Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 95/2004 vom 29. Oktober 2004

Dazu Beschluss vom 13. Juli 2004 - 1 BvR 1298/94, 1299/94, 1332/95 und 1 BvR 613/97 -

Zu den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips an die
Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen an die Notarkassen


Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass § 39
der Verordnung über die Tätigkeit von Notaren in eigener Praxis (VONot),
§ 113 Abschnitt I der Bundesnotarordnung (BNotO) in der Fassung des
Gesetzes vom 7. August 1981 und § 113 der Bundesnotarordnung in der
Fassung des Gesetzes vom 31. August 1998 mit Artikel 12 Absatz 1
Grundgesetz unvereinbar sind. Die Regelungen genügen nicht den
verfassungsrechtlichen Anforderungen, die das Demokratie- und
Rechtsstaatsprinzip an die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf
Träger funktionaler Selbstverwaltung stellt. Dem Gesetzgeber wurde
aufgegeben, bis Ende des Jahres 2006 eine verfassungsmäßige Regelung zu
treffen. Bis dahin können die Vorschriften weiterhin angewendet werden.
Die Verfassungsbeschwerden (Vb) von drei teils verstorbenen Notaren bzw.
von deren Erben (Beschwerdeführer; Bf) waren nur zum Teil erfolgreich.

1. Zum rechtlichen Hintergrund und Sachverhalt:
Die Bayerische Notarkasse, die ihren Ursprung in dem Anfang des 20.
Jahrhunderts gegründeten Pensionsverein für Notare hat und auf der
Grundlage der Reichsnotarordnung von 1937 als Notarkasse weitergeführt
wurde, ist eine öffentlichrechtliche Anstalt. Zu ihren Aufgaben zählt
unter anderem die Ergänzung des Berufseinkommens der Notare, die
Versorgung ausgeschiedener Notare, die Besoldung der Notariatsbeamten
und die einheitliche Durchführung der Haftpflichtversicherung. § 113
Abschnitt I BNotO legt die Organe der Bayerischen Notarkasse fest: Der
Präsident vertritt die Notarkasse nach außen, der Verwaltungsrat ist
satzungsgebendes Organ. Im Übrigen bestimmen sich die Aufgaben und
Rechtsverhältnisse der Notarkasse nach einer Satzung. Auf der Grundlage
dieser Ermächtigung hat sich die Notarkasse München eine Satzung
gegeben. Darin ist unter anderem geregelt, dass der Verwaltungsrat jedes
Jahr die Abgabensatzung für das kommende Haushaltsjahr beschließt. In
der Abgabensatzung ist festgelegt, dass die Notare, denen von der
Notarkasse München ein Notarassessor oder ein Angestellter zugewiesen
wurde, für diesen einen bestimmten Besoldungsbeitrag zahlen. Daneben ist
eine Staffelabgabe für alle abgabenpflichtigen Gebühren zu entrichten.
Für die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-
Anhalt und Thüringen wurde auf der Grundlage der VONot, die durch den
Einigungsvertrag in etwas veränderter Form übernommen wurde, eine
Ländernotarkasse als Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet. Ihre
Aufgaben entsprechen – mit Ausnahme der Bestreitung der Personalkosten –
im Wesentlichen denen der bayerischen Notarkasse. Organe der
Ländernotarkasse sind der Präsident und der Verwaltungsrat. Auf der
Grundlage einer Ermächtigung in § 39 VONot hat sich die Ländernotarkasse
u.a. eine Hauptsatzung und eine Abgabensatzung gegeben. Die jährlich vom
Verwaltungsrat neu beschlossene Abgabensatzung sieht vor, dass
Staffelabgaben aus den abgabepflichtigen Notargebühren zu entrichten
sind.
1998 wurde die VONot aufgehoben, die Nachfolgevorschrift des § 113 a
BNotO eingefügt und § 113 BNotO geändert. Dabei wurde die Ermächtigung
der Notarkasse München und der Ländernotarkammer zur Abgabenerhebung
dahin präzisiert, dass Staffelabgaben erhoben werden dürfen.

Die Bf wenden sich gegen Abgabenbescheide der Ländernotarkasse und
Bayerischen Notarkasse für die Jahre 1990 und 1991. Rechtsmittel blieben
ohne Erfolg. Sie rügen mit ihrer Vb eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 1 GG,
des Demokratie- und Rechtsstaatsgebots und des Verbots der Erhebung von
Abgaben ohne verfassungsrechtliche Grundlagen.

2. In den Gründen der Entscheidung heißt es im Wesentlichen:

Die Abgabe nimmt gestaltenden Einfluss auf die Berufsausübung der Notare
und ist daher an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Danach kann die
Berufsausübung nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt
werden, das den Anforderungen der Verfassung entspricht. Die den Abgaben
zu Grunde liegenden Abgabensatzungen haben ihre Grundlage in § 113
Abschnitt I BNotO für die Bayerische Notarkasse und für die Zeit vor
1998 in § 39 VONot für die Ländernotarkasse.
Die Verleihung von Satzungsautonomie an Körperschaften mit
Zwangsmitgliedschaft dient dazu, den Mitgliedern die Regelung solcher
Angelegenheiten eigenverantwortlich zu überlassen, die sie selbst
betreffen und die sie am sachkundigsten beurteilen können. Die
Einrichtung funktionaler Selbstverwaltung darf aber nicht dazu führen,
dass der Gesetzgeber sich seiner Regelungsverantwortung entzieht.
Überlässt er öffentlichrechtlichen Körperschaften und Anstalten
bestimmte Aufgaben in Satzungsautonomie, darf er ihnen die
Rechtsetzungsbefugnis nicht zur völlig freien Verfügung überlassen,
insbesondere wenn sie mit Grundrechtseingriffen verbunden ist. Vielmehr
muss der Gesetzgeber mit organisatorischen und verfahrensgestaltenden
Regelungen institutionelle Vorkehrungen zur Wahrung der Interessen der
betroffenen Personen treffen. Daher müssen die Bildung der Organe, ihre
Aufgaben und Handlungsbefugnisse in den Grundstrukturen in einem
parlamentarischen Gesetz ausreichend bestimmt sein. Bei
öffentlichrechtlichen Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft sind
angesichts des hiermit verbundenen empfindlichen Grundrechtseingriffs
besondere Anforderungen an die Vorgaben zur organisatorischen
Ausgestaltung zu stellen.

Diesen Maßstäben werden die gesetzlichen Ermächtigungen in § 39 VONot
nicht gerecht. Die Errichtung der Ländernotarkassen und ihre Ausstattung
mit Satzungsgewalt beruhen auf unzulänglichen organisatorischen
Vorgaben.
a) Das Gesetz regelt die Organe der Ländernotarkasse in Gestalt des
Präsidenten und des Verwaltungsrats. Es fehlt jedoch jede Regelung über
die Zusammensetzung des satzungsgebenden Organs, über die Art seines
Zustandekommens, über die Ermittlung und Bestellung des Präsidenten und
über die jeweils angemessene Beteiligung der Notare aus den fünf
Ländern. Eine Übergangsbestimmung in der VONot regelt zwar die
Binnenstruktur für den Anfang. An den dort genannten Vorgaben hat sich
die Hauptsatzung auch für die Zukunft orientiert. Verpflichtend wird
dies vom Gesetz aber nicht vorgeschrieben.
Gesetzliche Vorgaben zur Organisation sind deswegen von besonderer
Bedeutung, weil dem Verwaltungsrat ein großer Gestaltungsspielraum
eröffnet ist. Neben der Bestimmung der Abgabenhöhe hat er umfassende
Kompetenzen zu inhaltlichen Regelungen, um die der Notarkasse
zugewiesenen öffentlichen Aufgaben, etwa die Altersversorgung, die
Einkommensergänzung der Notare, die Gruppenversicherung und die gesamte
Bereitstellung der Haushaltsmittel einer Kammer zu erfüllen.
b) Zu berücksichtigen ist auch, dass die Ländernotarkasse neben den
Anstaltsaufgaben originäre Kammeraufgaben wahrnimmt. So stellt sie u. a.
die Haushaltsmittel für die Notarkammern bereit. Für die Organisation
der Notarkammern finden sich in der BNotO detaillierte Regelungen, für
die Ländernotarkasse dagegen fehlen entsprechende Vorgaben vollständig.
c) Bei einer einheitlichen Notarkasse für fünf Länder gibt es keine
Gewähr, dass die Interessen der Berufsangehörigen identisch sind. Jedes
Land stellt drei Mitglieder im Verwaltungsrat und hat damit dasselbe
Stimmengewicht, obwohl die Anzahl der Notare in den Ländern
unterschiedlich ist. Bevölkerungs- und wirtschaftsschwache Gebiete
werden hierdurch bevorzugt, weil sie bei gleicher Stimmenzahl einen
kleinen Kreis von Anstaltsnutzern und wohl ein geringeres
Abgabenaufkommen repräsentieren. Daran zeigt sich, welchen Einfluss
organisatorische Maßnahmen auf Sachentscheidungen haben können. Daher
muss der Gesetzgeber Verantwortung für die grundrechtsrelevanten
Organisationsentscheidungen übernehmen.
d) Das Regelungsdefizit des Gesetzes wirkt sich insbesondere bei der
Bereitstellung der Haushaltsmittel für die Notarkammern aus. Betroffen
werden durch die Abgabenlast alle Notare in den fünf Ländern; Einfluss
nehmen können sie aber nur auf das Finanzgebaren in ihrer jeweils
eigenen Kammer. Das Gesetz trifft keine Vorkehrungen, einen angemessenen
Ausgleich zwischen Kostenverursachung und der Beteiligung am
Abgabenaufkommen herzustellen.

Aus den genannten Gründen sind auch die im Wesentlichen inhaltsgleichen
Regelungen über die Organisationsstruktur der Bayerischen Notarkasse und
über die Abgabenerhebung in § 113 BNotO 1981 nicht verfassungsgemäß.

Inhaltlich ist das Bayerische Landesrecht durch Art. 138 GG vom
Verfassungsgeber nicht gebilligt worden. Obwohl bereits im Zeitpunkt des
In-Kraft-Tretens des Grundgesetzes die Aufgaben der Bayerischen
Notariatskasse in ihren Grundzügen der heutigen Regelung entsprachen,
war der Gesetzgeber nicht von seiner Verpflichtung entbunden, den
Fortbestand der überkommenen Regelung durch Normen zu sichern, die dem
Demokratiegebot und dem Parlamentsvorbehalt genügen. Art. 138 GG läßt
die Anforderungen des Parlamentsvorbehalts unberührt. Er beschränkt sich
darauf, Rücksicht auf die Besonderheiten der süddeutschen Länder zu
nehmen.

Die Nachfolgevorschriften in §§ 113, 113 a BNotO 1998 genügen ebenfalls
nicht den Anforderungen an die Verfassung. Lediglich die Staffelabgabe
ist nunmehr ausreichend gesetzlich geregelt.

Beschluss vom 13. Juli 2004 – 1 BvR 1298/94, 1299/94, 1332/95 und
1 BvR 613/97 –

Karlsruhe, den 29. Oktober 2004