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Pressemitteilung Nr. 85/2004 vom 14. September 2004

Dazu Beschluss vom 8. Juni 2004 - 2 BvL 5/00 -

Zur Nichtgewährung eines Teilkindergelds
an Grenzgänger in die Schweiz


Der Teilkindergeldausschluss nach § 65 Einkommensteuergesetz (EStG) für
Fälle der Grenzgänger in die Schweiz in den Jahren 1996 und 1997 ist mit
dem Grundgesetz vereinbar. Dies hat der Zweite Senat des
Bundesverfassungsgerichts im Rahmen eines konkreten
Normenkontrollverfahrens entschieden.

1. Zum rechtlichen Hintergrund und Sachverhalt:

Nach § 65 Abs. 1 EStG führen Leistungen für Kinder, die im Ausland
gewährt werden und dem Kindergeld vergleichbar sind, zum Ausschluss des
Kindergeldanspruchs in Deutschland. Teilkindergeld in Höhe des
Unterschiedsbetrags erhalten nach § 65 Abs. 2 EStG nur die Empfänger von
Kinderzulagen aus der gesetzlichen Unfallversicherung oder
Kinderzuschüssen aus den gesetzlichen Rentenversicherungen. Für
Grenzgänger, die in Deutschland wohnen und in einem anderen Staat ihre
Berufstätigkeit ausüben, schließt § 65 Abs. 2 EStG auch einen Anspruch
auf Teilkindergeld bzw. Differenzkindergeld aus. Dies gilt allerdings
nur, soweit diese Bestimmung nicht durch gemeinschaftsrechtliche oder
zwischenstaatliche Kollisionsregelungen verdrängt wird. Dieser
Anspruchsausschluss schlägt grundsätzlich auch auf den
Kindergeldanspruch anderer kindergeldberechtigter Personen  (anderer
Elternteil, Stiefeltern, Großeltern) durch.
Für Grenzgänger in EU- und EWR-Staaten sind durch den Anwendungsvorrang
des Gemeinschaftsrechts gegenüber dem einfachen Recht der
Mitgliedstaaten die dargestellten Ausschlussregelungen nicht anwendbar.
Zwar hat danach der Grenzgänger selbst keine Ansprüche auf
Differenzkindergeld im Wohnland. Solche Ansprüche stehen aber anderen
Personen zu, die für dasselbe Kind aufgrund des Wohnsitzes
kindergeldberechtigt sind.
Ein gegenüber § 65 Abs. 2 EStG vorrangiges zwischenstaatliches Abkommen
mit der Schweiz besteht für die Streitjahre 1996 und 1997 nicht.
Dementsprechend sind die Grenzgänger in die Schweiz insoweit von der
Ausschluss- und Teilkindergeldregelung des § 65 EStG betroffen.
Mittlerweile wird nach dem Abkommen über die Freizügigkeit vom 21. Juni
1999 zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten
einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits die
Schweiz insoweit wie ein Mitgliedstaat behandelt, so dass in
Grenzgängerfamilien die weiteren kindergeldberechtigten Personen
Teilkindergeld erhalten.
Der verheiratete Kläger des Ausgangsverfahrens wohnte mit seiner Familie
im Streitjahr 1996 in Deutschland. Er war im Kanton Aargau in der
Schweiz beschäftigt und bezog dort für seine ersten vier Kinder
Kinderzulage jeweils in Höhe von 150 SFR monatlich. Ein weiteres Kind
kam im Jahr 1996 zur Welt. Weder er noch seine Ehefrau waren in den
Streitjahren in der Bundesrepublik Deutschland beschäftigt. Der Antrag
des Klägers auf Gewährung von Kindergeld für die ersten vier Kinder ab
1. Januar 1996 blieb erfolglos. Ein Anspruch auf Zahlung von
Teilkindergeld als Differenz zwischen den in der Schweiz gezahlten
Kinderzulagen und dem höheren deutschen Kindergeld bestehe nicht. Das
Finanzgericht (FG) Baden-Württemberg ist davon überzeugt, dass die
Regelung des § 65 Abs. 2 EStG wegen Unterlassens einer
Teilkindergeldregelung im Fall betroffener Grenzgänger mit Art. 3 Abs.
1, Art. 6 Abs. 1 GG unvereinbar sei.

2. In den Gründen der Entscheidung heißt es im Wesentlichen:
Die Kindergeldregelungen im Einkommensteuerrecht erfüllen als
Bestandteil des einkommensteuerrechtlichen Familienleistungsausgleichs
zum einen eine steuerrechtliche Funktion. Verfassungsrecht gebietet die
steuerliche Freistellung eines Einkommensbetrages in Höhe des
Existenzminimums des Kindes. Bewirkt wird dies durch den
Kinderfreibetrag oder durch das Kindergeld. Zum Anderen dient das
Kindergeld, soweit es zur steuerlichen Freistellung des Existenzminimums
nicht erforderlich ist, der Förderung der Familie und erfüllt eine
sozialrechtliche Funktion. Für diese zwei unterschiedlichen Sach- und
Regelungsbereiche gelten unterschiedliche Maßstäbe und Kriterien
verfassungsrechtlich gebotener Gleichbehandlung.
Der Gesetzgeber hat im Bereich des Einkommensteuerrechts die Steuerlast
am Prinzip der finanziellen Leistungsfähigkeit auszurichten und das
Gebot der Folgerichtigkeit zu beachten. Bei gleicher Leistungsfähigkeit
sind Steuerpflichtige gleich hoch zu besteuern. Bei der Besteuerung
einer Familie muss das Existenzminimum sämtlicher Familienmitglieder
steuerfrei bleiben. Wie der Gesetzgeber das Ergebnis, das
sozialhilferechtlich definierte Existenzminimum für alle
Steuerpflichtigen - unabhängig von ihrem individuellen Grenzsteuersatz -
in voller Höhe von der Einkommensteuer freizustellen, erreicht, steht
ihm grundsätzlich frei.
§ 65 Abs. 2 EStG verstößt nicht gegen das Gebot der steuerlichen
Verschonung des Existenzminimums der Kinder. Nach dem gesetzlichen
Regelungskonzept entscheidet erst und nur die Höhe des Kinderfreibetrags
endgültig darüber, ob den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die
Verschonung des Existenzminimums der Kinder genügt wird. Das Kindergeld,
das im laufenden Kalenderjahr monatlich gezahlt wird, beschränkt sich
insofern auf eine als vorläufiger „Abschlag“ wirkende Steuervergütung.
Das Gebot der steuerlichen Verschonung des Familienexistenzminimums
enthält bei dieser Ausgestaltung des Familienleistungsausgleichs keine
zwingenden Vorgaben für die Höhe des Kindergeldes. Wenn die ausländische
vergleichbare Leistung für die gebotene steuerliche Freistellung des
Existenzminimums des Kindes nicht ausreicht, ist bei der
Einkommensteuerveranlagung der Kinderfreibetrag zu berücksichtigen. Wäre
die Höhe des steuerlich freizustellenden Existenzminimums von Kindern
verfassungswidrig bemessen, wäre die Vorschrift zum Kinderfreibetrag,
die dessen Höhe bestimmt, anzugreifen. Für die hier aufgeworfene Frage
der Verfassungsmäßigkeit des Teilkindergeldausschlusses nach § 65 Abs. 2
EStG kommt es daher nicht darauf an, ob der Familienleistungsausgleich
insgesamt und ob speziell der Kinderfreibetrag der Höhe nach in den
Streitjahren zur Freistellung des Existenzminimums ausgereicht haben.
Soweit das Kindergeld die Funktion einer Sozialleistung hat, verfügt der
Gesetzgeber über größere Gestaltungsfreiheit. Er darf aber bei der
Abgrenzung der Gruppen von Leistungsberechtigten nicht sachwidrig
differenzieren. Der Praktikabilität und Einfachheit des Rechts kommen im
Bereich der steuerrechtlichen Massenverwaltung hohe Bedeutung zu.
Nach diesem Maßstab enthält § 65 Abs. 2 EStG keinen gleichheitswidrigen
Begünstigungsausschluss. Die Regelungen zum vollständigen Ausschluss
benachteiligen Grenzgänger und ihre Familien gegenüber in Deutschland
wohnenden und arbeitenden Personen in dem Umfang, in dem das deutsche
Kindergeld die ausländische Leistung übersteigt. Die Benachteiligung ist
begrenzt auf den Anteil des Kindergeldes, der der Förderung dient.
Betroffen sind sowohl die Grenzgänger selbst als auch die weiteren
Kindergeldberechtigten. Grenzgänger wie der Kläger im Ausgangsverfahren
werden gegenüber den Grenzgängern in EU-Länder nicht benachteiligt. Denn
für diese besteht ebenfalls kein Differenzkindergeldanspruch. Im
Gemeinschaftsrecht besteht jedoch für die weiteren
Kindergeldberechtigten ein Anspruch auf Differenzkindergeld. Zur
Beseitigung dieser Ungleichbehandlung durch zwei unterschiedliche
Normgeber ist der deutsche Gesetzgeber gemäß Art. 3 Abs. 1 GG nicht
verpflichtet.
Der Anspruchsausschluss bei Bezug von vergleichbaren ausländischen
Leistungen ist sachlich gerechtfertigt. § 65 EStG will legitimerweise
Doppelbegünstigungen vermeiden. Im Hinblick auf die Förderfunktion des
Kindergeldes kann der Familienleistungsausgleich in diesen Fällen
subsidiär ausgestaltet werden. Das Verfassungsgebot der steuerlichen
Freistellung des Kinderexistenzminimums wird mit der so genannten
Günstigerprüfung eingehalten. Danach prüft das Finanzamt von Amts wegen,
ob der Steuerpflichtige sich besser mit dem Anspruch auf Kindergeld oder
mit dem Abzug der Freibeträge für Kinder stellt.
Die genannten Benachteiligungen für Grenzgänger gegenüber den
uneingeschränkt Kindergeldberechtigten sind unter dem Aspekt
anderweitiger sozialer Absicherung und der Einfachheit des Rechts und
dessen Praktikabilität im Verwaltungsvollzug gerechtfertigt. Letzterem
kommt bei grenzüberschreitenden Sachverhalten besonderes Gewicht zu.
Unterschiedsbetragsregelungen verursachen gerade auch aufgrund der
komplizierten Schweizer Rechtslage einen hohen Verwaltungsaufwand. Für
die erhebliche Zahl von Grenzgängern in die Schweiz wäre wegen der
unterschiedlichen Familienleistungen des Bundes und der einzelnen
Kantone in jedem Einzelfall die Teilkindergeldberechtigung
einschließlich der Höhe des eventuellen Anspruchs zu prüfen. Angesichts
des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Gewährung
staatlicher Leistungen ist sein Anliegen, den erheblichen zusätzlichen
Verwaltungsaufwand beim Vollzug einer Teilkindergeldregelung für
Grenzgänger zu vermeiden, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Um
ungerechtfertigte Begünstigungen und Benachteiligungen zu vermeiden,
hätte der Gesetzgeber den Ausschluss von Teilkindergeldleistungen im
Einzelnen ausdifferenzieren müssen. Diese aufwändige Ausdifferenzierung
erübrigt der generelle Teilkindergeldausschluss für Grenzgänger.
Durch die unterbliebene Teilkindergeldregelung werden die Betroffenen
nicht schlechter gestellt als bei abkommensrechtlichen Regelungen, die
sich üblicherweise am Beschäftigungslandprinzip orientieren. In der
ausschließlichen Geltung nur einer Rechtsordnung für Grenzgänger
bestätigt sich die allgemeine Anerkennung von Praktikabilitätserwägungen
gerade auch im internationalen Sozialrecht.  Zudem unterliegt die Wahl
von Arbeitsplatz und Wohnsitz jedenfalls grundsätzlich der freien
Disposition der Kindergeldempfänger. Verfassungsrechtlich ist es den
potentiellen Kindergeldberechtigten zumutbar, ihre Arbeitsplatz- und
Wohnsitzentscheidungen auch ohne Flankierung durch ein nationales
„Meistbegünstigungsprinzip“ zu treffen.

Beschluss vom 8. Juni 2004 – 2 BvL 5/00 –

Karlsruhe, den 14. September 2004