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Pressemitteilung Nr. 86/2004 vom 16. September 2004

Dazu Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 -

Zu den Rechtsfolgen fehlerhafter Rechnungslegung einer Partei


Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat die
Verfassungsbeschwerde (Vb) der Christlich Demokratischen Union
Deutschland (CDU; Beschwerdeführerin, Bf), zurückgewiesen. Die Bf hat
die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland angestrebt, bei der
Festsetzung der staatlichen Mittel aus der Parteienfinanzierung für das
Jahr 1999 auch diejenigen Zuwendungen zu berücksichtigen, die sie im
Jahr 1998 erhalten hat.

1. Zum rechtlichen Hintergrund und Sachverhalt:
Für die Festsetzung staatlicher Mittel im Rahmen der
Parteienfinanzierung für das Rechnungsjahr 1999 gelten die Bestimmungen
des Parteiengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar
1994, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Februar 1999. Die Höhe der
staatlichen Teilfinanzierung richtet sich neben einem
wählerstimmenbezogenen Anteil nach der Höhe der den Parteien in Form von
Mitgliedsbeiträgen und rechtmäßig erlangten Spenden zugeflossenen
Zuwendungen (zuwendungsbezogener Anteil). Das jährliche Gesamtvolumen
staatlicher Mittel, das allen Parteien höchstens ausbezahlt werden darf,
unterliegt einer absoluten Obergrenze. Die Parteien müssen beim
Präsidenten des Deutschen Bundestags bis zum 30. September des
Festsetzungsjahres die Festsetzung und Auszahlung der Mittel beantragen.
Wird der Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres
nicht eingereicht, erfolgt nach § 19 Abs. 4 Satz 3 Parteiengesetz 1994
(PartG 1994) die endgültige Festsetzung ohne Berücksichtigung der
Zuwendungen an die Partei, die ihren Rechenschaftsbericht nicht
eingereicht hat.

Die Bf hatte bereits im Januar 1999 die Festsetzung und Auszahlung
staatlicher Mittel aus der Parteienfinanzierung für das Jahr 1999
beantragt. Auf ihren zum 30. September 1999 eingereichten
Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 wurden die auf sie entfallenden
staatlichen Mittel für das Jahr 1999 vorläufig festgesetzt. Am 30.
Dezember 1999 reichte die Bf einen - wegen nicht zutreffend
berücksichtigter Mittelzuflüsse noch ungeklärter Herkunft zwischen 1993
und 1998 - geänderten Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 ein. Im
Januar 2000 wurde bekannt, dass der Landesverband Hessen der Bf Ende
1983 ein Guthaben von 20,8 Mio. DM in das Ausland verbracht hatte.
Dieses Vermögen und die Erträge hieraus flossen in den Folgejahren in
den Landesverband Hessen zurück. Die im Jahr 1998 hiervon noch
vorhandenen rund 18 Mio. DM waren in keinem der von der Bf im Jahr 1999
eingereichten Rechenschaftsberichte ausgewiesen. Die Bf berichtigte Ende
Januar 2000 den Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 um Reinvermögen
ihres Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2 Mio. DM. Bei der
endgültigen Mittelfestsetzung im Februar 2000 wurden Zuwendungen an die
Gesamtpartei nicht berücksichtigt, weil die Bf bis zum 31. Dezember 1999
keinen inhaltlich richtigen, den Vorschriften des Fünften Abschnitts des
Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998
eingereicht habe. Dies führte zur Verrechnung und Rückforderung von rund
41 Mio. DM gegenüber der Bf. Die der Bf verweigerten Mittel wurden auf
die sonstigen anspruchsberechtigten Parteien verteilt. Die Bf obsiegte
zwar mit ihrer Klage vor dem Verwaltungsgericht (VG), blieb aber vor dem
Oberverwaltungsgericht (OVG) und dem Bundesverwaltungsgericht erfolglos.
Mit ihrer Vb rügt sie die Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1,
Art. 20 Abs. 3 und Art. 21 Abs. 1 GG.

2. Aus den Gründen der Entscheidung ergibt sich im Wesentlichen:
Die angefochtenen Gerichtsentscheidungen begegnen keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Bf wird durch sie nicht in ihrem
Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) in
Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verletzt.
Nach dem verfassungsrechtlich geschützten Transparenz- und
Publizitätsgebot (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG) müssen die Parteien über die
Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über den Umfang und die
Struktur ihres Vermögens öffentlich Rechenschaft geben. Damit soll die
mit größeren Zuwendungen verbundene Gefahr der Einflussnahme auf
Parteien für die Öffentlichkeit durchschaubar gemacht werden. Ob eine
Partei ihrer Rechenschaftspflicht genügt hat oder ob die hieran zu
stellenden Anforderungen ohne ausreichende (einfach-) gesetzliche
Grundlage im Einzelfall überspannt wurden, unterliegt einer gesteigerten
Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht. Denn diese Frage betrifft
nicht nur die Auslegung und Anwendung einfachen Gesetzesrechts, sondern
unmittelbar auch die Anwendung der Verfassungsbestimmung des Art. 21
Abs. 1 GG, die die Parteien als verfassungsrechtlich notwendige
Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes ausdrücklich
anerkennt.
Die Auslegung und Anwendung des Parteiengesetzes 1994 durch das OVG hält
der verfassungsrechtlichen Überprüfung stand. Verfassungsrechtlich
unangreifbar ist die Annahme, dass die Parteien ihrer
verfassungsunmittelbaren Rechenschaftspflicht auch im Rahmen des § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 nur durch Vorlage eines materiell richtigen
Rechenschaftsberichtes genügen. Die Vorlage irgendeines
Rechenschaftsberichts bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres reicht
demgegenüber nicht aus. Die Auffassung des OVG kann sich auf den
Wortlaut und den systematischen Zusammenhang des § 19 Abs. 4 Satz 3
PartG 1994 mit weiteren Vorschriften des PartG 1994 über die
Mittelbewilligung stützen. Der Regelungszusammenhang mit § 23 Abs. 3 und
4 PartG 1994 (siehe Anlage) ergibt, dass ein den Vorschriften des
Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechender
Rechenschaftsbericht gemeint ist. Dafür spricht auch die im PartG 1994
enthaltene Verpflichtung auf die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung,
die den Grundsatz der inhaltlichen Richtigkeit und Vollständigkeit
umfassen. Auch Sinn und Zweck der öffentlichen Rechenschaftslegung der
Parteien streiten für die Auffassung des OVG. Nur ein vollständiger
Rechenschaftsbericht genügt dem Verfassungsgebot, die Bürger über
Einnahmen, Ausgaben und Vermögen einer Partei zu unterrichten. Eine
lediglich formell ordnungsgemäße Rechenschaftslegung wäre mit den in
Art. 21 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommenden institutionellen Garantien und
Grundsätzen unvereinbar. Der Zweite Senat führt weiter aus, dass zudem
die Entstehungsgeschichte der Vorschriften des Parteiengesetzes 1994 die
vorgenommene Auslegung bestätigt.
Auch die weiteren Bedenken der Bf gegen das Erfordernis eines materiell
richtigen Rechenschaftsberichts greifen nicht durch.
So ist der Präsident des Deutschen Bundestages bei der Prüfung der
Rechenschaftsberichte der Parteien nach dem PartG 1994 nicht lediglich
auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt.
Der Präsident des Deutschen Bundestages hat zwischen wesentlichen
Fehlern, die zum Verlust staatlicher Mittel führen, und unwesentlichen
Fehlern, bei denen dies nicht der Fall ist, differenziert. Diese vom OVG
bestätigte Unterscheidung verletzt weder das Rechtsstaatsprinzip noch
das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG). Im Einzelnen heißt es dazu:
Zu den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung zählt auch der Grundsatz
der Wesentlichkeit. Eine Übertragung auf das Parteiengesetz ist ohne
weiteres möglich. Dem steht auch das Transparenz- und Publizitätsgebot
des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG nicht entgegen. Es war hinreichend bestimmt
erkennbar, dass nur ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts des
PartG 1994 entsprechender Rechenschaftsbericht zur Festsetzung
staatlicher Mittel führt und andernfalls der - gerichtlich überprüfbare
- Verlust des zuwendungsbezogenen Anteils der Parteienfinanzierung
droht.
Der Fehler und der als Rechtsfolge eintretende Anspruchsverlust sind
auch nicht unproportional. Der Wegfall des Anspruchs ist keine Sanktion
für materiell unrichtige Rechenschaftsberichte, sondern lediglich die
Folge mangelhafter Mitwirkung einer Partei im Rahmen des
Festsetzungsverfahrens. Dem Bürger muss bei seiner Wahlentscheidung klar
sein, welche Interessen er mit der Abgabe seiner Stimme für eine
bestimmte Partei unterstützt. Dies ist bei Parteien nicht
sichergestellt, die in zurechenbarer Weise ihrer Verpflichtung, einen
ordnungsgemäßen Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht nachgekommen
sind. Aus diesem Grunde ist der Staat zu deren gleicher Finanzierung
nicht nur nicht verpflichtet, sondern grundsätzlich auch nicht
berechtigt. Ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf staatliche
Parteienfinanzierung existiert nicht.
Das Nichtentstehen eines Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung ist
auch nicht unverhältnismäßig und verletzt nicht das Rechtsstaatsprinzip.
Diese Rechtsfolge trägt vielmehr dem Verfassungsgebot, die
Transparenzpflicht effektiv auszugestalten, in besonderer Weise
Rechnung. Sie hält die Parteien zur fristgerechten und vor allem
vollständigen Erfüllung ihrer Mitwirkungspflichten an.
Auch § 23 a Abs. 1 PartG 1994 steht der vom OVG vorgenommenen Auslegung
nicht entgegen. Danach verliert eine Partei den Anspruch auf staatliche
Mittel in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den
Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrags, wenn
sie Spenden rechtswidrig erlangt oder nicht den Vorschriften dieses
Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht. Das
zwischen dieser Sanktionsnorm und der Regelung über den Verlust des
Zuwendungsanteils bestehende Spannungsverhältnis ist sach- und
interessengerecht auflösbar. Dies führen die Gründe der Entscheidung
näher aus.
Der mit der Rechtsfolge des Anspruchsverlusts verbundene
Umverteilungseffekt verletzt auch nicht das Grundrecht auf
Chancengleichheit der Parteien. Der Gesetzgeber hat die rechtlichen
Voraussetzungen für die Gewährung staatlicher Mittel im Parteiengesetz
für alle Parteien gleich unter anderem von der fristgerechten
Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts abhängig
gemacht. Damit haben alle Parteien die gleiche Chance, diese
Voraussetzung zu erfüllen und an der staatlichen Parteienfinanzierung
teilzunehmen. Es findet insbesondere auch kein Mitteltransfer auf
bewilligungsberechtigte konkurrierende Parteien statt. Vielmehr erhöht
sich im Falle des Anspruchsverlusts eines Mitkonkurrenten lediglich die
Erfüllungsquote der Ansprüche der bewilligungsberechtigten Parteien.

3. Die Richter Di Fabio und Mellinghoff haben der Entscheidung eine
abweichende Meinung beigefügt. Sie können sich der Begründung der
Senatsmehrheit nur teilweise anschließen.
Die Mehrheit beschränkt sich nicht auf den verfassungsrechtlich
gebotenen Kontrollumfang. Bei der allein streitigen Frage, ob nach
damaliger Gesetzeslage der Anspruchsverlust in Folge eines unrichtigen
Rechenschaftsberichts angeordnet war, ist einfaches Recht auszulegen,
was grundsätzlich Aufgabe der Fachgerichte ist. Die Verfassung
ihrerseits sagt zum Verfahren der Prüfung der Rechenschaftspflicht und
den Konsequenzen eines Verstoßes gegen sie nichts aus. Das
rechtsmethodisch außerordentlich starke Argument des VG, wonach nur die
spezielle Vorschrift des § 23 a PartG 1994 die Rechtsfolgen inhaltlich
falscher Rechenschaftsberichte behandelte, hat das OVG nicht entkräftet,
sondern stattdessen die verwaltungsrechtliche Mitwirkungspflicht der
Parteien nach Art allgemeiner verwaltungsrechtlicher Grundsätze des
Subventionsrechtsverhältnisses betont. Diese Argumentation kann als
Ausdruck fachrichterlicher Kompetenz zur Auslegung des einfachen
Gesetzes noch hinnehmbar sein. Verfassungsrechtlich bedenklich bleibt
ihre Unvollständigkeit.
Die Begründung der Mehrheit berücksichtigt verfassungsrechtliche
Positionen der Parteien nicht hinreichend. Die Förderung von politischen
Parteien durch staatliche Finanzmittel ist ein verfassungsrechtlich
sensibler Vorgang. Die Gewährung, die Nichtgewährung und die
Rückforderung von nicht nur geringfügigen finanziellen Mitteln wirken
sich in einer föderalen Demokratie mit einer Vielzahl von Wahlen
unmittelbar auf den politischen Machtkampf aus. Der Ausschluss von
laufenden Zuwendungen oder die Rückforderung bereits erhaltener Mittel
kann die Entfaltungs- und Handlungsmöglichkeiten einer politischen
Partei gravierend beschränken. Deshalb sind die rechtsstaatlichen
Anforderungen an die Bestimmtheit der Rechtsgrundlagen und an die
Methodenstrenge der fachrichterlichen Auslegung hoch. Jedenfalls
abstrakt besteht auch im gewaltenteiligen System die Gefahr, dass
Verwaltungsentscheidungen über die Mittelvergabe politisch beeinflusst
werden oder politische Stimmungen auf das Ergebnis durchschlagen. Die
rechtsstaatlichen  Anforderungen gelten auch dann, wenn eine Partei
pflichtwidrig einen falschen Rechenschaftsbericht abgibt und wenn
einzelne Funktionsträger der Partei in moralisch höchst anfechtbarer
Weise Vermögenszuflüsse verdunkeln. Gerichte sind jedenfalls nicht
berufen, das Parteiengesetz auch ohne im Gesetzestext klar
ausgesprochene Rechtsfolgenanordnung in einer gerade noch vertretbaren
Weise so auszulegen, dass durch ein hartes Rechtsfolgenregime die
Parteien haftbar gemacht werden, um diese anzuhalten, ihrer
Rechenschaftspflicht vollständig und fehlerfrei nachzukommen. Hier
müssen die Parteien selbst und der Gesetzgeber für Abhilfe sorgen.

Beschluss vom 17. Juni 2004 – 2 BvR 383/03 –

Karlsruhe, den 16. September 2004


Anlage zur Pressemitteilung Nr. 86/2004 vom 16. September 2004:

          § 23 Absatz 3 und 4 PartG 1994:

(3) Der Präsident des Deutschen Bundestages prüft, ob der
Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnittes
entspricht. …

(4) Der Präsident des Deutschen Bundestages darf staatliche Mittel für
eine Partei nach den §§ 18 und 19 nicht festsetzen, solange ein den
Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht
nicht eingereicht worden ist. Maßgeblich für Zahlungen nach § 18 ist
jeweils der für das vorangegangene Jahr vorzulegende
Rechenschaftsbericht, für Zahlungen nach § 20 jeweils der im
vorangegangen Jahr vorgelegte Rechenschaftsbericht. Hat eine Partei
diesen Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des folgenden Jahres
nicht eingereicht, verliert sie den Anspruch auf staatliche Mittel; die
Festsetzungen und Zahlungen an die übrigen Parteien bleiben unverändert.


Durch Gesetz vom 28. Juni 2002 wurden u.a. folgende Regelungen
eingeführt:

          § 19 a Absatz 1 Sätze 1 und 2 PartG 2002:

(1) Der Präsident des Deutschen Bundestages setzt jährlich bis zum 15.
Februar die Höhe der staatlichen Mittel für jede anspruchsberechtigte
Partei für das vorangegangene Jahr (Anspruchsjahr) fest. Er darf
staatliche Mittel für eine Partei nach den §§ 18 und 19 a nur auf Grund
eines Rechenschaftsberichts festsetzen und auszahlen, der den
Vorschriften des Fünften Abschnitts entspricht. …

          § 19 a Absatz 3 PartG 2002:

(3) Die Partei hat ihren Rechenschaftsbericht bis zum 30. September des
dem Rechenschaftsjahr folgenden Jahres beim Präsidenten des Deutschen
Bundestages einzureichen. Der Präsident des Deutschen Bundestages kann
die Frist um bis zu drei Monate verlängern. Reicht eine Partei ihren
Rechenschaftsbericht nicht fristgerecht ein, verliert sie endgültig den
auf Zuwendungen bezogenen Anspruch auf staatliche Mittel (Verfall des
Zuwendungsanteils). Hat eine Partei ihren Rechenschaftsbericht bis zum
31. Dezember des dem Anspruchsjahr folgenden Jahres nicht eingereicht,
verliert sie endgültig den Anspruch auf staatliche Mittel für das
Anspruchsjahr (Verfall des Wählerstimmenanteils). Die Fristen werden
unabhängig von der inhaltlichen Richtigkeit gewahrt, wenn der
Rechenschaftsbericht der in § 24 vorgegebenen Gliederung entspricht und
den Prüfungsvermerk gemäß § 30 Abs. 2 trägt. Die Festsetzungen und
Zahlungen an die übrigen Parteien bleiben unverändert.

          § 23 a Absatz 1 Sätze 1 und 2 PartG 2002:

(1) Der Präsident des Deutschen Bundestages prüft den vorgelegten
Rechenschaftsbericht auf formale und inhaltliche Richtigkeit. Er stellt
fest, ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften
Abschnitts entspricht. …

          § 31 b Satz 1 PartG 2002:

Stellt der Präsident des Deutschen Bundestages im Rahmen seiner Prüfung
nach § 23 a Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht fest, entsteht gegen
die Partei ein Anspruch in Höhe des Zweifachen des den unrichtigen
Angaben entsprechenden Betrages, soweit kein Fall des § 31 c vorliegt. …

          § 31 c Absätze 1 und 2 PartG 2002:

(1) Hat eine Partei Spenden unter Verstoß gegen § 25 Abs. 2 angenommen
und nicht gemäß § 25 Abs. 4 an den Präsidenten des Deutschen Bundestages
weitergeleitet, entsteht gegen sie ein Anspruch in Höhe des Dreifachen
des rechtswidrig erlangten Betrages; bereits abgeführte Spenden werden
angerechnet. Hat eine Partei Spenden nicht den Vorschriften dieses
Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht (§ 25 Abs.
3), entsteht gegen sie ein Anspruch in Höhe des Zweifachen des nicht den
Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages. Der
Präsident stellt die Verpflichtung der Partei zur Zahlung des Betrages
durch Verwaltungsakt fest. § 31 a Abs. 2 bis 5 gilt entsprechend.
(2) Der Präsident des Deutschen Bundestages leitet im Einvernehmen mit
dem Präsidium des Deutschen Bundestages die innerhalb eines
Kalenderjahres eingegangenen Mittel zu Beginn des nächsten
Kalenderjahres an Einrichtungen weiter, die mildtätigen, kirchlichen,
religiösen oder wissenschaftlichen Zwecken dienen.