BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2633/03 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde

des Herrn E...

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Präsidenten Papier,
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und den Richter Hoffmann-Riem

am 20. Februar 2007 einstimmig beschlossen:

Dem Beschwerdeführer wird wegen der Versäumung der Beschwerdefrist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt.

Das Urteil des Amtsgerichts Fürstenfeldbruck vom 15. Juli 2003 - 2 OWi 60 Js 42040/02 - und der Beschluss des Bayerischen Obersten Landesgerichts vom 31. Oktober 2003 - 3 ObOWi 87/03 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 5 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes.

Die Entscheidungen werden aufgehoben. Die Sache wird an das Amtsgericht Fürstenfeldbruck zurückverwiesen.

Der Freistaat Bayern hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen für das Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.

Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit für das Verfassungsbeschwerdeverfahren wird auf 8.000 € (in Worten: achttausend Euro) festgesetzt.

Gründe:

Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist eine Verurteilung zur Zahlung einer Geldbuße wegen eines Verstoßes gegen das Rechtsberatungsgesetz.

I.

1. In der Gemeinde G. ist ein größeres Gebiet straßenverkehrsrechtlich als Parkscheibenzone gekennzeichnet. Nach den Feststellungen des im Ausgangsverfahren erkennenden Amtsgerichts stehen die dazu aufgestellten Verkehrszeichen so hinter einem Zebrastreifen, dass sie von kaum einem Kraftfahrer, der die Situation nicht kennt, wahrgenommen werden. Das auch für die Ahndung von Verkehrsordnungswidrigkeiten in G. zuständige Amtsgericht stellt Verfahren wegen eines Verstoßes gegen die Parkscheibenpflicht daher regelmäßig ein, wenn glaubhaft gemacht wird, dass die Schilder übersehen wurden.

Der Beschwerdeführer führt eine Kampagne gegen die Beschilderung der Parkscheibenzone. Er hat sich dazu an verschiedene Stellen gewandt, eine Bürgerinitiative gegründet und die Presse informiert, die mehrfach über sein Anliegen berichtete. Im Rahmen seiner Kampagne ließ er Pkw-Fahrern, die einen Verwarnungszettel wegen einer fehlenden Parkscheibe erhalten hatten, mehrfach einen "Anti-Strafzettel" zukommen, der folgenden Wortlaut hatte:

"Verehrte(r) Kollegin/Kollege,

die Bürgerinitiative (BI) hat an Ihrem Kfz. einen Strafzettel der Gemeinde G. bemerkt. Vermutlich wird Ihnen vorgeworfen:

"Im Bereich eines eingeschränkten Halteverbots für eine Zone (Zeichen 290/292) geparkt"

- entweder "ohne von außen gut sichtbare Parkscheibe"

- oder "mit nicht richtig eingestellter Park scheibe"

- oder "mit Parkscheibe Zeit überschritten".

Falls auch Sie trotz gewissenhafter Suche keine einschlägigen Verkehrsschilder wahrgenommen haben, und wenn Sie sich daher - wie unzählige Kraftfahrer(innen) vor Ihnen - keiner Schuld bewußt sind,

dann stellt Ihnen die BI hiermit kostenlos Wissen und Erfahrung zur Verfügung, damit Sie sich praktisch ohne Zeit- und Kostenaufwand erfolgreich gegen den ungerechten Strafzettel wehren können, wenn Sie wollen.

Wir freuen uns auch auf Ihre telefonischen Mitteilungen und Anfragen.

1. Zahlen Sie nicht, sondern warten Sie einfach ab.

2. In drei bis vier Wochen bekommt der Kfz.halter vom G. Computer eine "Anhörung des Betroffenen - Eilsache!". Füllen Sie als Fahrer(in) das Formular mit Ihren Personalien aus. Zur Sache schreiben Sie nur: "Siehe Beilage". Das Muster der Beilage finden Sie hier auf der Rückseite. Sie brauchen es nur zu kopieren und zu ergänzen.

3. Wenn die Gemeinde G. Sie trotzdem weiter verfolgen will, erhalten Sie weitere drei bis vier Wochen später aus G. eine letzte Zahlungsaufforderung. Bis dahin wird es keinen Cent teurer.

4. Wenn Sie nicht zahlen, bekommen Sie weitere drei Wochen später vom G. Computer einen Bußgeldbescheid. Er wird teurer, weil zu dem Verwarnungsbetrag jetzt knapp 20 Euro Gebühren dazukommen.

5. Gegen den Bußgeldbescheid müssen Sie innerhalb einer Woche Einspruch einlegen. Als Begründung schreiben Sie:

Zur Begründung verweise ich auf die Anhörung des Betroffenen. Hiermit beantrage ich beim zuständigen Amtsgericht,

a) die Akte E. (2 Owi 53 Js 13259/02 des Amtsgerichts F.) beizuziehen, auf die ich mich vollinhaltlich berufe,

b) Herrn Landrat K. und seinen Chauffeur, Herrn F., im Landratsamt F. als Zeugen zu laden,

c) vorsorglich und hilfsweise: vom Lehrstuhlinhaber für Psychologie (speziell: Wahrnehmungspsychologie) einer deutschen Hochschule ein wissenschaftliches Gutachten über den m.E. für durchschnittliche Verkehrsteilnehmer "unmöglichen" Standort der Zonenparkschilder im Ampelbereich der G. Kirchenstraße einzuholen.

6. Die BI steht Ihnen in jeder Phase des Verfahrens kostenlos mit Rat und Tat zur Seite. Anruf genügt. Keine Rechtsberatung!"

Dem "Anti-Strafzettel" war jeweils ein Vorschlag für die Begründung eines Einspruchs gegen einen Bußgeldbescheid beigefügt.

2. Das Amtsgericht verurteilte den Beschwerdeführer wegen eines Verstoßes gegen Art. 1 § 8 Abs. 1 Nr. 1, § 1 Abs. 1 des Rechtsberatungsgesetzes (RBerG) zu einer Geldbuße in Höhe von 250 Euro. Der Beschwerdeführer betreibe eine geschäftsmäßige Rechtsberatung. Dafür komme es nur auf eine wiederholte Ausübung an. Dass der Beschwerdeführer mit der Rechtsberatung ein allgemeines Ziel verfolge, ändere an der Tatsache einer geschäftsmäßigen Rechtsberatung nichts.

Das Bayerische Oberste Landesgericht verwarf die Rechtsbeschwerde des Beschwerdeführers mit am 6. November 2003 zugestelltem Beschluss als unbegründet.

Bei der Beurteilung der Frage, ob fremde Rechtsangelegenheiten besorgt würden, sei auf den Schwerpunkt der Tätigkeit des Betroffenen abzustellen. Der Beschwerdeführer verfolge primär die rechtliche Seite der Angelegenheit, da er nicht generell auf die seiner Ansicht nach mangelhafte Kennzeichnung der Parkscheibenzone hinweise, sondern Wissen und Erfahrung gezielt den Verkehrsteilnehmern zur Verfügung stelle, die Empfänger einer Verwarnung geworden seien. Der Beschwerdeführer erteile den Betroffenen damit rechtlichen Rat bis hin zur vorformulierten Begründung des Einspruchs, um durch die Bekanntgabe seines Wissens die Rechtsangelegenheit der Adressaten von Verwarnungen konkret zu fördern. Welche Aktivitäten die von dem Beschwerdeführer gegründete Bürgerinitiative sonst betrieben habe, könne dahinstehen.

Das Verhalten des Beschwerdeführers sei nicht durch die Pressefreiheit gerechtfertigt. Das Schreiben sei nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht worden, sondern nur an bestimmte Kraftfahrer gerichtet, so dass es nicht von der Pressefreiheit geschützt werde.

Der Schutzzweck des Rechtsberatungsgesetzes sei betroffen, weil die Adressaten des Schreibens ohne Kenntnis der näheren Umstände des Einzelfalls in ein weiteres kostenverursachendes Bußgeldverfahren gelockt würden.

3. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

Der Bevollmächtigte des Beschwerdeführers hat am Abend des 8. Dezember 2003, eines Montags, ab 19.02 Uhr insgesamt zwölf Mal versucht, die Verfassungsbeschwerde per Fax dem Bundesverfassungsgericht zuzuleiten. Da die Faxleitung des Bundesverfassungsgerichts aufgrund eines Softwarefehlers seit 15.10 Uhr ausgefallen war, gelang dies nicht. Der Bevollmächtigte hat sodann die Verfassungsbeschwerde am Morgen des 9. Dezember 2003 per Fax eingereicht und am Nachmittag desselben Tages einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gestellt.

4. Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Bayerische Staatsministerium der Justiz und der Bundesgerichtshof Stellung genommen.

II.

Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an und gibt ihr nach § 93 c Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG statt. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur Durchsetzung des Grundrechts des Beschwerdeführers aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Voraussetzungen für eine stattgebende Kammerentscheidung liegen vor (§ 93 c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG). Die für die Beurteilung maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beantwortet. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig und begründet.

1. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Wegen der Versäumung der Beschwerdefrist gewährt die Kammer dem Beschwerdeführer nach § 93 Abs. 2 BVerfGG antragsgemäß Wiedereinsetzung in den vorigen Stand, da er ohne eigenes Verschulden verhindert war, diese Frist einzuhalten.

2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer in seinem durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Grundrecht auf freie Meinungsäußerung.

a) Die angegriffenen Entscheidungen greifen in die Meinungsfreiheit des Beschwerdeführers ein, indem sie die Verteilung der "Anti-Strafzettel" als Ordnungswidrigkeit ahnden.

aa) Der Sinngehalt der in dem "Anti-Strafzettel" verbreiteten Äußerung erschöpft sich nicht in der rechtlichen Beratung, die als solche durch Art. 2 Abs. 1 GG und nicht durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG grundrechtlich geschützt wird (vgl. BVerfGK 3, 348 <351>).

Unmittelbar enthält der "Anti-Strafzettel" zwar vorwiegend eine Handlungsanweisung an den Empfänger, in einer bestimmten Weise gegen seine Verwarnung vorzugehen. Aus den Umständen der Verteilung des Zettels wie aus seinem Inhalt selbst geht jedoch für einen objektiven Empfänger erkennbar hervor, dass der "Anti-Strafzettel" in erster Linie nicht dem individuellen Rechtsschutz dient, sondern mit ihm durch die Bürgerinitiative ein bestimmtes allgemeines Ziel verfolgt wird. Ein als ungerecht angesehenes Verhalten der Gemeinde soll bekämpft werden. Einzelne Betroffene sollen mobilisiert werden, um das Anliegen der Bürgerinitiative zu fördern und so ihre Tätigkeit zu unterstützen. Aus der Verteilung der "Anti-Strafzettel" spricht auch für denjenigen, der das sonstige Vorgehen des Beschwerdeführers nicht kennt, der allgemeine Protest gegen die Art der Beschilderung der Parkscheibenzone. Für einen informierten Beobachter fügt sich der "Anti-Strafzettel" als ein Element in die von dem Beschwerdeführer betriebene Kampagne ein.

bb) Die Eröffnung des Schutzbereichs des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG kann nicht mit der vom Bayerischen Staatsministerium der Justiz vorgebrachten, auch in den angegriffenen Entscheidungen anklingenden Erwägung verneint werden, die Meinungsfreiheit schütze lediglich den allgemein gehaltenen Hinweis auf vermeintliche Missstände, nicht aber die konkrete Förderung fremder Rechtsangelegenheiten. Zu dem Recht auf freie Meinungsäußerung gehört gerade auch die Freiheit, die Äußerung in eine möglichst effektive Form zu kleiden (vgl. BVerfGE 7, 198 <210>; 93, 266 <289>; 97, 391 <398>).

Der Beschwerdeführer verleiht seinem kommunikativen Anliegen dadurch Durchschlagskraft, dass er die akut von der Beschilderung betroffenen Personen unmittelbar anspricht und um Mitwirkung an der Verwirklichung des Anliegens der Bürgerinitiative wirbt. Den politisch Verantwortlichen soll durch massenhaftes Einlegen von Rechtsmitteln vor Augen geführt werden, dass die von ihnen getroffene verkehrspolitische Maßnahme verfehlt ist. Diese Proteststrategie würde erheblich weniger Erfolg versprechen, wenn der Beschwerdeführer lediglich allgemein dazu aufriefe, Rechtsbehelfe gegen eine Verwarnung zu ergreifen. Es stünde zu erwarten, dass angesichts verbreiteter Rechtsunkenntnis, wie das anzustellen ist, und regelmäßig niedrigen Verwarnungssummen deutlich weniger Betroffene dieser Aufforderung folgten, weil das für sie mit größerem Aufwand verbunden wäre. Diesen Aufwand nimmt der Beschwerdeführer den Betroffenen weitgehend ab, indem er ihnen detaillierte Hinweise erteilt und ein vorformuliertes Schreiben zur Verfügung stellt. Im Rahmen der von dem Beschwerdeführer erdachten Vorgehensweise sind konkrete rechtliche Handlungsanweisung und allgemeiner Hinweis auf einen Missstand untrennbar verbunden.

b) Die Meinungsfreiheit ist nicht unbeschränkt gewährleistet. Sie findet ihre Schranken unter anderem nach Art. 5 Abs. 2 GG in den allgemeinen Gesetzen, zu denen auch das Rechtsberatungsgesetz gehört (vgl. BVerfGK 2, 231 <235>; 3, 77 <83>).

aa) Was erlaubte Rechtsbesorgung im Sinne des Rechtsberatungsgesetzes ist, bedarf angesichts der generalklauselartigen Umschreibung der Abklärung im Einzelfall, die einerseits die durch das Gesetz geschützten Belange und andererseits die Freiheitsrechte des Einzelnen berücksichtigt und dabei auch den Veränderungen der Lebenswirklichkeit Rechnung trägt (vgl. zu Art. 12 GG BVerfGE 97, 12 <28>; zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG BVerfGK 2, 231 <235>; 3, 77 <83 f.>).

Wird durch das Verbot einer Beratungstätigkeit zugleich eine über den Zweck der Beratung hinausgehende Meinungsäußerung unterdrückt, die mit der Beratung untrennbar verbunden ist und der die Beratung als Protestmittel dient, muss bei der erforderlichen Zuordnung der widerstreitenden Belange auch der wertsetzenden Bedeutung der Meinungsfreiheit (vgl. BVerfGE 7, 198 <208 f.>; 93, 266 <292>) Rechnung getragen werden.

bb) Nach diesem Maßstab genügen die angegriffenen Entscheidungen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

Ihnen lässt sich nicht entnehmen, ob die Gerichte überhaupt erkannt haben, dass im vorliegenden Fall das Grundrecht des Beschwerdeführers auf freie Meinungsäußerung zu beachten war. Das Amtsgericht erwähnt Art. 5 Abs. 1 GG in seinem Urteil überhaupt nicht. Das Bayerische Oberste Landesgericht erwägt lediglich, ob der Schutzbereich der Pressefreiheit berührt ist, überprüft die Verurteilung des Beschwerdeführers jedoch nicht am Maßstab der Meinungsfreiheit.

Auch in der Sache lassen die angegriffenen Entscheidungen nicht erkennen, dass das kommunikative Anliegen des Beschwerdeführers und die daraus folgende grundrechtliche Fundierung seiner Tätigkeit beachtet und in eine abwägende Zuordnung der betroffenen Belange eingestellt wurden. Beide Gerichte halten vielmehr dieses Anliegen im Rahmen der Prüfung eines Verstoßes gegen das Rechtsberatungsgesetz ausdrücklich für unbeachtlich.

c) Die angegriffenen Entscheidungen beruhen auch auf der Verkennung der Bedeutung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG. Es ist nicht auszuschließen, dass die Gerichte zu einem für den Beschwerdeführer günstigeren Ergebnis gekommen wären, wenn sie die Bedeutung seines Rechts auf freie Meinungsäußerung für den vorliegenden Fall erkannt hätten.

aa) Das Rechtsberatungsgesetz verfolgt den von dem Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung anerkannten Zweck, die Rechtsuchenden und die Rechtspflege vor den Folgen einer nicht hinreichend qualifizierten Rechtsberatung zu schützen (vgl. BVerfGE 97, 12 <30 f.>).

Diese Belange können eine Einschränkung des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich rechtfertigen (vgl. zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG BVerfGK 2, 231 <235>; 3, 77 <85>). Der Meinungsfreiheit des Beschwerdeführers kann jedoch nicht allein durch eine abstrakte Gegenüberstellung der möglicherweise betroffenen Interessen Rechnung getragen werden. Dieses Grundrecht verlangt vielmehr eine einzelfallbezogene Abwägung, bei der alle wesentlichen Umstände zu berücksichtigen sind (vgl. BVerfGE 93, 266 <293>).

bb) Hier wird insbesondere zu prüfen sein, inwieweit von der Tätigkeit des Beschwerdeführers tatsächlich eine Gefahr für die durch das Rechtsberatungsgesetz geschützten Güter ausgeht und ob diese Gefahr so schwer wiegt, dass das Äußerungsinteresse des Beschwerdeführers zurücktreten muss.

Zugunsten der Meinungsfreiheit des Beschwerdeführers kann dabei ins Gewicht fallen, dass er seine rechtsberatende Tätigkeit auf eine Gruppe von Sachverhalten beschränkt, die sich in ihrer rechtlichen Beurteilung nicht wesentlich unterscheiden. Er verteilt den von ihm erstellten "Anti-Strafzettel" nach den Feststellungen der Gerichte nur an Personen, die in der von ihm wegen mangelhafter Beschilderung bekämpften Parkscheibenzone eine Verwarnung wegen einer fehlenden oder nicht den Anforderungen genügenden Parkscheibe erhalten haben. Zu Beginn des Schreibens stellt er zudem ausdrücklich klar, auf welche Situation seine Ratschläge zugeschnitten sind und dass es sich um die Aktion einer Bürgerinitiative handelt.

Angesichts des begrenzten Umfangs der Tätigkeit des Beschwerdeführers und ihrer unmittelbaren Ausrichtung auf sein verkehrspolitisches Ziel kann und muss die abstrakte Wertung des Rechtsberatungsgesetzes, dass die Rechtsberatung durch Personen, die keine entsprechende Erlaubnis haben, Gefahren birgt, auf ihr Gewicht hinsichtlich der konkreten Beratungstätigkeit des Beschwerdeführers überprüft werden.

Für eine verfassungsrechtlich tragfähige Gefahrenabschätzung reicht der pauschale Hinweis des Bayerischen Obersten Landesgerichts, die Adressaten des Schreibens würden ohne Kenntnis der näheren Umstände des Einzelfalls in ein weiteres kostenverursachendes Bußgeldverfahren gelockt, nicht aus. Er weist keinen Bezug zu den Besonderheiten des vorliegenden Falls auf. Dass ein rechtliches Vorgehen gegen einen Strafzettel zunächst Kosten verursacht, hat nichts mit den Risiken einer unqualifizierten Rechtsberatung zu tun. Soweit das Rechtsberatungsgesetz dem Schutz der Rechtsuchenden vor unqualifiziertem Rechtsrat dient, ist dieser Schutzzweck im vorliegenden Fall nur geringfügig berührt. Der kostenlos verteilte "Anti-Strafzettel" spiegelt nach Form und Inhalt nicht vor, sein Verfasser verfüge über eine besondere juristische Qualifikation. Zudem sind angesichts des Bagatellcharakters der betroffenen Verkehrsverstöße die Kosten selbst eines erfolglosen Einspruchsverfahrens für die Empfänger nicht übermäßig hoch.

Dagegen kann unter dem Gesichtspunkt der Sicherung einer geordneten Rechtspflege insbesondere von Belang sein, wie komplex die rechtlichen Beurteilungen sind, die den Hinweisen in dem "Anti-Strafzettel" zugrunde liegen. Erweisen sich die Sachverhalte, auf die der Beschwerdeführer seine Tätigkeit beschränkt, als typisierbar und rechtlich einfach zu beurteilen, so kommt den Schutzzwecken des Rechtsberatungsgesetzes gegenüber der besonderen Bedeutung der Meinungsfreiheit für eine freiheitlich-demokratische Staatsordnung (vgl. BVerfGE 7, 198 <208>; stRspr) nur geringes Gewicht zu. Sollte der von dem Beschwerdeführer erteilte Rechtsrat tatsächlich einen aussichtsreichen Weg weisen, gegen die betroffenen Verwarnungen vorzugehen, was nach den Ausführungen des Amtsgerichts zu der Beschilderung möglich erscheint, kann sich daraus ein Indiz dafür ergeben, dass die Komplexität der Angelegenheit begrenzt ist.

3. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG, die Festsetzung des Werts des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit auf § 61 Abs. 1 Satz 1 RVG

in Verbindung mit § 113 Abs. 2 Satz 3 BRAGO (vgl. auch BVerfGE 79, 357 <361 ff.>; 79, 365 <366 ff.>).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.