Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 110/2004 vom 8. Dezember 2004

Dazu Urteil vom 8. Dezember 2004 - 2 BvE 3/02 -

Sitzverteilung im Vermittlungsausschuss


Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat in dem von der CDU/
CSU- Fraktion (Antragsteller; ASt) gegen den Deutschen Bundestag
(Antragsgegner; Ag) gerichteten Organstreitverfahren mit heute
verkündetem Urteil den Ag verpflichtet, noch innerhalb der 15.
Wahlperiode erneut über eine proportionalitätsgerechtere Sitzverteilung
auf der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses zu beschließen.
Allerdings war zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Deutschen
Bundestages am 30. Oktober 2002 der Ag im Interesse einer
funktionierenden Gesetzgebung zu einer raschen Besetzung des
Vermittlungsausschusses genötigt, weswegen es schon an zeitlichen
Möglichkeiten fehlte, eine ausgewogene Neuregelung möglichst im Konsens
aller Fraktionen für eine neu sich ergebende Frage der proportionalen
Sitzverteilung zu schaffen.

Wegen der Einzelheiten des dem Organstreitverfahren zu Grunde liegenden
Sachverhalts wird auf die Pressemitteilung Nr. 41/2004 vom 8. April 2004
verwiesen.

In den Gründen der Entscheidung heißt es:
1. Das Grundgesetz geht vom Grundsatz der Freiheit und Gleichheit des
Abgeordnetenmandats aus. Die Wahlgleichheit darf nicht nach dem Wahlakt
sogleich wieder verloren gehen, sie muss sich vielmehr im Status und der
Tätigkeit des Abgeordneten fortsetzen. Der organisatorische
Zusammenschluss zu Fraktionen führt nicht zum Verlust der Freiheit und
Gleichheit des Abgeordneten. Die Fraktionen sind als politische Kräfte
ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln wie die
Abgeordneten untereinander. Nach dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit
hat auch der Parlamentsausschuss die Zusammensetzung des Plenums nach
der Stärke der Fraktionen verhältnismäßig abzubilden. Die Zuweisung von
Ausschusssitzen nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen bedarf, da nur
ganze Sitze verteilt werden können, des Einsatzes von Zählverfahren, die
in eingeschränktem Umfang zu Abweichungen im Zuweisungsergebnis führen
können. Dem verfassungsrechtlich anerkannten Bedürfnis nach Abbildung
der parlamentarischen Regierungsmehrheit kann bei der Besetzung der
Ausschüsse des Bundestages in gewissem Umfang durch Vergrößerung oder
Verkleinerung der Zahl der Mitglieder Rechnung getragen werden, so dass
sich Pattsituationen zwischen Regierungsmehrheit und oppositioneller
Minderheit bei Anwendung herkömmlicher Zählverfahren und damit der
Konflikt zwischen der Abbildung der parlamentarischen Regierungsmehrheit
und dem Repräsentations- und Proportionalitätsprinzip weitgehend
vermeiden lassen. Dies ist beim Vermittlungsausschuss, der ein in der
Verfassung vorgesehenes ständiges und gemeinsames Unterorgan von
Bundestag und Bundesrat ist, jedoch nicht ohne weiteres möglich.
Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gilt auch für die Wahl der
Mitglieder des Bundestages im Vermittlungsausschuss. Der
Vermittlungsausschuss soll ein konkretes Gesetzgebungsverfahren zu einem
positiven Abschluss bringen, indem entweder der Einspruch des
Bundesrates vermieden oder die zunächst nicht erteilte Zustimmung zu
einem Gesetzesbeschluss des Bundestages herbeigeführt wird. Der
Bundesrat besetzt die ihm in diesem Ausschuss zustehenden 16 Sitze
unabhängig vom unterschiedlichen Stimmgewicht der Länder mit je einem
Vertreter jedes Landes. Der Bundestag hingegen bleibt an das
Repräsentationsprinzip gebunden: Die Bundestagsbank ist nicht etwa ein
verkleinertes Abbild der die Regierung tragenden Parlamentsmehrheit oder
gar Repräsentant der Regierung, sondern ein verkleinertes Abbild des
ganzes Bundestages in seinem durch die Fraktionen geprägten und auf die
Volkswahl zurückgehenden politischen Stärkeverhältnis. Der
Vermittlungsausschuss hat im Gesetzgebungsverfahren eine herausgehobene
und in gewissem Umfang verselbstständigte Stellung. Denn er begrenzt die
Autonomie von Bundestag und Bundesrat zur konkreten Gestaltung des
Gesetzgebungsverfahrens in mehrfacher Hinsicht, was in der Entscheidung
im Einzelnen ausgeführt wird.
Der für die Besetzung der Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss
prägende Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gilt nicht uneingeschränkt.
Er muss im Konfliktfall mit dem Prinzip stabiler parlamentarischer
Mehrheitsbildung zu einem schonenden Ausgleich gebracht werden.
Bundestagsausschüsse müssen deshalb zwar personell dem Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit gehorchen, Abweichungen sind aber in begrenztem
Umfang gerechtfertigt, wenn in dem verkleinerten Gremium nur dadurch
Sachentscheidungen ermöglicht werden, die eine realistische Aussicht
haben, mit dem Willen einer im Plenum bestehenden politischen
„Regierungsmehrheit“ übereinzustimmen. Aus Funktion und Aufgaben des
Vermittlungsausschusses ergibt sich nicht, dass sich seine Besetzung am
Mehrheitsprinzip in einem Umfang ausrichten müsste, dass der Grundsatz
der Spiegelbildlichkeit im Zweifel zu weichen hätte. Für eine nur
eingeschränkte Prägekraft des Mehrheitsprinzips sprechen zum einen die
in der Entscheidung näher dargestellten besonderen Funktionsbedingungen
des Vermittlungsausschusses, zum anderen die verfahrensrechtlichen
Regelungen in der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses über die
Abstimmung und zum Entscheidungsquorum. Der verfassungsrechtliche
Auftrag des Vermittlungsausschusses liegt darin, zwischen dem Bundestag
und dem Bundesrat einen substantiellen Ausgleich widerstreitender
Positionen im Gesetzgebungsverfahren herbeizuführen. Dieser vermittelnde
Prozess soll in möglichst geringem Maße formalisiert werden,
insbesondere sollte es auf die personelle Vertretung der im
Gesetzgebungsverfahren beteiligten Standpunkte ankommen. Auch die
Vermeidung so genannter „unechter Vermittlungsergebnisse“ gebietet nicht
die kategorische Bevorzugung des Mehrheitsprinzips.

2. Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen ist der angegriffene
Beschluss noch gerecht geworden. Die vom Ag gewählte Lösung, den im
Zählverfahren unberücksichtigt gelassenen Sitz auf der Bundestagsbank
des Vermittlungsausschusses der stärksten Fraktion zuzuweisen, ist zwar
mit dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit grundsätzlich unvereinbar.
Der angegriffene Beschluss weicht hinsichtlich der beiden stärksten
Fraktionen im Bundestag nicht unerheblich vom Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit ab. Nach dem danach vorgesehenen Verfahren steht
hinter jedem Sitz auf der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses
eine deutlich voneinander abweichende Zahl von Mandaten, obwohl nach dem
Ergebnis der Wahlen zum Deutschen Bundestag vom 22. September 2002 die
stärkste Fraktion (SPD) über einen Stimmenanteil von 41,63% und die
zweitstärkste Fraktion (CDU/ CSU) über einen Gesamtstimmenanteil von
41,13% verfügen. Dies führt zu einer erheblichen Erfolgswertungleichheit
bei der Umrechnung von Mitgliederzahlen der Fraktionen in
Vorschlagsrechte für die Besetzung der Bundestagsbank. Die tatsächlichen
politischen Kräfteverhältnisse im Plenum des Bundestages werden damit
auf der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses nicht mehr in einem
noch akzeptablen Umfang wiedergegeben.
Eine Abweichung vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit kann dem Grunde
nach jedoch durch das Mehrheitsprinzip nach den oben dargelegten
Maßstäben gerechtfertigt sein. Mit den herkömmlichen Zählverfahren
konnte nicht beiden Grundsätzen Rechnung getragen werden. Deshalb konnte
der Ag vorläufig einen Korrekturfaktor der umstrittenen Art mit
Mehrheitsbeschluss durchsetzen. Der Ag ist allerdings verpflichtet,
unverzüglich und unter Ausschöpfung der in
Geschäftsordnungsangelegenheiten üblichen Kooperation zwischen allen
Fraktionen des Bundestages einen Beschluss über eine
proportionalitätsgerechtere Sitzverteilung auf der Bundestagsbank des
Vermittlungsausschusses vorzubereiten und zeitnah zu fassen. In Betracht
kommt auch, die Geschäftsordnung des Bundestages unter Beachtung der
einschlägigen verfassungsrechtlichen Grundsätze zu ändern. Eine solche
Neuentscheidung ist nicht deshalb entbehrlich, weil es ersichtlich
keinen anderen Ausgleich zwischen den betroffenen Verfassungsprinzipien
gäbe. Das Fehlen alternativer Gestaltungsmöglichkeiten ist jedenfalls
nicht offensichtlich.

3. Die Richterin Osterloh und der Richter Gerhardt haben der
Entscheidung eine abweichende Meinung angefügt. Sie sehen den
verfassungsrechtlichen Mangel des angegriffenen Bundestagsbeschlusses
nicht in dem Entscheidungsergebnis, sondern in dem ihm zu Grunde
liegenden Vorgang der Willensbildung. Auf Grund seiner
Geschäftsordnungsautonomie ist es Sache des Bundestages, näher zu
bestimmen, auf  welche Weise seine Mitglieder an der parlamentarischen
Willensbildung mitwirken und welche Befugnisse die Fraktionen bei der
Ausgestaltung des parlamentarischen Verfahrens haben. Das Parlament hat
bei Selbstorganisationsregelungen einen - allgemein weiten -
Gestaltungsspielraum, der verfassungsgerichtlich nur beschränkt
überprüfbar ist. Geschäftsordnungsentscheidungen wirken allerdings auf
die Rechte der Abgeordneten ein. Der Bundestag muss deshalb bei der
Wahrnehmung seiner Geschäftsordnungsautonomie alle Möglichkeiten
umfassend würdigen, die für den verfassungsrechtlich gebotenen
schonenden Ausgleich der kollidierenden Grundsätze in der konkreten
Situation ernsthaft in Betracht zu ziehen sind. Er kann andere Lösungen
zurücksetzen und sich letztlich für eine vorrangig am Mehrheitsprinzip
orientierte Regelung entscheiden. Ob der Bundestag die gebotene Abwägung
vorgenommen hat, ist verfassungsgerichtlich überprüfbar.
Der Beschluss vom 30. Oktober 2002 genügt nicht den Anforderungen an die
Willensbildung des Bundestages. Der Ag hat einseitig auf das
Mehrheitsprinzip abgestellt, andere Gestaltungen nicht erörtert und
damit bei seinen Verhandlungen erkennbar nicht im gebotenen Umfang nach
einem schonenden Ausgleich zwischen dem Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit und dem Mehrheitsprinzip gesucht. Im Unterschied zur
Senatsmehrheit könnte nach Auffassung des Sondervotums jedoch der
Bundestag von Verfassungs wegen auf der Grundlage der erforderlichen
Abwägung am Inhalt des angegriffenen Beschlusses festhalten.

4. Die Richterin Lübbe-Wolff hat der Entscheidung ebenfalls eine
abweichende Meinung beigefügt. Die Abbildung der parlamentarischen
Mehrheit ist danach ebenso wie die Erfolgswertgleichheit ein Element der
Spiegelbildlichkeit. Im Fall eines Zielkonflikts zwischen
Erfolgswertgleichheit und Mehrheitsabbildung besteht keine
Verpflichtung, letztere zurückzusetzen. Das für den demokratischen
Verantwortungszusammenhang wichtigste Element des abzubildenden
Stärkeverhältnisses der Fraktionen sind die Mehrheitsverhältnisse. Der
Bundestag darf deshalb für die Besetzung der Bundestagsbank im
Vermittlungsausschuss ein Berechnungsverfahren wählen, das die Abbildung
der parlamentarischen Mehrheit sicherstellt. Von den herkömmlichen, auf
das Ziel der Erfolgswertgleichheit ausgerichteten Berechnungsverfahren
darf daher zugunsten des Ziels der Mehrheitsabbildung abgewichen werden.
Das beschlossene Berechnungsverfahren diskreditiert sich daher weder
durch die Abweichung als solche noch dadurch, dass der eingebaute
Korrekturfaktor auf ein bestimmtes Ergebnis, nämlich die Abbildung der
regierungstragenden Mehrheit, gerichtet ist.
Das Ziel der Erfolgswertgleichheit darf allerdings nicht weiter
zurückgesetzt werden, als es das Ziel der Mehrheitsabbildung erfordert;
in diesem Sinne muss die Zurücksetzung möglichst schonend erfolgen.
Dieses Gebot hat der Ag jedoch nicht in einer die ASt berührenden Weise
missachtet. Ergibt die Anwendung herkömmlicher Zählverfahren ein Patt
auf der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses, so lässt sich dieses
Patt nicht schonender als dadurch im Sinne der Mehrheitsabbildung
auflösen, dass ein Sitz von der Oppositions- auf die Mehrheitsseite
verlagert wird. Genau dies bewirkt das beschlossene
Berechnungsverfahren. Bleibt die Frage, welcher Fraktion innerhalb des
Regierungslagers der zu verschiebende Sitz zufallen muss. Das
Sondervotum prüft hier verschiedene Kriterien für die Bemessung der Nähe
zur Erfolgswertgleichheit und gelangt zu dem Ergebnis, dass das
beschlossene Berechnungsverfahren einen Fehler zulasten der Fraktion
Bündnis 90/Die Grünen aufweist. Durch deren Benachteiligung sind jedoch
Rechte der ASt unter keinem der in Betracht kommenden Gesichtspunkte
berührt.

Urteil vom 8. Dezember 2004 – 2 BvE 3/02 –

Karlsruhe, den 8. Dezember 2004