BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2351/02 -

In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem

gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 27. Dezember 2002 einstimmig beschlossen:

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

Gründe:

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist darauf gerichtet, dass die Pfanderhebungspflicht sowie die Pflicht zur Rücknahme und Verwertung nach § 6 Abs. 1 und 2, § 8 Abs. 1 VerpackV hinsichtlich der von den Beschwerdeführerinnen hergestellten oder vertriebenen Einweggetränkeverpackungen auf allen Vertriebsstufen vorläufig nicht zu beachten sind.

I.

Die Beschwerdeführerin zu 19 produziert Weißblech, die Beschwerdeführerin zu 23 Einweggetränkedosen. Die Beschwerdeführerin zu 21 als Betreiberin einer Supermarktkette sowie die übrigen Beschwerdeführerinnen als Brauereien vertreiben Getränke in Einwegverpackungen. Sie wehren sich gegen das Wirksam-Werden der Pfanderhebungs- und Rücknahme-Pflichten nach der Verpackungsverordnung zum 1. Januar 2003.

Die Beschwerdeführerinnen erhoben vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage gegen das Land Nordrhein-Westfalen mit dem Ziel, den durch das Unterschreiten der nach § 9 Abs. 2 VerpackV erheblichen Mehrweganteile ausgelösten Widerruf der Entscheidung nach § 6 Abs. 3 VerpackV aufzuheben, hilfsweise festzustellen, dass sie auch nach dem 1. Januar 2003 hinsichtlich der von ihnen hergestellten oder vertriebenen Einweggetränkeverpackungen nicht zur Pfanderhebung und Rücknahme verpflichtet seien. Gleichzeitig beantragten sie im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Feststellung, dass ihre Klagen gegen den kraft § 9 Abs. 2 VerpackV eintretenden Widerruf aufschiebende Wirkung hätten, hilfsweise die Anordnung, dass die Frist nach § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV erst mit dem Vorliegen einer rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren beginne.

Klage und Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz hatten vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf jeweils mit dem Hilfsantrag Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hob die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts auf und lehnte die Anträge auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ab. Vor dem Bundesverwaltungsgericht, bei dem die Hauptsache mittlerweile durch die - zugelassene - Sprungrevision des Antragsgegners anhängig geworden war, beantragten die Beschwerdeführerinnen im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Feststellung, dass ihre Klagen gegen den kraft § 9 Abs. 2 VerpackV eintretenden Widerruf aufschiebende Wirkung hätten, ebenso - gleichrangig hierzu - die Anordnung der Fortdauer der aufschiebenden Wirkung über die Frist des § 80b VwGO hinaus. Hilfsweise beantragten sie die Anordnung, dass die Frist nach § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV erst mit dem Vorliegen einer rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren beginne. Das Bundesverwaltungsgericht lehnte die Anträge auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 19. Dezember 2002 ab.

Hiergegen sowie gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts richtet sich die Verfassungsbeschwerde, mit der die Verletzung von Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG gerügt wird. Gleichzeitig beantragen die Beschwerdeführerinnen den Erlass einer einstweiligen Anordnung, dass die Pflichten nach § 6 Abs. 1 und 2, § 8 Abs. 1 VerpackV hinsichtlich der von den Beschwerdeführerinnen hergestellten oder vertriebenen Einweggetränkeverpackungen auf allen Vertriebsstufen erst ab dem ersten Tag des sechsten Kalendermonats nach rechtskräftiger Abweisung der vor dem Bundesverwaltungsgericht anhängigen Klage der Beschwerdeführerinnen zu beachten seien.

Zur Begründung führen sie an, dass das Bundesverwaltungsgericht mit der Versagung gerade des einstweiligen Rechtsschutzes Art. 19 Abs. 4 GG verletzt habe. Diese Grundrechtsverletzung müsse durch eine einstweilige Anordnung nach § 32 BVerfGG behoben werden. Auch eine Folgenabwägung spreche für den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Den Getränke- und Verpackungsherstellern drohten schwere und unzumutbare Nachteile, weil der Absatz der betroffenen Getränke in Einwegverpackungen verbotsgleich beschränkt würde. Dies ergebe sich vor allem aus der so genannten Übergangslösung. Damit ist die Einigung zwischen dem Bundesumweltminister und Vertretern des Handels sowie der Ernährungsindustrie vom 20. Dezember 2002 gemeint. In dieser verpflichteten sich - ausweislich einer von den Beschwerdeführerinnen vorgelegten Pressemitteilung des Bundesumweltministeriums vom selben Tage - die Wirtschaftsvertreter, unverzüglich ein den Vorgaben der Verpackungsverordnung entsprechendes Clearing-System aufzubauen und spätestens am 1. Oktober 2003 in Betrieb zu nehmen. Sie sagten weiter zu, bis dahin mit Zwischenlösungen zu arbeiten, wonach das Pfand bei Rückgabe der Einwegverpackung am Ort des Kaufes erstattet würde. Diese "beschränkte Erfüllung" der Pflichten der Verpackungsverordnung könne nach Ansicht des Bundesumweltministeriums bis zum 1. Oktober 2003 geduldet werden, wofür sich dieses bei den Ländern einsetzen werde.

Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen belastet die Übergangslösung die Getränke- und Verpackungshersteller noch stärker als ein die Verpackungsverordnung in jeder Hinsicht umsetzender Verwaltungsvollzug. Denn der Kauf von Getränken in Einwegverpackungen werde durch die Übergangslösung für den Verbraucher noch unattraktiver, weil er das Pfand nur am Ort des Kaufes zurückerhält. Dementsprechend würde der Absatz dieser Getränke noch stärker zurückgehen. Demgegenüber hätte der Antragsgegner des Ausgangsverfahrens kein schutzwürdiges Interesse an einer verordnungswidrigen Vollzugspraxis.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.

1. Nach § 32 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.

Wegen der meist weit tragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsrechtlichen Verfahren auslöst, gilt für die Beurteilung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger Maßstab. Soll der Vollzug einer Rechtsnorm, wie hier des § 6 Abs. 1 und 2 sowie des § 8 Abs. 1 VerpackV, wenn auch nur zu Gunsten eines beschränkten Kreises von Normadressaten ausgesetzt werden, so erhöht sich diese Hürde noch (vgl. BVerfGE 24, 68 <74>). Denn die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts darf nicht zu einem Mittel werden, mit dem Beteiligte, die im Rechtsetzungsverfahren unterlegen sind, das In-Kraft-Treten der Rechtsnorm verzögern können. Die Gründe, die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechen, müssen daher im Vergleich zu Anordnungen, die weniger schwer in die Interessen der Allgemeinheit eingreifen, bei Rechtsnormen besonderes Gewicht haben (vgl. BVerfGE 6, 1 <3 f.>; 104, 23 <27 f.>).

Soll eine schon längere Zeit in Kraft stehende Rechtsnorm vorläufig außer Vollzug gesetzt werden, so zwingen die meist weit tragenden Folgen einer solchen Maßnahme zu noch größerer Zurückhaltung (vgl. BVerfGE 36, 310 <313>). Die betroffenen Normen der Verpackungsverordnung sind seit 28. August 1998 in Kraft. Ähnliche Regelungen enthielt schon die Verpackungsverordnung vom 21. Juni 1991. Dagegen kann nicht eingewendet werden, dass die hier im Streit befindlichen Pflichten nach der Systematik der § 6 Abs. 3 i.V.m. § 9 Abs. 2 VerpackV bisher nicht zur Anwendung kamen. Denn angesichts der bereits im Januar 1999 bekannt gegebenen erstmaligen Unterschreitung des maßgeblichen Mehrweganteils können andere Rechtsunterworfene auf den Bestand der Normen und damit das Wirksamwerden der Pfandpflichten bei einem gleich bleibenden oder sinkenden Mehrweganteil - wie er dann auch tatsächlich zu beobachten war - vertraut haben und ihr Verhalten hierauf eingerichtet haben. Auch deren Bedürfnis nach Rechtssicherheit muss bei der Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung berücksichtigt werden.

2. Bei der Prüfung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Entscheidungen vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben. Dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen, der den einstweiligen Rechtsschutz versagende Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts verletze ihr Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG, ist aus diesem Grunde hier nicht nachzugehen.

3. Bei einer Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung sind im allgemeinen die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. BVerfGE 104, 23 <28 f.>; stRspr). Der dabei anzulegende, aus den unter II. 1. genannten Gründen äußerst strenge Maßstab verlangt nicht nur eine besondere Schwere der im Falle des Unterbleibens einer einstweiligen Anordnung drohenden Nachteile, sondern stellt auch sehr hohe Anforderungen an die Darlegung, dass solche Nachteile zu gewärtigen sind. Diese Darlegung ist den Beschwerdeführerinnen nicht gelungen:

Die Beschwerdeführerinnen zu 1 bis 18, 20 bis 22, 24 und 25, die als Brauereien oder als Betreiberin einer Supermarktkette Getränke in Einwegverpackungen vertreiben, haben schon deshalb nicht glaubhaft gemacht, dass ihnen aus dem Wirksamwerden der Pfandpflichten schwere Nachteile entstehen, weil sie sich nicht dazu verhalten, in welchem Umfang der befürchtete Absatzrückgang bei Getränken in Einwegverpackungen durch einen Anstieg des Absatzes von Getränken in Mehrwegverpackungen zumindest teilweise kompensiert werden kann. Dass eine solche Kompensation möglich ist, räumen sie selber ein. Ihr Hinweis auf die Schwierigkeit solcher Prognosen leuchtet ein, entbindet aber nicht davor, eine solche Prognose vorzunehmen. Dass dies schlechterdings unmöglich sei, wird nicht vorgetragen.

4. Die Beschwerdeführerin zu 19 hat nicht nachvollziehbar dargelegt, welche schweren Nachteile ihr bei einem Unterbleiben der einstweiligen Anordnung entstünden. Zwar hat sie Umsatz und Gewinn beziffert, den sie mit Weißblech zur Dosenherstellung erzielt, aber nicht substantiiert erläutert, in welcher Höhe dieser zurückzugehen droht. Ein völliger Ausfall dieses Umsatzes ist insbesondere deshalb nicht zu erwarten, weil - wie die vorgelegten Presseausschnitte belegen - der Handel sich nunmehr um die Etablierung von Rücknahmesystemen bemüht. Das wird den Einsatz von Getränkeeinwegverpackungen wahrscheinlich wieder in gewissem Maße befördern.

5. Die Beschwerdeführerin zu 23 hat vorgetragen, dass die rechtliche Unsicherheit zur Auslistung von Getränken in Einwegverpackungen und damit zu einem Umsatzrückgang geführt habe. Sie hat damit glaubhaft gemacht, dass ihr Nachteile entstanden sind und weitere drohen, nicht aber, dass sich diese durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung verhindern ließen. Denn gerade die rechtliche Unsicherheit würde auch durch die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nicht behoben, sondern bis zur Entscheidung in der Hauptsache fortbestehen. Es ist auf der Grundlage dieses Vortrags daher nicht nachzuvollziehen, inwiefern es sich um Nachteile handelt, die für die Folgenabwägung eine Rolle spielen können. Außerdem ist auch insoweit zu berücksichtigen, dass aus den oben unter II. 4. dargelegten Gründen der Absatz von Getränkeeinwegverpackungen mittelfristig wahrscheinlich wieder etwas steigen wird.

6. Nicht nachvollziehbar ist schließlich der Hinweis aller Beschwerdeführerinnen darauf, dass sie durch die so genannte Übergangslösung noch stärker belastet seien als durch einen die Verpackungsverordnung in jeder Hinsicht umsetzenden Verwaltungsvollzug. Da die Wirtschaft kein zum 1. Januar 2003 funktionsfähiges, der Verpackungsverordnung entsprechendes Clearing-System aufgebaut hat, drohte als wahrscheinliche Konsequenz einer ohne Übergangslösung vollzogenen Verpackungsverordnung, dass jeglicher Vertrieb von Getränken in Einwegverpackungen bis zur Inbetriebnahme des Clearing-Systems unterbliebe. Dies würde die Beschwerdeführerinnen eindeutig stärker belasten.

7. Nach alledem ist die Gefahr so schwerer Nachteile, wie sie der anzuwendende strenge Maßstab für den Erlass einer einstweiligen Anordnung erfordert, nicht dargetan. Auf eine Abwägung mit denjenigen Nachteilen, die bei Erlass einer einstweiligen Anordnung und Erfolglosigkeit der Verfassungsbeschwerde einträten, kommt es daher nicht mehr an.