Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 65/2004 vom 7. Juli 2004

Dazu Beschlüsse
vom 23. Juni 2004 - 1 BvL 3/98, 1 BvL 9/02 und 1 BvL 2/03 -
und vom 22. Juni 2004 - 1 BvR 1070/02 -

Zur Begrenzung der berücksichtigungsfähigen
Arbeitsentgelte und Arbeitseinkommen von zusatz- und
sonderversorgten Personen der Deutschen Demokratischen
Republik in der gesetzlichen Rentenversicherung


Die Verfassungsbeschwerde (Vb) eines Angehörigen des Ministeriums für
Staatssicherheit/ Amtes für nationale Sicherheit (MfS/AfNS) der
Deutschen Demokratischen Republik (DDR), der sich gegen die Begrenzung
der berücksichtigungsfähigen Arbeitsentgelte und Arbeitseinkommen von
Angehörigen des MfS/AfNS in der gesetzlichen Rentenversicherung auf das
jeweilige Durchschnittseinkommen im Beitrittsgebiet wehrte, wurde von
der 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts nicht zur
Entscheidung angenommen.
In drei Normenkontrollverfahren hat der Erste Senat entschieden, dass
bestimmte Begrenzungen der berücksichtigungsfähigen Arbeitsentgelte und
Arbeitseinkommen von zusatz- und sonderversorgten Personen der DDR in
der gesetzlichen Rentenversicherung, nämlich § 6 Abs. 2 (in Verbindung
mit den Anlagen 4 und 5) und § 6 Abs. 3 Nr. 8 des Gesetzes zur
Überführung der Ansprüche und Anwartschaften aus Zusatz- und
Sonderversorgungssystemen des Beitrittsgebiets aus dem Jahre 1991 (AAÜG)
in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 11. November 1996 (AAÜG-ÄndG
1996) und des Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Anspruchs-
und Anwartschaftsüberführungsgesetzes vom 27. Juli 2001 (2. AAÜG-ÄndG
2001) mit Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes unvereinbar sind. Der
Gesetzgeber ist verpflichtet, bis zum 30. Juni 2005 eine
verfassungsgemäße Regelung zu treffen. Bereits bestandskräftige
Bescheide bleiben von dieser Entscheidung für die Zeit vor der
Bekanntgabe der Entscheidung unberührt.

1.a. Zum rechtlichen Hintergrund:
Die Altersversorgung in der DDR umfasste eine einheitliche
Sozialversicherung und eine ergänzende freiwillige
Zusatzrentenversicherung. Darüber hinaus bestanden zahlreiche
Zusatzversorgungssysteme. Für bestimmte Gruppen von Staatsbediensteten
existierten Sonderversorgungssysteme. Nach dem Einigungsvertrag sind die
Ansprüche aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der DDR in die
gesetzliche Rentenversicherung zu überführen. Dabei sind
„ungerechtfertigte Leistungen abzuschaffen und überhöhte Leistungen
abzubauen“. Eine „Besserstellung gegenüber vergleichbaren Ansprüchen und
Anwartschaften aus anderen öffentlichen Versorgungssystemen“ soll nicht
erfolgen. Das AAÜG setzte diese Vorgaben um. Zeiten der Zugehörigkeit zu
Zusatz- und Sonderversorgungssystemen galten danach als
Pflichtbeitragszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung. Die
Arbeitsentgelte und -einkommen werden dabei höchstens bis zur
Beitragsbemessungsgrenze in der gesetzlichen Rentenversicherung
berücksichtigt. Darüber hinausgehende Entgeltbegrenzungen sah das AAÜG
im Falle der Zugehörigkeit zu „staats- und systemnahen“
Versorgungssystemen sowie der Ausübung „systemnaher“ Funktionen vor.
Diese weitergehenden Entgeltbegrenzungsvorschriften des AAÜG in der
Fassung von 1993 erklärte das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom
28. April 1999 für die Zeit nach dem 1. Juli 1993 wegen Verstoßes gegen
den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und die
Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) für verfassungswidrig
(Pressemitteilungen Nr. 49/99 vom 28. April 1999 und Nr. 83/98 vom 16.
Juli 1998): Der Gesetzgeber habe in einer unzulässig typisierenden Weise
unterstellt, dass die Arbeitsentgelte oder Arbeitseinkommen der von den
Regelungen erfassten Personen durchweg überhöht gewesen seien. Es fehlte
nämlich an aussagekräftigen Zahlen über Lohn- und Gehaltsstrukturen in
der DDR, über das Einkommensgefüge in den einschlägigen
Beschäftigungsbereichen und über das Verhältnis der dort erzielten
Verdienste zum volkswirtschaftlichen Mittelwert. Allein aus der „Staats-
und Systemnähe“ der Berufstätigkeit könne nicht geschlossen werden, dass
die betroffenen Personengruppen durchgängig Entgelte erhalten hätten,
die nicht durch Arbeit und Leistung gerechtfertigt gewesen seien. Für
die Entgeltbegrenzung müsse ein sachgerechter Kürzungsmechanismus
gewählt werden. Der Gesetzgeber wurde verpflichtet, bis zum 30. Juni
2001 eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen.
Das AAÜG-ÄndG 1996 änderte - also noch vor dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts - in § 6 Absätze 2 und 3 die genannten
Entgeltbegrenzungen für Bezugszeiten ab dem 1. Januar 1997 zu Gunsten
der Betroffenen ab. Danach sind von Kürzungen betroffen nur noch
Angehörige „staats- oder systemnaher“ Zusatz- und
Sonderversorgungssysteme in einkommensmäßig privilegierter Stellung und
Personen in „staats- oder systemnahen“ Funktionen mit einer ebenfalls
einkommensmäßig besonders hervorgehobenen Stellung. Ziel des Gesetzes
ist nach wie vor der Abbau überhöhter Leistungen. Dazu wird das
Einkommen, ab dem eine Entgeltbegrenzung stattfindet, durch die
Gehaltsstufe E 3 (ab 1985: Gehaltsstufe 12) einschließlich
Aufwandsentschädigung bestimmt. Ab dieser Grenze wird der
Rentenberechnung das durchschnittliche Jahresarbeitseinkommen der
Beschäftigten in der DDR als Arbeitsentgelt zugrunde gelegt. Nach dem 2.
AAÜG-ÄndG 2001 tritt die durch das AAÜG-ÄndG 1996 erfolgte Anhebung der
Entgeltbegrenzungsstufe rückwirkend zum 1. Juli 1993 in Kraft.

1.b. Zu dem der Kammerentscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt:
Das Bundesverfassungsgericht hat mit weiterem Urteil vom 28. April 1999
(Pressemitteilung Nr. 51/1999 vom 28. April 1999) entschieden, dass die
Berücksichtigung der Arbeitsentgelte von Angehörigen des
Sonderversorgungssystems des MfS/AfNS lediglich bis zur Höhe der
jeweiligen Durchschnittsentgelte verfassungsrechtlich zulässig ist. Es
hat weiter festgestellt, dass der Gesetzgeber zu einer weitergehenden
Berücksichtigung der Arbeitsentgelte verfassungsrechtlich nicht
verpflichtet ist. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts durfte
der Gesetzgeber für den MfS/AfNS davon ausgehen, dass in diesem Bereich
deutlich überhöhte Entgelte gezahlt wurden. In Umsetzung dieses Urteils
hat der Gesetzgeber mit dem 2. AAÜG-ÄndG 2001 den maßgeblichen
Jahreshöchstverdienst in Höhe des im jeweiligen Jahr im Beitrittsgebiet
erzielten Durchschnittsentgelts festgesetzt. Der Beschwerdeführer (Bf)
war Angehöriger des MfS, zuletzt im Rang eines Obersten. Er gehörte dem
Sonderversorgungssystem der Angehörigen des MfS/AfNS an. Seiner
Auffassung nach ist das genannte Urteil des Bundesverfassungsgerichts
auf einer falschen Tatsachengrundlage ergangen und daher zu korrigieren.
Im Bereich des MfS könne nicht generell von der Zahlung überhöhter
Arbeitsentgelte ausgegangen werden.

1.c. Zu den der Senatsentscheidung zugrunde liegenden Sachverhalten:
Bei dem Kläger des ersten Ausgangsverfahrens handelt es sich um einen
früheren Obersten der Nationalen Volksarmee, der von 1969 bis 1990 in
diesem Dienstrang als Direktor eines VEB (Vermessungswesen) gearbeitet
hatte. Er gehörte der Sonderversorgung der Angehörigen der Nationalen
Volksarmee an. Der Kläger des zweiten Verfahrens ist promovierter
Jurist, der als Präsident des Patentamts der DDR viele Jahre eine
hauptamtliche Berufungsfunktion im Staatsapparat oberhalb der Kreisebene
ausgeübt hatte. Er war Mitglied der freiwilligen Zusatzversorgung für
hauptamtliche Mitarbeiter des Staatsapparates der DDR. Der Kläger des
dritten Verfahrens war früher Abteilungsleiter im Bauministerium
gewesen. Er hatte der zusätzlichen Altersversorgung der technischen
Intelligenz und später der freiwilligen zusätzlichen Altersversorgung
für hauptamtliche Mitarbeiter des Staatsapparates angehört. Sie wehren
sich gegen die Begrenzungen der von ihnen erzielten Arbeitsentgelte nach
dem AAÜG – ÄndG 1996 und dem 2. AAÜG- ÄndG 2001. Die von ihnen
angerufenen Sozialgerichte sind davon überzeugt, dass die jeweiligen
Rechtsgrundlagen für die Entgeltbegrenzungen gegen Art. 3 Abs. 1 GG
verstoßen. Die Änderungsgesetze hätten lediglich die Gruppe der
Betroffenen verkleinert. Es fehle an tatsächlichen Anhaltspunkten dafür,
dass überhöhte Arbeitsentgelte gerade an die vom Gesetz erfassten
Personen gezahlt worden seien oder dass gerade Entgelte ab den vom
Gesetz festgelegten Grenzen als überhöht angesehen werden müssten. Aus
der besonderen „Staats- und Systemnähe“ der Berufstätigkeit alleine
folge nicht, dass diesen Personengruppen durchgängig Entgelte gezahlt
worden seien, die nicht durch Arbeit und Leistung gerechtfertigt und
deshalb insoweit überhöht gewesen seien. Auch gebe es in den konkreten
Fällen der jeweiligen Kläger keine Hinweise darauf, dass die ihnen
zugeflossenen Arbeitsentgelte auf politischer Vergünstigung beruht
hätten.

2.a. In den Gründen der Kammerentscheidung heißt es:
Die Vb hat keine Aussicht auf Erfolg. Der Bf stellt mit seinem Vortrag
und den von ihm vorgelegten Gutachten die tatsächlichen
Entscheidungsgrundlagen der genannten Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts nicht in Frage. Die Gutachter legen keine
sachlich und zeitlich umfassende, auf der Grundlage neuerer Erkenntnisse
erarbeitete Analyse des Besoldungs- und Versorgungssystems im Bereich
des MfS/AfNS vor. Im Unterschied zu anderen Arbeitsbereichen waren die
Beschäftigten- und Qualifikationsstruktur sowie die Struktur der beim
MfS/AfNS erzielten pro Kopf- und Durchschnittseinkommen nicht
hinreichend erfasst. Eben deshalb darf der Gesetzgeber bei der
Entgeltbegrenzung der Angehörigen dieser Gruppe pauschal einstufen und
bewerten, ohne daran von Verfassungs wegen gehindert zu sein. Beide
Gutachten bestätigen im Übrigen die überdurchschnittlichen
Arbeitsverdienste der Mitarbeiter des MfS/AfNS. Schon der mit der
Selbstprivilegierung dieses Staatsbereichs vertraute Gesetzgeber der DDR
hat die überhöhten Versorgungen im Bereich des MfS/AfNS im Juli 1990
pauschal gekürzt. Daran konnte der gesamtdeutsche Gesetzgeber anknüpfen.

2.b. In den Gründen der Senatsentscheidung heißt es:
Die zur Prüfung gestellten Entgeltbegrenzungen in der Fassung des
AAÜG-ÄndG 1996 und des 2. AAÜG-ÄndG 2001
verstoßen gegen Art. 3 Abs.1 GG.
Bei der Ordnung von Massenerscheinungen darf der Gesetzgeber typisieren,
ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen
Gleichheitssatz zu verstoßen. An die Zulässigkeit einer Typisierung sind
allerdings Anforderungen zu stellen, die das Bundesverfassungsgericht in
seinem Urteil vom 28. April 1999 (Pressemitteilung Nr. 49/1999 vom 28.
April 1999) für den Bereich des AAÜG näher bestimmt hat. An diesen
Grundsätzen hält der Erste Senat fest.
Die nunmehr zu prüfenden Entgeltbegrenzungsvorschriften werden diesen
Maßstäben nicht gerecht. Sie benachteiligen Personengruppen, zu denen
die Kläger der Ausgangsverfahren gehören, insbesondere in zweierlei
Richtung: zum einen gegenüber Versicherten mit Anspruch auf eine
Zusatzversorgung, deren Versorgungssystem von den
Entgeltbegrenzungsvorschriften nicht erfasst wird, zum anderen gegenüber
Versicherten, deren Versorgungssystem zwar erfasst wird, deren Entgelte
jedoch die E3-Grenze nicht erreichen. Die von diesen Vergleichsgruppen
erzielten Entgelte werden bei der Rentenberechnung nur durch die
Beitragsbemessungsgrenze gekappt. Bei der Gruppe der Kläger der
Ausgangsverfahren hingegen werden die berücksichtigungsfähigen
Arbeitsverdienste immer auf ein Durchschnittseinkommen abgesenkt.
Die Unzulässigkeit der Typisierung ergibt sich zunächst aus der Wahl der
in die Rentenkürzung einbezogenen Berufsgruppen und der Wahl der
maßgeblichen Entgelthöhe. Mit der Neuregelung hat der Gesetzgeber ohne
weitere tatsächliche Erkenntnisse lediglich die benachteiligte Gruppe
verkleinert, den Kürzungsmechanismus aber sogar vergröbert. Das Ziel des
Gesetzgebers, Versorgungszusagen, denen keine entsprechende Leistung
zugrunde lag und die politisch motiviert waren, die Anerkennung zu
versagen, ist zwar legitim. Es wird jedoch mit der Neuregelung nicht
erreicht. Es gibt nach wie vor keine hinreichend tatsächlichen
Erkenntnisse dafür, dass an die Angehörigen der von der Neuregelung
erfassten Personengruppen überhöhte Arbeitsentgelte gezahlt wurden.
Zwar mildert die Neuregelung die Höhe des Arbeitsentgelts als
Abgrenzungskriterium in der Wirkung ab, jedoch wurde die Abgrenzung der
Berechtigten nach ihrer Zugehörigkeit zu bestimmten Versorgungssystemen
unverändert gelassen. Auch die Neuregelung beruht insoweit auf der
unzulässigen Gleichstellung von „hohem Einkommen“ und „überhöhtem
Einkommen“. Die Typisierung ist umgekehrt auch deshalb unzulässig, weil
verschiedene Berufsgruppen ohne erkennbaren Grund nicht in die Kürzung
von Versorgungsrenten einbezogen worden sind.
Der Gesetzgeber hat weiter die im Laufe der Zeit erfolgten Veränderungen
im Einkommensgefüge der DDR nicht hinreichend berücksichtigt. Die
Gehaltsstufe E 3 entsprach 1950 dem neunfachen des Durchschnitts, 1989
aber nur noch einem den Durchschnitt des Einkommens wesentlich weniger
übersteigenden Gehalt. Dies ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass
Arbeitsentgelte ohnehin nur noch bis zur allgemeinen
Beitragsbemessungsgrenze berücksichtigungsfähig sind und damit bereits
durch die Überführung in die gesetzliche Rentenversicherung hohe und
möglicherweise überhöhte Ansprüche aus Zusatz- und
Sonderversorgungssystemen unterschiedslos begrenzt worden sind.
Schließlich sind altersabhängige Einkommenselemente nicht im Einklang
mit Art. 3 Abs. 1 GG geregelt. Weshalb eine altersbedingte Steigerung
des Arbeitsentgelts in politischer Begünstigung begründet sein soll, ist
nicht erkennbar. Weiter ist der gewählte Kürzungsmechanismus
gleichheitswidrig, indem er alle von ihm erfassten Arbeitsentgelte
„fallbeilartig“ auf das Durchschnittseinkommen kürzt und den Betroffenen
– selbst ohne Funktionsänderung – weit hinter den Rentenbetrag
zurückfallen lässt, der ihm zuvor für seine niedrigeren Entgelte
zugeordnet war.
Die Neuregelung lässt sich auch nicht mit Blick auf das Gebot der
Gerechtigkeit und im Interesse der politischen Akzeptanz damit
rechtfertigen, dass die Opfer des SED-Regimes auf der Grundlage des
Gesetzes über die berufliche Rehabilitierung oft nur eine sehr geringe
Altersversorgung erhalten. Ein solcher Zusammenhang trägt
verfassungsrechtlich zur Rechtfertigung der hier festgestellten
Ungleichbehandlung nicht.

Beschlüsse vom 23. Juni 2004 – 1 BvL 3/98, 1 BvL 9/02 und 1 BvL 2/03 –
und vom 22. Juni 2004 – 1 BvR 1070/02 –

Karlsruhe, den 7. Juli 2004