Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 64/2005 vom 18. Juli 2005

Zum Urteil vom 18. Juli 2005 – 2 BvR 2236/04 –

Europäisches Haftbefehlsgesetz nichtig


Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat mit Urteil vom 18.
Juli 2005 das Europäische Haftbefehlsgesetz für nichtig erklärt. Das
Gesetz greife unverhältnismäßig in die Auslieferungsfreiheit (Art. 16
Abs. 2 GG) ein, da der Gesetzgeber die ihm durch den Rahmenbeschluss zum
Europäischen Haftbefehl eröffneten Spielräume nicht für eine möglichst
grundrechtsschonende Umsetzung des Rahmenbeschlusses in nationales Recht
ausgeschöpft habe. Zudem verstoße das Europäische Haftbefehlsgesetz
aufgrund der fehlenden Anfechtbarkeit der (Auslieferungs-)
Bewilligungsentscheidung gegen die Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4
GG). Solange der Gesetzgeber kein neues Ausführungsgesetz zu Art. 16
Abs. 2 Satz 2 GG erlässt, ist die Auslieferung eines deutschen
Staatsangehörigen daher nicht möglich.
Damit war die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers, der auf Grund
eines Europäischen Haftbefehls zur Strafverfolgung an Spanien
ausgeliefert werden soll (Pressemitteilung Nr. 20/2005 vom 24. Februar
2005), erfolgreich. Der Beschluss des Oberlandesgerichts und die
Bewilligungsentscheidung der Justizbehörde wurden aufgehoben.

Der Richter Broß, der die Entscheidung im Ergebnis mitträgt, der Richter
Gerhardt und die Richterin Lübbe-Wolff haben der Entscheidung jeweils
eine abweichende Meinung angefügt.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
1. Das Europäische Haftbefehlsgesetz verstößt gegen Art. 16 Abs. 2 Satz
1 GG (Auslieferungsverbot), weil der Gesetzgeber bei der Umsetzung des
Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl die Anforderungen des
qualifizierten Gesetzesvorbehalts aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht
erfüllt hat.

Grundlage des Verbots der Auslieferung Deutscher ist Art. 16 Abs. 2 Satz
1 GG. Das Grundrecht gewährleistet die besondere Verbindung der Bürger
zu der von ihnen getragenen Rechtsordnung. Der Beziehung des Bürgers zu
einem freiheitlichen demokratischen Gemeinwesen entspricht es, dass der
Bürger von dieser Vereinigung grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden
kann. Der Schutz deutscher Staatsangehöriger vor Auslieferung kann
allerdings nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG unter bestimmten
Voraussetzungen durch Gesetz eingeschränkt werden. Die Einschränkung des
Auslieferungsschutzes ist kein Verzicht auf eine für sich genommen
essentielle Staatsaufgabe. Die in der „Dritten Säule“ der Europäischen
Union (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen)
praktizierte Zusammenarbeit in Form einer begrenzten gegenseitigen
Anerkennung ist gerade auch mit Blick auf den Grundsatz der
Subsidiarität ein Weg, um die nationale Identität und Staatlichkeit in
einem einheitlichen europäischen Rechtsraum zu wahren.

Der Gesetzgeber war beim Erlass des Umsetzungsgesetzes zum
Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl verpflichtet, das Ziel
des Rahmenbeschlusses so umzusetzen, dass die Einschränkung des
Grundrechts auf Auslieferungsfreiheit verhältnismäßig ist. Insbesondere
hatte er dafür Sorge zu tragen, dass der Eingriff in den Schutzbereich
des Art. 16 Abs. 2 GG schonend erfolgt. Mit dem Auslieferungsverbot
sollen gerade auch die Grundsätze der Rechtssicherheit und des
Vertrauensschutzes für den von einer Auslieferung betroffenen Deutschen
gewahrt werden. Der Grundrechtsberechtigte muss sich darauf verlassen
können, dass sein dem jeweils geltenden Recht entsprechendes Verhalten
nicht nachträglich als rechtswidrig qualifiziert wird. Das Vertrauen in
die eigene Rechtsordnung ist dann in besonderer Weise geschützt, wenn
die dem Auslieferungsersuchen zu Grunde liegende Handlung einen
maßgeblichen Inlandsbezug hat. Wer als Deutscher im eigenen Rechtsraum
eine Tat begeht, muss grundsätzlich nicht mit einer Auslieferung an eine
andere Staatsgewalt rechnen. Anders fällt die Beurteilung hingegen aus,
wenn die vorgeworfene Tat einen maßgeblichen Auslandsbezug hat. Wer in
einer anderen Rechtsordnung handelt, muss damit rechnen, hier auch zur
Verantwortung gezogen zu werden.

Diesem Maßstab wird das Europäische Haftbefehlsgesetz nicht gerecht. Es
greift unverhältnismäßig in die Auslieferungsfreiheit ein. Der
Gesetzgeber hat es versäumt, den grundrechtlich besonders geschützten
Belangen deutscher Staatsangehöriger bei der Umsetzung des
Rahmenbeschlusses hinreichend Rechnung zu tragen, insbesondere hat er
die durch das Rahmenrecht vorgegebenen Spielräume nicht ausgeschöpft. Er
hätte eine grundrechtsschonendere Umsetzung wählen können, ohne gegen
die bindenden Ziele des Rahmenbeschlusses zu verstoßen. So etwa erlaubt
der Rahmenbeschluss den vollstreckenden Justizbehörden, die
Vollstreckung des Haftbefehls zu verweigern, wenn er sich auf Straftaten
erstreckt, die im Hoheitsgebiet des ersuchten Mitgliedstaates begangen
worden sind. Für solche Taten mit maßgeblichem Inlandsbezug hätte der
Gesetzgeber die Möglichkeit schaffen müssen, die Auslieferung Deutscher
zu verweigern. Darüber hinaus weist das Haftbefehlsgesetz eine
Schutzlücke hinsichtlich der Möglichkeit auf, die Auslieferung wegen
eines in gleicher Sache im Inland laufenden strafrechtlichen Verfahrens
oder deshalb abzulehnen, weil ein inländisches Verfahren eingestellt
oder schon die Einleitung abgelehnt worden ist. In diesem Zusammenhang
hätte der Gesetzgeber die Regelungen der Strafprozessordnung daraufhin
überprüfen müssen, ob Entscheidungen der Staatsanwaltschaft, von einer
Strafverfolgung abzusehen, im Hinblick auf eine mögliche Auslieferung
gerichtlich überprüfbar sein müssen. Die Defizite der gesetzlichen
Regelung werden auch nicht dadurch hinreichend kompensiert, dass die
Regelungen des Europäischen Haftbefehlsgesetzes die Verbüßung einer im
Ausland verhängten Freiheitsstrafe im Heimatstaat vorsehen. Dies ist
zwar grundsätzlich eine Schutzmaßnahme für die eigenen Staatsbürger,
aber sie betrifft lediglich die Verbüßung der Strafe und nicht bereits
die Strafverfolgung.

2. Durch den Ausschluss des Rechtsweges gegen die Bewilligung einer
Auslieferung in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union verstößt das
Europäische Haftbefehlsgesetz gegen Art. 19 Abs. 4 GG
(Rechtsweggarantie).

Das Europäische Haftbefehlsgesetz übernimmt teilweise die im
Rahmenbeschluss vorgesehenen Gründe, aus denen die Vollstreckung des
Europäischen Haftbefehls abgelehnt werden kann. Dabei hat sich der
deutsche Gesetzgeber im Wesentlichen für eine Ermessenslösung
entschieden. Die Ergänzung des Bewilligungsverfahrens um benannte
Ablehnungsgründe führt dazu, dass die Bewilligungsbehörde bei
Auslieferungen in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union nicht mehr
nur über außen- und allgemeinpolitische Aspekte des
Auslieferungsersuchens entscheidet, sondern in einen Abwägungsprozess
eintreten muss, der insbesondere die Strafverfolgung im Heimatstaat zum
Gegenstand hat. Die Anreicherung des Bewilligungsverfahrens um weitere
ermessensgebundene Tatbestände bewirkt eine qualitative Veränderung der
Bewilligung. Die zu treffende Abwägungsentscheidung dient dem Schutz der
Grundrechte des Verfolgten und darf richterlicher Prüfung nicht entzogen
werden.

3. Das Europäische Haftbefehlsgesetz ist nichtig. Der Gesetzgeber wird
die Gründe für die Unzulässigkeit der Auslieferung Deutscher neu zu
fassen haben und die Einzelfallentscheidung über die Auslieferung als
abwägenden Vorgang der Rechtsanwendung ausgestalten. Des Weiteren sind
Änderungen bei der Ausgestaltung der Bewilligungsentscheidung und ihres
Verhältnisses zur Zulässigkeit notwendig.
Solange der Gesetzgeber kein neues Ausführungsgesetz zu Art. 16 Abs. 2
Satz 2 GG erlässt, ist die Auslieferung eines deutschen
Staatsangehörigen an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union nicht
möglich. Im Übrigen können Auslieferungen auf der Grundlage des Gesetzes
über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG) in der Fassung
vor dem Inkrafttreten des Europäischen Haftbefehlsgesetzes erfolgen.

Zum Sondervotum des Richters Broß
Richter Broß folgt der Senatsmehrheit im Ergebnis, nicht aber in der
Begründung. Das Europäische Haftbefehlsgesetz sei bereits deshalb
nichtig, weil es nicht dem Subsidiaritätsprinzip (Art. 23 Abs. 1 Satz 1
GG) Rechnung trage. Eine Auslieferung deutscher Staatsangehöriger komme
nur insoweit in Betracht, als eine Verwirklichung des staatlichen
Strafverfolgungsanspruchs im Inland aus tatsächlichen Gründen im
konkreten Einzelfall zum Scheitern verurteilt wäre. Nur dann sei der Weg
für eine Aufgabenwahrnehmung durch die nächsthöhere Ebene – die
Mitgliedstaaten der Europäischen Union – frei. Der Senat verkenne die
Bedeutung und Tragweite des Grundsatzes der Subsidiarität und des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, wenn er es für statthaft erachtet,
bei Straftaten mit maßgeblichem Auslandsbezug eine Auslieferung
deutscher Staatsangehöriger ohne jede materielle Einschränkung
vorzusehen. Das Vertrauen des Verfolgten in die eigene Rechtsordnung sei
gerade auch dann in besonderer Weise geschützt, wenn die dem
Auslieferungsersuchen zu Grunde liegende Handlung maßgeblichen
Auslandsbezug aufweist. Vor allem hier müssten sich die Schutzpflicht
des Staates und der Grundsatz der Subsidiarität beweisen – nicht erst
bei Straftaten mit maßgeblichem Inlandsbezug.

Zum Sondervotum der Richterin Lübbe-Wolff
Die Richterin Lübbe-Wolff teilt die Auffassung der Senatsmehrheit, dass
das Europäische Haftbefehlsgesetz den Grundrechten potentiell
Betroffener nicht hinreichend Rechnung trägt, folgt aber Teilen der
Begründung und dem Rechtsfolgenausspruch nicht. Um Verfassungsverstöße
auszuschließen, hätte die Feststellung genügt, dass für bestimmte näher
bezeichnete Fälle Auslieferungen auf der Grundlage des Gesetzes bis zum
Inkrafttreten einer verfassungskonformen Neuregelung nicht zulässig
sind. Mit der Nichtigerklärung des Gesetzes werde dagegen die
Auslieferung aufgrund eines Europäischen Haftbefehls auch in
verfassungsrechtlich völlig unproblematischen Fällen ausgeschlossen –
beispielsweise sogar die Auslieferung von Staatsangehörigen des
ersuchenden Staates wegen in diesem Staat begangener Taten. Die
Bundesrepublik Deutschland werde so zu Verstößen gegen das Unionsrecht
gezwungen, die ohne Verfassungsverstoß hätten vermieden werden können.
Auf der Grundlage des gebotenen engeren Rechtsfolgenausspruchs müsste
auch die nun fällige erneute Entscheidung des Oberlandesgerichts nicht
notwendigerweise zugunsten des Beschwerdeführers ausfallen. Denn ob der
Fall des Beschwerdeführers zu einer der Fallgruppen gehöre, für die die
Regelungen des Europäischen Haftbefehlsgesetzes unzureichend sind, sei
bislang nicht geklärt.

Zum Sondervotum des Richters Gerhardt
Nach Auffassung des Richters Gerhardt wäre die Verfassungsbeschwerde
zurückzuweisen gewesen. Die Nichtigerklärung des Europäischen
Haftbefehlsgesetzes stehe mit dem verfassungs- und unionsrechtlichen
Gebot, Verletzungen des Vertrags über die Europäische Union möglichst zu
vermeiden, nicht im Einklang. Der Senat setze sich in Widerspruch zur
Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, der in
seinem Pupino-Urteil vom 16. Juni 2005 den Grundsatz der loyalen
Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der justiziellen Zusammenarbeit
in Strafsachen auch und gerade für die Umsetzung von Rahmenbeschlüssen
hervorgehoben habe. Die mit dem Auslieferungsverbot des Grundgesetzes
verfolgten Schutzziele würden durch den Rahmenbeschluss und das
Europäische Haftbefehlsgesetz erreicht. Der für die Auslegung des
Rahmenbeschlusses zuständige Europäische Gerichtshof werde der
Durchsetzung einer exzessiven Strafgesetzgebung eines Mitgliedsstaates
entgegentreten. Das Europäische Haftbefehlsgesetz ermögliche es, die
Auslieferung in den Fällen abzulehnen, in denen die Durchführung eines
Strafverfahrens im Ausland den Betroffenen unverhältnismäßig belaste.
Auch wenn die verfassungsrechtlich gebotene Verhältnismäßigkeitsprüfung
im Gesetz nicht ausdrücklich erwähnt sei, bestehe nach der
entsprechenden Klarstellung durch das Bundesverfassungsgericht kein
Anlass für die Annahme, dass Behörden und Gerichte ihre
selbstverständliche Pflicht zur Beachtung dieses Gebots missachteten.
Ein Rechtsschutzdefizit liege nicht vor.

Urteil vom 18. Juli 2005 – 2 BvR 2236 /04 –
Karlsruhe, den 18. Juli 2005

Diese Presseerklärung liegt auch in englischer Übersetzung vor.