Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 11/2004 vom 10. Februar 2004

Dazu Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834/02 und 2 BvR 1588/02 -

Landesrechtlich geregelte Straftäterunterbringung
(so genannte nachträgliche Sicherungsverwahrung)
verfassungswidrig


Die Gesetze der Länder Bayern und Sachsen-Anhalt zur Unterbringung von
besonders rückfallgefährdeten Straftätern sind wegen Verstoßes gegen die
konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Strafrecht mit
dem Grundgesetz unvereinbar. Dies entschied der Zweite Senat des
Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil.
Die Landesgesetze sind nach Maßgabe der Gründe bis zum 30. September
2004 anwendbar. Die in der Sache überwiegend erfolgreichen
Verfassungsbeschwerden zweier aufgrund der Landesgesetze untergebrachter
Straftäter wurden daher im Ergebnis zurückgewiesen. Die Entscheidung zu
den Rechtsfolgen der Kompetenzwidrigkeit der landesrechtlichen
Straftäterunterbringung ist mit fünf zu drei Stimmen, im übrigen
einstimmig ergangen.

Wegen der den Verfassungsbeschwerde-Verfahren zugrundeliegenden
Sachverhalte wird auf die Pressemitteilung Nr. 80/2003 vom 2. Oktober
2003 verwiesen.

In den Gründen der Entscheidung heißt es:
1. Die in den Straftäterunterbringungsgesetzen geregelte Materie ist
Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes. Es handelt sich
um Strafrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Zum Begriff des
Strafrechts im Zusammenhang mit der Frage der Gesetzgebungszuständigkeit
gehört die Regelung aller, auch nachträglicher, repressiver oder
präventiver staatlicher Reaktionen auf Straftaten, die an die Straftat
anknüpfen, ausschließlich für Straftäter gelten und ihre sachliche
Rechtfertigung auch aus der Anlasstat beziehen. Dies ergibt eine an
Wortlaut, Gesetzesgeschichte, Systematik und Normzweck orientierte
Auslegung.
Schon unter der Weimarer Reichsverfassung wurde der Begriff des
Strafrechts auch auf sichernde und vorbeugende Unrechtsfolgen bezogen.
Der Grundgesetzgeber fand die Zweispurigkeit des Sanktionengefüges
(Strafe und Maßregel) im Strafgesetzbuch vor; diese Zweispurigkeit blieb
danach erhalten. Systematisch folgt die Zuordnung aller ausschließlich
für Straftäter geltenden, ihre Rechtfertigung aus der Straftat
beziehenden Sanktionen zur Zuständigkeitsnorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1
GG aus dem Gedanken des Sachzusammenhangs. Der Sachzusammenhang zwischen
Strafe und rein präventiver Sanktion hat folgenden Grund: Beide Arten
von Sanktionen beziehen sich auf die Anlasstat. Die tatsächlichen
Feststellungen zum Tathergang, zur Entstehung der Tat und zum
Nachtatverhalten sind nicht nur für die Schuld- und Straffrage, sondern
auch für die Gefahrenprognose entscheidungserheblich. An einem solchen
Sachzusammenhang fehlt es dagegen, wenn Maßnahmen nicht nur gegenüber
Straftätern, sondern auch gegenüber anderen Personen ergriffen werden
können oder die Anlasstat nicht notwendige Bedingung einer
Präventivmaßnahme ist.

2. Bei der Straftäterunterbringung nach dem Bayerischen
Straftäterunterbringungsgesetz und dem Unterbringungsgesetz des Landes
Sachsen-Anhalt handelt es sich um Strafrecht im Sinne des Art. 74 Abs.1
Nr.1 GG. Der landesrechtlichen Straftäterunterbringung geht es um eine
nachträgliche präventive Sanktion, die ausschließlich für Straftäter
gilt und ihre sachliche Rechtfertigung aus der Anlasstat bezieht. Die
Anlasstat stellt einen weiterhin bestimmenden Faktor für die
Gefahrenprognose als Voraussetzung der Unterbringung dar. Dieses
Verständnis der Ermächtigungsnormen steht nicht in Widerspruch zu ihrem
Wortlaut. Es entspricht dem Willen des Gesetzgebers, dem Gesetzeszweck
sowie einer – aus Gründen des materiellen Verfassungsrechts
unausweichlichen – verfassungskonformen Auslegung. Denn nur eine
Prognosebasis, welche die Anlasstat als Prognosefaktor einschließt,
könnte den weitreichenden Eingriff zeitlich unbestimmter Verwahrung
unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit rechtfertigen. Diese Zuordnung
wird durch einen Vergleich mit der Sicherungsverwahrung des
Strafgesetzbuchs bestätigt. Die Straftäterunterbringung weist sowohl
verfahrensrechtlich als auch inhaltlich weitreichende Parallelen zur
Sicherungsverwahrung auf. Diese enge Verbindung gebietet eine
einheitliche kompetenzrechtliche Zuordnung

3. Die Länder sind nicht befugt, die Straftäterunterbringung zu regeln,
denn der Bund hat von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz in
diesem Bereich abschließend Gebrauch gemacht. Dadurch hat der Bund die
Verantwortung für dieses Rechtsgebiet vollständig übernommen. Der
Bundesgesetzgeber hat das Recht der Sicherungsverwahrung im
Strafgesetzbuch im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG abschließend geregelt.
Hierzu war er auch im Rahmen des Art. 72 Abs. 2 GG befugt. Infolge
dessen entfalten die Regelungen des Strafgesetzbuchs Sperrwirkung und
stehen einer landesgesetzlichen Regelung der Materie entgegen. Der
Regelungswille des Bundesgesetzgebers hat sich zuletzt in dem Gesetz zur
Bekämpfung von Sexualdelikten und anderen gefährlichen Straftaten vom
26. Januar 1998 niedergeschlagen. Dieses Gesetz sollte dem gesamten
damals geäußerten Reformbedarf Rechnung tragen und verzichtete bewusst
auf einen weitergehenden Ausbau der Maßregel der Sicherungsverwahrung.
Der Bundesgesetzgeber wollte die nachträgliche Sicherungsverwahrung
nicht in die Reform aufnehmen, weil er irrtümlich von einer
Landesgesetzgebungszuständigkeit ausgegangen ist. Der Bund hat das Recht
der Sicherungsverwahrung auch nicht nachträglich für eine Ergänzung
seitens der Länder geöffnet. Eine derartige Öffnung hätte einer
bundesgesetzlichen Grundlage bedurft.

4. Das Fehlen einer Gesetzgebungskompetenz der Länder führt nicht zur
Nichtigkeit der beanstandeten Gesetze. Sie sind vielmehr unvereinbar mit
dem Grundgesetz. Der Zweite Senat ordnet die Fortgeltung der
Landesgesetze bis zum 30. September 2004 an. Eine solche Rechtsfolge
kommt in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden
Norm dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage
entziehen würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten
ergibt, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen ist. Das
ist hier der Fall.
Im Falle der Nichtigerklärung wäre die Entlassung aller auf der
Grundlage der für nichtig erklärten Normen Untergebrachten
unausweichlich. Damit müssten Personen in die Freiheit entlassen werden,
für die aufgrund jeweils zweier Sachverständigengutachten gerichtlich
festgestellt ist, dass von ihnen eine gegenwärtige erhebliche Gefahr für
das Leben, die körperliche Unversehrtheit, die Freiheit der Person oder
die Selbstbestimmung anderer ausgeht. In den gerichtlichen
Unterbringungsentscheidungen wurden die festgestellten Gefahren anhand
bestimmter Einzelfälle konkretisiert. Deshalb ist auch die Pflicht des
Staates, die Bürger vor derartigen Gefahren zu schützen, über die
allgemeine, weitgehend in das politische Ermessen gestellte staatliche
Verpflichtung zur Kriminalitätsbekämpfung hinaus konkretisiert und
individualisiert. Die Entlassung gegenwärtig, konkret und hochgradig
gefährlicher Personen müsste im Falle der Nichtigerklärung erfolgen,
ohne dass der – fälschlich von seiner Unzuständigkeit ausgehende –
Bundesgesetzgeber die ihm obliegende Entscheidung über die Notwendigkeit
bundesgesetzlicher Regelungen getroffen hat. Dem Bundesgesetzgeber wäre
die Möglichkeit, aufgrund seiner nunmehr feststehenden Kompetenz über
die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung zum Schutz vor
weiteren Straftaten dieser Betroffenen zu entscheiden und die etwa für
notwendig gehaltenen Regelungen zu erlassen, genommen.
Die Freiheit der Person nimmt einen hohen Rang unter den Grundrechten
ein. Die zur Prüfung gestellten Unterbringungsgesetze müssen sich am
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen lassen. Dies führt zu einer
verfassungskonformen Auslegung der Anordnungsvoraussetzungen, die
während der Fortgeltung der Regelung zu beachten ist. Außerdem dürfen
die Betroffenen schon in der Übergangszeit nicht schlechter stehen als
solche Straftäter, gegen die Sicherungsverwahrung auf der Grundlage des
Strafgesetzbuchs vollzogen wird. Die Anforderungen an eine
verfassungskonforme Auslegung werden in der Entscheidung im Einzelnen
ausgeführt. Die Vollstreckungsgerichte werden unverzüglich zu prüfen
haben, ob bereits aufgrund der Landesgesetze angeordnete Unterbringungen
auch bei verfassungskonformer Auslegung der Anordnungsgrundlagen
aufrecht erhalten werden können. Insoweit verdichtet sich ihr durch die
landesrechtlichen Ermächtigungsnormen eingeräumtes Ermessen, die
Erforderlichkeit der weiteren Unterbringung jederzeit zu überprüfen, zu
einer Überprüfungspflicht.

5. Der Richter Broß, die Richterin Osterloh und der Richter Gerhardt
haben der Entscheidung eine abweichende Meinung angefügt. Die
Unvereinbarkeit der Landesgesetze mit dem Grundgesetz hätte zu ihrer
Nichtigerklärung und damit zum Erfolg der Vb führen müssen.
Gegen den von der Mehrheit angelegten Prüfungsmaßstab bestehen
grundlegende rechtsstaatliche Bedenken. Eine Weitergeltungsanordnung,
die die mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit verbundene
Anwendungssperre überwindet, kommt nur aus zwingenden
verfassungsrechtlichen Gründen in Betracht. Zudem muss das
Bundesverfassungsgericht zu ihrer Anordnung überhaupt berechtigt sein.
An beiden Voraussetzungen fehlt es.
Verfassungsrechtliche Gründe für eine Weitergeltung der angegriffenen
Normen könnten alleine in der Verletzung des Untermaßverbotes liegen.
Von einer Verletzung der staatlichen Pflicht zum Schutz anderer Menschen
vor hochgefährlichen Straftätern geht nicht einmal die Senatsmehrheit
aus. Auch ohne Fortgeltung der verfassungswidrigen Unterbringungsgesetze
stehen den Ländern geeignete Instrumente zur Verfügung, um selbst in
besonders problematischen Einzelfällen ggf. mit erhöhtem personellen
Aufwand effektive Gefahrenabwehr zu betreiben.
Die Senatsmehrheit sieht die staatliche Schutzpflicht über die
allgemeine Verpflichtung zur Kriminalitätsbekämpfung hinaus als
konkretisiert und individualisiert an. Der damit suggerierte
Handlungsbedarf besteht aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht und kann
eine Fortdauer von Freiheitsentziehungen nicht rechtfertigen. Der
zuständige und deshalb allein demokratisch legitimierte
Bundesgesetzgeber hat abschließend und eindeutig entschieden, die mit
der Freilassung von Straftätern nach langjähriger Haft in bestimmten
wenigen Fallkonstellationen verbundenen und bekannten Risiken
hinzunehmen. Über diese auch das Bundesverfassungsgericht bindende
Entscheidung setzt sich die Senatsmehrheit hinweg und macht sich die
abweichende, die Bundesgesetzgebung „nachbessernde“ politische
Risikobewertung der Landesgesetzgebung zu eigen.
Die Weitergeltungsanordnung ist mit Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG nicht
vereinbar. Danach kann die Freiheit der Person nur auf Grund eines
förmlichen Gesetzes und nur unter Beachtung der darin vorgeschriebenen
Formen beschränkt werden. Die Weitergeltungsanordnung beruht auf
Gewohnheitsrecht und rechtfertigt Freiheitsentziehungen wohl überhaupt
nicht. Keinesfalls kommt sie für die Straftäterunterbringungsgesetze der
Länder in Betracht, weil der Bundesgesetzgeber die Freiheitsentziehung
als Folge von Straftaten abschließend geregelt hat.
Schließlich liegt ein Verstoß gegen das allgemeine Rückwirkungsverbot
vor. Hat der Betroffene seine Strafe verbüßt und ist auch eine etwaige
freiheitsentziehende Maßregel erledigt, so ist der durch die Anlasstat
gesetzte Sachverhalt abgeschlossen. Die Länder haben in abgewickelte
Tatbestände eingriffen. Dieser rückwirkende Eingriff war unzulässig und
insbesondere nicht durch die Annahme zu rechtfertigen, dass die
Betroffenen weiterhin gefährlich seien. Mit der Weitergeltungsanordnung
wird dieser Eingriff – wenn auch nur befristet – fortgesetzt.

Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834/02 - und - 2 BvR 1588/02-

Karlsruhe, den 10. Februar 2004