Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 28/2004 vom 12. März 2004

Dazu Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 -

Die Überwachung des Postverkehrs und der Telekommunikation
nach §§ 39 bis 41 des Außenwirtschaftsgesetzes ist
mit Art. 10 GG unvereinbar


Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass §§
39, 40 und 41 des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) mit Art. 10 des
Grundgesetzes unvereinbar sind. Die gegenwärtige Rechtslage ist bis zum
31. Dezember 2004 noch hinnehmbar. Bis dahin hat der Gesetzgeber selbst
die Geltungsdauer der angegriffenen Vorschriften befristet.
Bei einer Neuregelung sind die Mängel, insbesondere der Bestimmtheit der
Regelung, zu beseitigen. Auch muss sie den Grundsätzen entsprechen, die
der Senat in seinen Urteilen vom 14. Juli 1999 (zum Gesetz zu Art. 10
GG) und vom 3. März 2004 (zum so genannten Großen Lauschangriff)
aufgestellt hat. Zu sichern ist insbesondere ein hinreichender
Rechtsschutz für sämtliche Betroffenen gegenüber der Datenerhebung und
Weiterverwertung, aber auch bei der Vernichtung nicht mehr benötigter
oder rechtswidrig erhobener Daten, ferner die Kennzeichnung der
erhobenen Daten bei der Verwendung zu weiteren Zwecken.

1. Zum Sachverhalt:
In dem Normenkontrollverfahren geht es um die Befugnisse des
Zollkriminalamtes, Sendungen, die dem Brief-, Post- oder
Fernmeldegeheimnis unterliegen, zur Verhütung von Straftaten nach dem
AWG oder dem Kriegswaffenkontrollgesetz zu öffnen und einzusehen sowie
die Telekommunikation zu überwachen und aufzuzeichnen. Ermöglicht werden
entsprechende Anordnungen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen,
dass die von der Anordnung betroffenen Personen bestimmte Straftaten von
erheblicher Bedeutung planen. Auch Dritte können davon betroffen sein.
Außerdem geht es um die Befugnis öffentlicher Stellen, die dabei
erlangten personenbezogenen Daten zu verarbeiten.
Im Jahr 1992 wurden dem damaligen Zollkriminalinstitut Befugnisse zur
Überwachung der dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegenden
Sendungen sowie des Fernmeldeverkehrs eingeräumt. Wenig später erhielt
das Zollkriminalinstitut den Rang einer Bundesoberbehörde und wurde
gleichzeitig in "Zollkriminalamt" umbenannt. Auf Grund einer Neuregelung
aus dem Jahr 2002 hat das Zollkriminalamt mittlerweile die
Rechtsstellung einer Mittelbehörde.
Die maßgeblichen Vorschriften, §§ 39, 40 und 41 AWG (siehe Anlage),
wurden mehrfach geändert. Sie waren stets befristet. Ihre Geltungsdauer
wurde aber mehrfach verlängert. Nach der gegenwärtigen Regelung treten
sie am 31. Dezember 2004 außer Kraft.
Die Landesregierung von Rheinland Pfalz hat beantragt, die
Verfassungswidrigkeit von § 39 Abs. 1 Satz 1, § 39 Abs. 1 in Verbindung
mit Abs. 2 AWG und von § 41 Abs. 2 AWG festzustellen. Das Grundrecht aus
Art. 10 Abs. 1 GG werde verletzt. Auch habe § 39 Abs. 1 AWG bis zur
Neuregelung im Jahr 2002 gegen Art. 83, 87 GG verstoßen.

2. In den Gründen der Entscheidung heißt es:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig und im Wesentlichen begründet.

a) Allerdings durfte der Bund gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG die in § 39
AWG vorgesehene Aufgabe auf eine selbstständige Bundesoberbehörde
übertragen. Er kann zwischen der Einrichtung einer Zentralstelle nach
Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG und der Einrichtung einer selbstständigen
Bundesoberbehörde nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG wählen, soweit die
Voraussetzungen beider Ermächtigungsnormen erfüllt sind.

b) § 39 Absätze 1 und 2 AWG ist mit Art. 10 GG nicht vereinbar.
Zum Prüfungsmaßstab führt der Senat aus: Das Brief-, Post- und
Fernmeldegeheimnis gewährleistet die freie Entfaltung der Persönlichkeit
durch einen privaten, vor der Öffentlichkeit verborgenen Austausch von
Kommunikation und schützt damit zugleich die Würde des Menschen. Wird
vom Inhalt von Briefen Kenntnis genommen und werden Telefongespräche
abgehört, wird intensiv in das Grundrecht eingegriffen.
Ermächtigungen zu Eingriffen in das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG
bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Der Anlass, der Zweck und die
Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch,
präzise und normenklar festgelegt werden. Die Ermächtigung muss erkennen
lassen, bei welchen Anlässen und unter welchen Voraussetzungen ein
Verhalten zu einer Überwachung führen kann. Mit den rechtsstaatlichen
Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Norm soll die
Verwaltung gebunden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß
begrenzt werden. Die Einhaltung dieser Bindungen ist für den Betroffenen
besonders wichtig, weil er von einer Überwachung keine Kenntnis hat und
sich deshalb nicht selbst wehren kann. Mängel hinreichender
Normenbestimmtheit und –klarheit beeinträchtigen auch die Möglichkeit
zur Beachtung des verfassungsrechtlichen Übermaßverbots.
Im Bereich der Straftatenverhütung unterliegen Ermächtigungen zum
Eingriff in das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG keinen geringeren
rechtsstaatlichen Anforderungen an die Normenbestimmtheit und
Normenklarheit als Ermächtigungen zu Maßnahmen der Gefahrenabwehr und
der Strafverfolgung. Die Ermächtigung des § 39 Abs. 1 und 2 AWG zur
Überwachung des Postverkehrs und der Telekommunikation im Bereich der
Straftatenverhütung genügt diesem Maßstab nicht.
Das Abhören eines Telefongesprächs erfolgt im Vorfeld einer strafbaren
Handlung. Deshalb fehlt es an einem abgeschlossenen oder in
Verwirklichung begriffenen strafbaren Handeln. Dies führt zu dem
erheblichen Risiko, dass die Überwachungsmaßnahme an ein Verhalten
anknüpft, das sich im Nachhinein als strafrechtlich irrelevant erweist.
Die angegriffene Ermächtigungsnorm wirkt diesem Risiko nicht in der
rechtstaatlich gebotenen Weise entgegen. Das Zusammenwirken der
verschiedenen Tatbestandsmerkmale sowie eine große Zahl von Verweisungen
auf andere Normen ergeben im Gesamtgefüge der vom Gesetzgeber gewählten
Regelungstechnik Mängel an hinreichender Normenbestimmtheit und
Normenklarheit, die durch die Beschränkung auf Straftaten von
erheblicher Bedeutung nicht beseitigt werden. Im Einzelnen führt der
Senat dazu weiter aus:
Das Zollkriminalamt soll schwerpunktmäßig künftige Entwicklungen
prognostizieren, die sich in wesentlichen Teilen noch in der
Vorstellungswelt des potenziellen Straftäters abspielen. Bei der
Vorverlagerung des Eingriffs in das Planungsstadium sind die in Bezug
genommenen Straftatbestände nur wenig geeignet, den maßgeblichen
Sachverhalt einzugrenzen, der Indizien für eine geplante Straftat
enthalten soll. Der Eingriff kann in tatsächlicher wie rechtlicher
Hinsicht in den Grenzbereich eines Verhaltens verlagert sein, das sich
möglicherweise zu einer Rechtsgutverletzung weiterentwickelt, eventuell
aber auch nicht.
Je weniger die Bezugnahme auf Tatbestandsmerkmale einer schon
verwirklichten oder in Verwirklichung begriffenen Straftat eingrenzend
wirkt, umso wichtiger sind sonstige Einengungen der Ermächtigung, die
das Risiko einer Fehlprognose grundrechtlich hinnehmbar sein lassen.
Diese aber fehlen weitgehend.
Die im Außenwirtschaftsgesetz gewählte Regelungstechnik mit ihren
Verweisungen und Weiterverweisungen auf Strafrechtsnormen weist eine
große Streubreite und Verschachtelung der in Bezug genommenen
Tatbestände auf. Die Behörde und das Gericht können auf eine Vielzahl
unterschiedlicher Tatbestandselemente zugreifen, die zum Teil in
unterschiedlichen Zusammenhängen einsetzbar sind. Darunter leidet die
Normenklarheit. Die Verweisungstechnik des § 39 Abs. 2 AWG - die vom
Senat im Einzelnen dargestellt wird - erschwert das Erkennen der
maßgeblichen Straftatbestände und die Zuordnung einer
Tatsachenbeobachtung zu einem bestimmten Tatbestandsmerkmal. Soweit auf
Anlagen, etwa Genehmigungen, und auf Verordnungen der Europäischen
Gemeinschaften sowie auf UN-Resolutionen verwiesen wird, kann deren
maßgebender Inhalt häufig nur mit Schwierigkeiten erfasst werden. Der
Senat führt dafür jeweils Beispiele an. Der Gesetzgeber erreicht die
Festlegung des Normeninhalts nur mit Hilfe zum Teil langer, über mehrere
Ebenen gestaffelter, unterschiedlich variabler Verweisungsketten, die
bei gleichzeitiger Verzweigung in die Breite den Charakter von Kaskaden
annehmen. Der Prüfvorgang wird dadurch für die Verwaltung, aber auch die
eingeschalteten Gerichte fehleranfällig. Auch der Bürger kann schwer
erkennen, worauf mögliche Eingriffsmaßnahmen gestützt werden können.

c) § 41 Abs. 2 AWG (Verarbeitung und Weitergabe der erlangten
personenbezogenen Daten für weitere Zwecke) ist ebenfalls mit Art. 10
Abs. 1 GG nicht vereinbar. Durch die Weitergabe der Daten und deren
Auswertung in anderen Zusammenhängen erhöht sich die Intensität des
Eingriffs in das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG in erheblichem Maße.
Auch hier gelten die Erfordernisse einer normenklaren,
bereichsspezifischen Regelung des Eingriffszwecks sowie der Vorkehrungen
zur Wahrung des Übermaßverbots und verfahrensmäßiger Sicherungen. Die
gesetzliche Regelung verletzt das Bestimmtheitsverbot in mehrfacher
Hinsicht. Es fehlt an einer ausdrücklichen oder jedenfalls einer
hinreichend sicher erschließbaren Kennzeichnung der Empfangsbehörden.
Zudem ist nicht gesichert, dass die Datenübermittlung auf deren
jeweiligen spezifischen Aufgabenbereich konzentriert wird. Die
Verweisung von § 41 Abs. 2 AWG auf die in § 39 Abs. 1 AWG und § 3 Abs. 1
sowie § 7 Abs. 1 bis 4 G 10 genannten Straftaten genügt ebenfalls nicht
den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots. Die Unbestimmtheit der
Regelungen wird ferner durch redaktionelle Ungenauigkeiten, die in den
Gründen der Entscheidung im Einzelnen aufgezeigt werden, verstärkt.
Weiter stellt § 41 Abs. 2 AWG nicht sicher, dass der Übermittlungszweck
mit dem ursprünglichen Eingriffszweck vereinbar bleibt.
§ 41 Abs. 2 AWG lässt sich auch nicht in vollem Umfang mit dem
Übermaßverbot vereinbaren. Die diesbezüglichen Vorgaben des G 10-Urteils
sind vom Gesetzgeber trotz mehrfacher Verlängerung der Geltungsdauer im
Außenwirtschaftsgesetz noch nicht umgesetzt worden. Die Mängel betreffen
die Eignung und Erforderlichkeit der dem Zollkriminalamt ermöglichten
Datenübermittlung sowie die Angemessenheit und Zumutbarkeit der
Regelung. Die maßgeblichen Straftaten sind nicht hinreichend eingeengt
und es ist nicht erkennbar, ob die dem Zollkriminalamt ermöglichte
Übermittlung von Daten zu dem vorgesehenen Zweck geeignet und
erforderlich ist. Ferner fehlt eine Verpflichtung zur Kennzeichnung der
an eine andere öffentliche Stelle übermittelten Daten sowie zur
Protokollierung des Übermittlungsvorgangs.

d) Auch die weiteren, nicht ausdrücklich vom Normenkontrollantrag
erfassten Regelungen in den §§ 39-41 AWG sind mit dem Grundgesetz
unvereinbar.

Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvF 3/92 –

Karlsruhe, den 12. März 2004


Anlage zur Pressemitteilung Nr. 28/2004 vom 12. März 2004:


§ 39 Außenwirtschaftsgesetz

Beschränkungen des Brief- und Post- und Fernmeldegeheimnisses

(1) Zur Verhütung von Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz oder
dem Kriegswaffenkontrollgesetz ist das Zollkriminalamt berechtigt, dem
Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegende Sendungen zu öffnen
und einzusehen sowie die Telekommunikation einschließlich der dazu nach
Wirksamwerden der Anordnung (§ 40) innerhalb des
Telekommunikationsnetzes in Datenspeichern abgelegten Inhalte zu
überwachen und aufzuzeichnen. Das Grundrecht des Brief-, Post und
Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des Grundgesetzes) wird insoweit
eingeschränkt.

(2) bis (5) ...


§ 40 Außenwirtschaftsgesetz

Richterliche Anordnung

(1) bis (3)

(4) Die Anordnung ergeht schriftlich. Sie muss Namen und Anschrift des
Betroffenen enthalten, gegen den sie sich richtet. In ihr sind Art,
Umfang und Dauer der Maßnahme zu bestimmen, bei einer Überwachung der
Telekommunikation auch die Rufnummer oder eine andere Kennung des
Telekommunikationsanschlusses. Die Anordnung ist auf höchstens drei
Monate zu befristen. Eine Verlängerung um jeweils nicht mehr als drei
Monate ist zulässig, soweit die in § 39 bezeichneten Voraussetzungen
fortbestehen.


§ 41 Außenwirtschaftsgesetz

Durchführungsvorschriften

(1) Die aus der Anordnung sich ergebenden Maßnahmen nach § 39 Abs. 1
sind unter Verantwortung des Zollkriminalamtes und unter Aufsicht eines
Bediensteten vorzunehmen, der die Befähigung zum Richteramt hat. § 11
Abs. 2 und 3 des Artikel 10-Gesetzes ist entsprechend anzuwenden.

(2) Die durch die Maßnahmen erlangten personenbezogenen Daten dürfen von
öffentlichen Stellen nur zur Verhütung oder Aufklärung der in § 39 Abs.
1 dieses Gesetzes und § 3 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 bis 4 des Artikel 10-
Gesetzes genannten Straftaten verarbeitet und genutzt werden, soweit
sich bei Gelegenheit der Auswertung Tatsachen ergeben, die die Annahme
rechtfertigen, dass eine solche Straftat begangen werden soll, begangen
wird oder begangen worden ist.

(3) und (4) ...

(5) Das Bundesministerium der Finanzen unterrichtet in Abständen von
höchstens sechs Monaten ein Gremium, das aus neun vom Bundestag
bestimmten Abgeordneten besteht, über die Durchführung der §§ 39 bis 43
dieses Gesetzes.