Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 73/2004 vom 27. Juli 2004

Dazu Urteil vom 27. Juli 2004 - 2 BvF 2/02 -

„Juniorprofessur“ mit dem Grundgesetz unvereinbar


Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer
Vorschriften (5. HRGÄndG) vom 16. Februar 2002 ist wegen Überschreitung
der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes mit Artikel 70, Artikel 75
in Verbindung mit Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und
nichtig. Dies entschied der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts
mit heute verkündetem Urteil. Zwei Richterinnen und ein Richter haben
der Entscheidung eine abweichende Meinung angefügt.

Wegen der Einzelheiten des dem Normenkontroll-Verfahren
zugrundeliegenden Sachverhalts wird auf die Pressemitteilung Nr. 26/2004
vom 12. März 2004 verwiesen.

In den Entscheidungsgründen heißt es:

1. Das Fünfte Änderungsgesetz wird den Anforderungen des Grundgesetzes
an ein Rahmengesetz nicht gerecht. Die Rahmengesetzgebungskompetenz des
Bundes ist in vierfacher Weise begrenzt.
a) Nach Art. 75 GG ist der Bund obligatorisch auf einen Rahmen
beschränkt. Die Rahmengesetzgebung des Bundes ist auf inhaltliche
Konkretisierung und Gestaltung durch die Länder angelegt. Den Ländern
muss ein eigener Bereich politischer Gestaltung von substantiellem
Gewicht bleiben. Rahmenvorschriften richten sich in erster Linie an den
Landesgesetzgeber. Ihm muss ein normativer Spielraum verbleiben. Eine
Vollregelung eines unter die Rahmengesetzgebung fallenden Sachbereichs
ist ausgeschlossen.
b) Detailregelungen und unmittelbar geltende Vorschriften in einem
Rahmengesetz lässt das Grundgesetz nur in begründeten Ausnahmefällen zu.
Mit dem im Jahr 1994 eingefügten Art. 75 Abs. 2 GG begrenzte der
verfassungsändernde Gesetzgeber die Rahmenkompetenz des Bundes, um den
kooperativen Charakter der Rahmengesetzgebungskompetenz wieder stärker
zu betonen. Eine in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende
Regelung muss deshalb deutlicher als bisher in der Reichweite begrenzt
sein, wenn der Rahmencharakter des Bundesgesetzes gewahrt bleiben soll.
Ein Ausnahmefall im Sinne von Art. 75 Abs. 2 GG liegt vor, wenn die
Rahmenvorschriften ohne die in Einzelheiten gehenden oder unmittelbar
geltenden Regelungen verständigerweise nicht erlassen werden könnten,
diese also schlechthin unerlässlich sind.
c) Die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes ist weiter durch die
Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung begrenzt. Art. 72 Abs.
2 GG bindet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes an bestimmte
materielle Voraussetzungen. Eine bundesgesetzliche Regelung ist danach
nur insoweit erforderlich, als ohne sie gleichwertige Lebensverhältnisse
nicht hergestellt oder die im gesamtstaatlichen Interesse stehende
Rechts- oder Wirtschaftseinheit nicht gewahrt werden können. Die Frage
der Erforderlichkeit der Gesetzgebung des Bundes unterliegt
verfassungsgerichtlicher Kontrolle und wurde vom Zweiten Senat des
Bundesverfassungsgerichts mit Urteil vom 24. Oktober 2002
(Pressemitteilung Nr. 94/2002 vom 24. Oktober 2002) näher konkretisiert.
d) Zusätzlich begrenzt Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG die Rahmenkompetenz des
Bundes für das Hochschulwesen auf allgemeine Grundsätze. Der Bund muss
gegenüber den anderen Rahmenkompetenzen ein Weniger an
Normierungsbefugnis in Kauf nehmen.
2. Diesem verfassungsrechtlichen Maßstab wird die Konzeption des Fünften
Änderungsgesetzes nicht gerecht. Für das angefochtene Gesetz ist Art. 75
Abs. 1 Nr. 1a GG mit seinen strengeren Voraussetzungen die einschlägige
Kompetenzgrundlage. Die angestrebte Neugestaltung der Personalstruktur
betrifft mit den Regelungen über die Qualifikation des
wissenschaftlichen Nachwuchses, die Gruppenhomogenität in der
akademischen Selbstverwaltung, die Möglichkeit von Hausberufungen und
über das Verfahren, die wissenschaftliche und pädagogische Eignung des
Lehrpersonals festzustellen, in elementarer Weise die Ordnung und den
inneren Aufbau der Hochschulen. Das Dienstrecht erweist sich für den
Bundesgesetzgeber als Mittel, um die personelle Organisation der
Hochschulen und damit das Hochschulwesen insgesamt grundlegend
umzugestalten.
Das Kernstück des Reformgesetzes, die Regelungen für die Qualifikation
und Berufung von Professoren, überschreitet den bundesgesetzlich
zulässigen Rahmen für das Hochschulwesen. Den Ländern ist es aufgrund
der Regelungsdichte dieser Vorschriften versagt, diesen zentralen
Bereich des Hochschulwesens eigenständig auszugestalten. Der
Bundesgesetzgeber hat die Zugangsvoraussetzungen für eine Professur
umfassend und abschließend bestimmt. Die Juniorprofessur wird nach der
Neuregelung als Regeleinstellungsvoraussetzung definiert; gleichzeitig
wird festgelegt, dass die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen
nicht Gegenstand eines Prüfungsverfahrens sein sollen. Der Gesetzgeber
wollte die Habilitation entwerten, damit sie ihre bisherige Funktion
verliert. Der Qualifikationsweg über die Habilitation ist auch nicht als
Ausnahme von der Regel vorgesehen. Der Entscheidungsspielraum der Länder
ist weiter dadurch eingeschränkt, dass die Befähigung des
wissenschaftlichen Nachwuchses nur noch innerhalb eines bestimmten
Verfahrens und durch eine bestimmte Behörde zu überprüfen ist.
Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise zulässige Vollregelung nach
Art. 75 Abs. 2 GG liegen nicht vor. Der Bund hat nicht hinreichend
dargelegt, dass die Einführung der Juniorprofessur unter gleichzeitiger
faktischer Abschaffung der Habilitation nach verständiger Betrachtung
unentbehrlich und der einzig mögliche Weg ist, um die angestrebte
Senkung des Erstberufungsalters der Professoren und die Verringerung
persönlicher sowie fachlicher Abhängigkeit des wissenschaftlichen
Nachwuchses zu erreichen.
Zudem sind die Regelungen über die Juniorprofessur nicht erforderlich
(Art. 72 Abs. 2 GG) zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse
oder zur Wahrung der Rechtseinheit. Dies wäre nur dann der Fall, wenn
gerade durch unterschiedliches Recht in den Ländern eine Gefahrenlage
entstünde. Dem ist aber nicht so. Die Voraussetzungen für eine
Gesetzgebungskompetenz des Bundes unter dem Gesichtspunkt der Wahrung
der Wirtschaftseinheit sind ebenfalls nicht gegeben. Der Begründung des
Bundesgesetzgebers zu den zentralen Regelungen des Änderungsgesetzes zur
Personalstruktur der Hochschulen und über den Weg zur Professur ist
nicht zu entnehmen, dass sich mögliche Mängel bei der Qualifizierung des
wissenschaftlichen Nachwuchses ausschließlich durch die bundesweite
Einführung der Juniorprofessur beheben lassen und die Wirtschaftseinheit
nur auf diese Weise gewahrt werden kann. Vielmehr lassen sich nach
Auffassung der zur mündlichen Verhandlung geladenen Sachverständigen die
Reformziele ohne bundeseinheitliche Regelung verwirklichen.
Der Bund ist auch nicht nach Art. 125 a GG zu einer grundlegenden
Umgestaltung der Personalstruktur an Hochschulen befugt.
3. Infolge der Überschreitung der Rahmenkompetenz des Bundes ist das
Fünfte Änderungsgesetz insgesamt nichtig. Die Veränderung der
Personalstruktur prägt die Reform des Hochschulwesens und steht mit
weiteren Regelungskomplexen des Gesetzes in engem Zusammenhang. Mit den
zentralen Vorschriften steht und fällt daher das gesamte Gesetz. Eine
Fortgeltung einzelner Vorschriften scheidet angesichts des einheitlichen
gesetzgeberischen Reformkonzepts aus.
4. Der Bund kann unter den Voraussetzungen der Art. 72 und Art. 75 GG
seine hochschulpolitischen Reformziele auch mit dem Mittel der
Rahmengesetzgebung verfolgen. Ein Hochschulrahmengesetz könnte ein
Leitbild für das deutsche Hochschulwesen vorgeben und insbesondere
bestimmen, welche Aufgaben erfüllt werden sollen und wie sich das
deutsche Hochschulwesen im internationalen Wettbewerb positionieren
soll. Die Länder müssten über die Aufnahme dieser vom Bund vorgegebenen
Konzepte und Anreize unter Beachtung der grundrechtlichen Bindungen,
insbesondere aus dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit, entscheiden.

Die Richterinnen Osterloh und Lübbe-Wolff sowie der Richter Gerhardt
haben der Entscheidung eine abweichende Meinung angefügt. Ihrer Ansicht
nach hatte der Bund das Recht zur Gesetzgebung. Wie die Senatsmehrheit
befasst sich das Sondervotum nur mit der Kompetenzfrage und lässt die
vom Normenkontrollantrag aufgeworfenen weiteren Fragen offen.
Die Kompetenz des Bundes zur Rahmengesetzgebung wird von der
Senatsmehrheit so eng gefasst, dass dem Bund praktisch jede Möglichkeit
zu neuer politischer Gestaltung der betreffenden Gesetzgebungsmaterien
genommen ist. Dem kann nicht gefolgt werden. Soweit das Grundgesetz dem
Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht, kommt ihm und nicht den Ländern
politische Ge- staltungsmacht zu. Der Bund kann als Rahmengesetzgeber
auch unter Berücksichtigung der neuen Verfassungsentwicklung politische
Ziele und Reformvorstellungen verwirklichen und ist nicht darauf
beschränkt, die Rahmengesetzgebung als bloßes Instrument der
Koordinierung der politischen Entscheidungen der Länder einzusetzen.
Die Vorschriften über die Juniorprofessur halten sich innerhalb des
Kompetenztitels des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG. Regelungen der
Personalstruktur betreffen allgemeine Grundsätze des Hochschulwesens.
Die vom Bund zur Erreichung seiner legitimen Ziele gewählte
„dienstrechtliche Lösung“ stellt, nicht anders als die ältere
Entscheidung für die Habilitation, eine zulässige (politische)
Konzeptentscheidung dar. Als solche kann sie kompetenzrechtlich nicht
unter Hinweis auf andere Regelungskonzepte in Frage gestellt werden, die
den Ländern mehr Raum für eigene Gestaltung lassen. Die vergleichsweise
hohe Regelungsdichte ist erforderlich, um den neu geschaffenen Status
eines „Professors auf Bewährung“  festzulegen und seine Bedeutung im
Verhältnis zum bisherigen Qualifikationssystem zu definieren.
Die Kriterien für die Kompetenzabgrenzung zwischen Bundesgesetzgeber und
Landesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 2 GG betreffen entgegen der Ansicht
der Senatsmehrheit nicht die Frage wie, sondern allein ob eine Materie
vom Bund geregelt werden darf. Maßgeblich ist daher nicht, ob es aus
Gründen der Bundeseinheitlichkeit erforderlich ist, die Habilitation
durch die Juniorprofessur zu ersetzen oder zu verdrängen, es kommt
vielmehr nur darauf an, ob eine bundeseinheitliche Regelung der
Zugangsvoraussetzungen zum Amt des Professors erforderlich ist. Dies ist
der Fall, weil sonst erhebliche Nachteile für die Berufssituation der
Hochschullehrer und die Funktionsfähigkeit der Hochschule entstünden.
Das Sondervotum sieht in den Vorschriften über die Juniorprofessur auch
keinen Verstoß gegen Art. 75 Abs. 2 GG. Ob ein Ausnahmefall  im Sinne
dieser Vorschrift vorliegt, ist in quantitativer Hinsicht grundsätzlich
nach dem Gesetz zu bestimmen, das die der Rahmengesetzgebung zugängliche
Materie umfassend ordnet, hier im Hochschulrahmengesetz, und nicht nach
einem Änderungsgesetz, wie die Senatsmehrheit annimmt. Die von der
Senatsmehrheit in qualitativer Hinsicht aufgestellte Forderung,
Regelungen der in Art. 75 Abs. 2 GG genannten Art müssen „schlechthin
unerlässlich“ sein, findet weder im Verfassungstext noch in der
Geschichte der Verfassungsänderung 1994 eine Stütze. Vielmehr genügt in
Anlehnung an die bisherige Rechtsprechung ein besonders starkes und
legitimes Interesse an in Einzelheiten gehenden oder unmittelbar
geltenden Regelungen. Ein solches Interesse liegt hier vor.

Urteil vom 27. Juli 2004 – 2 BvF 2/02 –

Karlsruhe, den 27. Juli 2004