit der Absicht, den Gegner zu vernichten, und mit Aussicht auf Erfolg um die Macht im ganzen Bürgerkriegsgebiet kämpfen" (BVerwGE 105, 306 <311>). Ein solches Erfordernis, das allein wegen des andauernden äußeren Bürgerkriegsgeschehens die Möglichkeit politischer Verfolgung auf unabsehbare Zeit ausschließt, verfehlt die für Art. 16a Abs. 1 GG maßgebliche Frage nach der Beschaffenheit des Herrschaftsgefüges im Innern des beherrschten Gebietes zwischen dem verfolgenden Machthaber und den ihm unterworfenen Verfolgten.

3. Es ist nicht ersichtlich, dass eine erneute Überprüfung der Asylbegehren unter Beachtung des dargelegten Maßstabs wiederum zum Nachteil der Beschwerdeführer ausfallen müsste. Insbesondere bedarf erneuter fachgerichtlicher Beurteilung, ob der vom Bundesverwaltungsgericht hervorgehobene Umstand, dass alle derzeit in Afghanistan herrschenden Machthaber zur Aufrechterhaltung ihrer militärischen Herrschaft mehr oder minder auf autonome örtliche Kommandanten angewiesen seien, die Annahme politischer Verfolgung ausschließt.

Die angegriffenen Urteile sind daher - mit Ausnahme der Entscheidung zu § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG im Urteil vom 4. November 1997 (BVerwG 9 C 34.96) - aufzuheben; die Sachen sind in diesem Umfang an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 93c Abs. 2, § 95 Abs. 2 BVerfGG). Dieses wird die Erscheinungsform der quasi-staatlichen Verfolgung unter Beachtung der dargelegten verfassungsrechtlichen Grundsätze begrifflich zu präzisieren haben. Es ist nicht gehindert, gegebenenfalls die Sachen seinerseits zur weiteren Tatsachenaufklärung unter Berücksichtigung der zwischenzeitlichen Entwicklung in Afghanistan (vgl. § 77 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG) an die Berufungsgerichte zurückzuverweisen.

Auf die weiteren mit den Verfassungsbeschwerden geltend gemachten Rügen kommt es nicht mehr an.

4. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.