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Pressemitteilung Nr. 106/2004 vom 1. Dezember 2004

Dazu Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 2 BvR 955/00 und 2 BvR 1038/01 -

Verfassungsbeschwerden im Zusammenhang
mit der „Ostenteignung“ ohne Erfolg

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat die
Verfassungsbeschwerden (Vb) von zwei Erben früherer
Grundstückseigentümer, die zwischen 1945 und 1949 im Zuge der
Bodenreform in der sowjetischen Besatzungszone entschädigungslos
enteignet wurden, zurückgewiesen. Der Staat des Grundgesetzes ist danach
zwar grundsätzlich verpflichtet, auf seinem Territorium die
Unversehrtheit der elementaren Grundsätze des Völkerrechts zu
garantieren und bei Völkerrechtsverletzungen nach Maßgabe seiner
Verantwortung und im Rahmen seiner Handlungsmöglichkeiten einen Zustand
näher am Völkerrecht herbeizuführen. Daraus folgt jedoch keine Pflicht
zur Rückgabe des in dem Zeitraum von 1945 bis 1949 außerhalb des
staatlichen Verantwortungsbereichs entschädigungslos entzogenen
Eigentums. Der Restitutionsausschluss stimmt ferner mit den
Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) in der
Ausprägung durch die Spruchpraxis des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte (EGMR) überein.

Zum rechtlichen Hintergrund und Sachverhalt
Im September 1945 ergingen auf Veranlassung der sowjetischen
Militäradministration in Deutschland in allen Ländern und Provinzen der
sowjetischen Besatzungszone Rechtsakte zur Bodenreform. Unter anderem
wurde der gesamte private Grundbesitz von mehr als 100 ha Größe
entschädigungslos enteignet. Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber den
Maßnahmen gab es nicht. Im Zuge der Verhandlungen über den Beitritt der
DDR zur Bundesrepublik Deutschland gaben die Regierungen beider
deutscher Staaten am 15. Juni 1990 eine Gemeinsame Erklärung zur
Regelung offener Vermögensfragen ab. Im Hinblick auf die Rückübertragung
von Eigentumsrechten an Grundstücken und Gebäuden heißt es darin, dass
die Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher
Grundlage (1945 bis 1949) „nicht mehr rückgängig“ zu machen seien. Für
Enteignungen der DDR 1949 bis 1990 wurde der Grundsatz „Rückgabe vor
Entschädigung“ festgelegt. Die Gemeinsame Erklärung wurde über Art. 41
Abs. 1 Bestandteil des Einigungsvertrages, der wiederum nach Art. 143
Abs. 3 GG im Grundgesetz verankert wurde.
Die Beschwerdeführer sind jeweils Erben von früheren, im Zuge der
Bodenreform enteigneten Grundstückseigentümern. Sie hatten sich im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren erfolglos gegen die Ablehnung eines
Restitutionsantrages bzw. die Erteilung einer
Grundstücksverkehrsgenehmigung über eines der enteigneten Grundstücke
gewandt. Die Beschwerdeführer rügen mit ihrer Vb die Verletzung ihrer
Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte aus Art. 1 Abs. 1, Art. 2
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 25, 3, 14 GG und Art. 79 GG sowie Art. 103
GG. Sie sind der Meinung, der Restitutionsausschluss verstoße gegen
Völkerrecht.

In den Gründen der Entscheidung heißt es
I. Die Verfassungsbeschwerden können nicht auf das Eigentumsgrundrecht
(Art. 14 Abs. 1 GG) gestützt werden. Durchtrennt eine völkerrechtlich
legitim ins Leben getretene Rechtsordnung wie das sowjetische
Besatzungsregime die Verbindung von Eigentümer und Eigentumsgegenstand,
so endet unabhängig von der Frage der Rechtmäßigkeit des Entzugs mit der
Enteignung die förmliche Rechtsstellung des Eigentümers. Hat die
Enteignung außerhalb des zeitlichen oder räumlichen Geltungsbereichs des
Grundgesetzes stattgefunden, kann sich der vormalige Eigentümer nicht
auf Art. 14 GG berufen.

II. Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.
1. Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind gem. Art. 25 GG
Bestandteil des deutschen Rechts im Rang über dem einfachen Bundesrecht.
Die deutschen Staatsorgane sind gem. Art. 20 Abs. 3 GG an das
Völkerrecht gebunden. Eine Pflicht zur Durchsetzung des Völkerrechts
besteht allerdings nicht unbesehen für jede beliebige Bestimmung des
Völkerrechts, sondern nur, soweit es dem Konzept des Grundgesetzes
entspricht. Das Grundgesetz will den Respekt vor friedens- und
freiheitswahrenden internationalen Organisationen und dem Völkerrecht
erhöhen, ohne die letzte Verantwortung für die Achtung der Würde des
Menschen und die Beachtung der Grundrechte durch die deutsche
öffentliche Gewalt aus der Hand zu geben. Die Pflicht, das Völkerrecht
zu respektieren, hat drei Elemente: Erstens sind die deutschen
Staatsorgane verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden
Völkerrechtsnormen zu befolgen. Zweitens hat der Gesetzgeber für die
deutsche Rechtsordnung zu gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane
begangene Völkerrechtsverstöße korrigiert werden können. Drittens können
deutsche Staatsorgane verpflichtet sein, das Völkerrecht im eigenen
Verantwortungsbereich durchzusetzen, wenn andere Staaten es verletzen.
Sie müssen alles unterlassen, was einer gegen die allgemeinen Regeln des
Völkerrechts verstoßenden Handlung nicht deutscher Hoheitsträger im
Geltungsbereich des Grundgesetzes Wirksamkeit verschafft. Diese Pflicht
kann in einem Spannungsverhältnis zu der gleichfalls
verfassungsrechtlich gewollten internationalen Zusammenarbeit zwischen
den Staaten und anderen Völkerrechtssubjekten stehen, insbesondere wenn
eine Rechtsverletzung nur auf dem Kooperationswege beendet werden kann.
Dann kann sich diese Ausprägung der Respektierungspflicht nur im
Zusammenspiel und Ausgleich mit den weiteren internationalen
Verpflichtungen Deutschlands konkretisieren.

Über Art. 1 Abs. 2 GG und Art. 25 Satz 1 GG erkennt das Grundgesetz die
Existenz zwingender völkerrechtlichter Normen an, die von den Staaten
weder einseitig noch vertraglich abbedungen werden können.

2. Ein Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Pflicht, Völkerrecht zu
respektieren, liegt nicht vor.
a) Die Eigentumsentziehungen im Gebiet der sowjetischen Besatzungszone
Deutschlands in den Jahren 1945 bis 1949 lagen in der Verantwortung der
sowjetischen Besatzungsmacht und können nicht der Staatsgewalt der
Bundesrepublik Deutschland zugerechnet werden. Vor der deutschen
Wiedervereinigung beschränkte sich die Staatsgewalt der Bundesrepublik
nicht nur tatsächlich, sondern auch staatsrechtlich auf das Gebiet der
Bundesrepublik Deutschland im Zeitpunkt ihrer Gründung. Eine
Verantwortlichkeit im Sinne eines Einstehenmüssens für aus ihrer Sicht
rechts- oder verfassungswidrige Maßnahmen in der sowjetisch besetzten
Zone bestand daher nicht.

b) Mit der Gründung der DDR war auf das von der sowjetischen
Besatzungsmacht geräumte Gebiet des Deutschen Reichs ein anderer
Souverän im Sinne des Völkerrechts gerückt. Die DDR konnte auf Grund
ihrer Gebietshoheit Maßnahmen der Besatzungsmacht aufheben, verzichtete
vorliegend jedoch hierauf. Der Bundesrepublik Deutschland erwuchs mit
der deutschen Vereinigung die souveräne Kompetenz, über das Fortbestehen
der besatzungshoheitlichen Enteignungen zu entscheiden.
Aus der Haager Landkriegsordnung, die auch zum Zeitpunkt der Besatzung
bindend war, können sich Ansprüche zwischen Besatzungsmacht und
zurückkehrendem Souverän ergeben. Eine Konfliktpartei, die die
Bestimmungen des Haager Rechts nicht einhält, ist zum Schadensersatz
verpflichtet. Dieser Schadensersatzanspruch der betroffenen Staaten ist
jedoch Gegenstand ihrer Disposition. Die Bundesrepublik Deutschland hat
auf die Geltendmachung etwaiger Ansprüche aus der Haager
Landkriegsordnung im Rahmen der Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen
stillschweigend verzichtet.
Dem Verzicht stehen keine Normen des zwingenden Völkerrechts entgegen.
Zum Zeitpunkt der Eigentumsentziehungen bestand keine allgemeine
Rechtsüberzeugung, dass der Schutz des Eigentums eigener
Staatsangehöriger Teil des universell geltenden zwingenden Völkerrechts
sei. Es könne auch nicht festgestellt werden, dass zu einem späteren
Zeitpunkt eine Norm zwingenden Völkerrechts entstanden sei, die es für
die Gegenwart ausschließt, den bestehenden Zustand als rechtmäßig zu
behandeln. Das universelle Völkerrecht kannte und kennt eine
Gewährleistung des Eigentums der eigenen Staatsangehörigen als
menschenrechtlichen Schutzstandard nicht. Auch aus den Regelungen des
Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge und den Artikeln der
International Law Commission über die Staatenverantwortlichkeit ergibt
sich nicht die Rechtsfolge, dass die besatzungshoheitlichen Enteignungen
von der Bundesrepublik Deutschland – ein Verstoß gegen zwingendes
Völkerrecht unterstellt – als nichtig zu behandeln seien. Die
Rechtsfolge der Nichtigkeit ist vielmehr nur insoweit angeordnet, als
völkervertragliche Pflichten gerade auf eine Leistung zielen, die durch
eine zwingende Norm verboten ist. Im Übrigen aber haben die Staaten
lediglich eine Pflicht zur erfolgsbezogenen Zusammenarbeit.

c) Dieser Pflicht zur erfolgsbezogenen Zusammenarbeit ist die
Bundesrepublik Deutschland dadurch nachgekommen, dass sie die
Wiedervereinigung auf friedlichem Verhandlungswege herbeigeführt hat. In
diesem Rahmen durfte die Bundesregierung zu der Einschätzung gelangen,
dass die kooperative Bewältigung der Wiedervereinigung mit einer
Behandlung der Enteignungen als nichtig unvereinbar wäre.

Ein Verstoß gegen die völkerrechtliche Pflicht, dass sich der Staat
nicht am fremden Völkerrechtsverstoß bereichern soll, liegt nicht vor.
Eine solche Pflicht ist nicht zwingend darauf gerichtet, dass die
wiedererlangten Vermögensgegenstände gerade an die Alt-Eigentümer
zurückgegeben werden. Verlangt wird vielmehr ein insgesamt hinreichendes
Niveau der Auskehrung. Der Bund hat die sich aus Art. 21 f.
Einigungsvertrag ergebende Bereicherung durch den Erlass des
Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetzes hinreichend ausgekehrt.
Die getroffenen Ausgleichsregelungen sind mit den verfassungsrechtlichen
Anforderungen des Rechts- und des Sozialstaatsprinzips sowie mit Art. 3
Abs. 1 GG ebenso vereinbar, wie sie mit den völkerrechtlichen
Zielvorgaben in Einklang stehen. In diesem Zusammenhang ist ferner zu
berücksichtigen, dass die deutsche Vereinigung ein Prozess ist, in dem
die Bundesrepublik Deutschland die Behandlung einzelner Themen   wie die
Bewältigung der Bodenreform   in ein Gesamtkonzept des
Interessenausgleichs einordnen darf. Der Senat führt dazu aus: "Die
Folgen des Zweiten Weltkrieges, einer Besatzungsherrschaft und einer
Nachkriegsdiktatur sind von den Deutschen als Schicksalsgemeinschaft zu
tragen und als individuelle Unrechtserfahrung in bestimmten Grenzen auch
zu ertragen, ohne dass in jedem Fall ein angemessener Ausgleich oder gar
Naturalrestitution zu erlangen wäre." Auch aus diesem Grund wäre es
unangemessen, eine bilanztaugliche Saldierung der Vermögenszuwächse des
Bundes durch die Wiedervereinigung mit den an die Betroffenen
ausgekehrten Summen vorzunehmen.

3. Die Entscheidung steht nicht in Widerspruch zu der EMRK und der
Rechtsprechung des EGMR. Nach der ständigen Rechtsprechung des EGMR
schützt Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls nicht nur nach nationalem Recht
bereits vorhandene Eigentumspositionen, sondern auch erworbene
Ansprüche, auf deren Realisierung der Anspruchsinhaber berechtigterweise
vertrauen durfte. Von diesem Eigentumsbegriff ausgeschlossen wird das
Vertrauen auf das weitere Bestehen früherer Eigentumsrechte, die über
einen langen Zeitraum nicht wirksam ausgeübt werden konnten. Der
Gerichtshof hat mehrfach die Auffassung geäußert, dass in der
unmittelbaren Nachkriegszeit als Folge des Zweiten Weltkriegs entzogene
Eigentumsrechte regelmäßig keine von Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls
geschützten „berechtigten Erwartungen“ bei den ehemaligen Rechteinhabern
begründeten.

4. Die Richterin Lübbe-Wolff hat der Entscheidung eine abweichende
Meinung angefügt. Der Senat antworte auf Fragen, die der Fall nicht
aufwerfe, mit Verfassungsgrundsätzen, die das Grundgesetz nicht
enthalte: Die Frage, ob die umstrittenen Enteignungen rückgängig zu
machen sind, wird durch das Grundgesetz selbst in Art. 143 Abs. 3 GG
beantwortet. Die Beschwerdeführer können deshalb in ihren Grundrechten
nur verletzt sein, wenn es sich bei dieser Vorschrift um
verfassungswidriges Verfassungsrecht handelt (Art. 79 Abs. 3 GG). Der
Senat wählt daher den falschen Ansatz, wenn er prüft, ob die
Beschwerdeführer wegen möglichen Verstoßes gegen allgemeine Grundsätze
des Völkerrechts in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt sind.
Zu prüfen war allein, ob Art. 143 Abs. 3 GG und somit auch die
angegriffenen Entscheidungen den - auch durch verfassungsänderndes
Gesetz nicht antastbaren - Menschenwürdekern von Grundrechten der Bf
verletzen. Hätte der Senat die Ausgangsfrage so gestellt, wäre
offensichtlich geworden, dass sie ohne weiteres zu verneinen ist. Diese
Frage ist bereits durch Entscheidungen des Ersten Senats negativ
beantwortet. Völkerrechtliche Grundsätze sind schon ihrem Rang nach
nicht geeignet, die Richtigkeit dieser Entscheidungen zu erschüttern.
Die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts gehen, wie der Senat selbst
erst kürzlich festgestellt hat, zwar den Bundesgesetzen, nicht aber der
Verfassung vor. Sie können daher die Grundrechte der Bf nicht mit
Kerngehalten anreichern, die sich auch gegen den verfassungsändernden
Gesetzgeber behaupten. Der Fall bot deshalb zu näherer
Auseinandersetzung mit der Völkerrechtslage keinen Anlass.

Auch wenn es auf die Völkerrechtslage angekommen wäre, hätte die
Feststellung genügt, dass das Völkerrecht die Bundesrepublik Deutschland
weder zur Restitution noch dazu verpflichtet, die erfolgten Enteignungen
als nichtig zu behandeln. Alle weiteren Ausführungen zur
Völkerrechtslage sind nicht entscheidungserheblich, denn die Streitfälle
betreffen allein die Restitutionspflicht bzw. die Frage der Wirksamkeit
der umstrittenen Enteignungen.
Die vom Senat darüber hinaus entwickelten neuartigen
Verfassungsgrundsätze, wonach die Bundesrepublik Deutschland unter
bestimmten Voraussetzungen verpflichtet ist, dem Völkerrecht gegen
Verletzungen durch andere Staaten zur Durchsetzung zu verhelfen und
völkerrechtswidrige Akte anderer Staaten korrigierend auszugleichen,
haben im Übrigen in der Verfassung keine Grundlage. Allgemeine
völkerrechtliche Grundsätze dieses Inhalts existieren nicht. Der Senat
behauptet dies auch nicht; er leitet die betreffenden Verpflichtungen
aus einer verfassungsrechtlichen Pflicht zur Respektierung des
Völkerrechts ab. Wie aus einer verfassungsrechtlichen Pflicht, das
Völkerrecht zu respektieren, Pflichten hervorgehen können, die das
Völkerrecht selbst nicht enthält, bleibt unerklärt.
Das Sondervotum beanstandet außerdem eine inkonsequente Anwendung der
Zulässigkeitsvoraussetzungen, die in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts entwickelt worden sind.

Beschluss vom 26. Oktober 2004 – 2 BvR 955/00 und 2 BvR 1038/01 –

Karlsruhe, den 1. Dezember 2004
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