Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 99/2005 vom 13. Oktober 2005
Zum Beschluss vom 13. September 2005 – 2 BvF 2/03 –
Beitragssatzsicherungsgesetz mit Grundgesetz vereinbar
Der auf Überprüfung des Beitragssatzsicherungsgesetzes gerichtete
Normenkontrollantrag der Länder Baden-Württemberg und Saarland blieb
ohne Erfolg. Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts stellte
fest, dass das Beitragssatzsicherungsgesetz mit dem Grundgesetz
vereinbar ist. Das Gesetz habe nicht der Zustimmung des Bundesrates
bedurft; seine Bestimmungen verletzten auch keine Grundrechte,
insbesondere nicht Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit).
Für die Gesetzgebungspraxis ist dieser Beschluss von besonderer
Bedeutung, weil er die Voraussetzungen festlegt, unter denen von der
Regierung erlassene Rechtsverordnungen durch vom Parlament beschlossene
Gesetze geändert werden dürfen (dazu unten II.). Diese in
Rechtswissenschaft und Rechtsprechung umstrittene Frage ist nun vom
Bundesverfassungsgericht verbindlich beantwortet worden. Die Richterin
Osterloh und der Richter Gerhardt haben hierzu der Entscheidung eine
abweichende Meinung beigefügt. Im Ergebnis tragen sie die Entscheidung
jedoch mit.
Rechtlicher Hintergrund:
Das im Dezember 2002 verabschiedete Beitragssatzsicherungsgesetz
(BSSichG) sollte als so genanntes Vorschaltgesetz vor einer umfassenden
Reform die finanzielle Basis der gesetzlichen Kranken- und
Rentenversicherung stärken, das Beitragssatzniveau für das Jahr 2003
stabilisieren und der gesetzlichen Krankenversicherung finanziellen
Spielraum für strukturelle Reformmaßnahmen verschaffen. Zur Senkung der
Arzneimittelausgaben und zur finanziellen Entlastung der gesetzlichen
Krankenversicherung wurde eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, darunter
Rabattverpflichtungen der Apotheker, Großhändler und pharmazeutischen
Hersteller zu Gunsten der Krankenkassen, Preissenkungen und Nullrunden
zu Lasten der Zahntechniker, Ärzte und Krankenhäuser und die Ausweitung
der Versicherungspflicht auf Einkommensgruppen, in denen bislang eine
private Krankenversicherung zulässig war. Das BSSichG sah dazu eine
Reihe von Gesetzesänderungen und –ergänzungen, vor allem im
Sozialgesetzbuch V (SGB V), vor; gleichzeitig wurde die
Bundespflegesatzverordnung geändert.
Die Antragstellerinnen halten das Beitragssatzsicherungsgesetz für
verfassungswidrig, weil der Bundesrat dem Gesetz hätte zustimmen müssen.
Außerdem verletze es pharmazeutische Großhändler und Apotheker in ihren
Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit).
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
I. Das Beitragssatzsicherungsgesetz ist formell verfassungsgemäß,
insbesondere war die Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich.
1. Art. 1 Nr. 8 BSSichG, durch den § 130a in das Fünfte Buch
Sozialgesetzbuch (SGB V) eingefügt wurde, bedurfte nicht der
Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG.
§ 130a Abs. 8 SGB V regelt, dass Krankenkassen mit
pharmazeutischen Unternehmen über deren Rabattverpflichtungen
hinaus weitere Rabatte für die zu ihren Lasten abgegebenen
Arzneimittel vereinbaren können. Dieser Verweis auf eine
Vereinbarung als Handlungsform der Krankenkassen zur
Herbeiführung eines weiteren Preisabschlages enthält keine nach
Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftige Regelung.
Verfahrensbestimmungen haben keinen die Zustimmungsbedürftigkeit
nach Art. 84 Abs. 1 GG auslösenden Regelungscharakter, wenn sie
keinen neuen Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder
darstellen, sondern eine bestehende Verfahrensregelung nur
konkretisieren. § 130a Abs. 8 SGB V ist keine Rechtsnorm mit
eigenständigem Regelungsgehalt, denn die Norm stellt den Kassen
keine neue Handlungsform zur Verfügung. Die Preisbildung der
pharmazeutischen Unternehmen war schon bislang frei. Die
Krankenkassen durften sich schon bisher Preisnachlässe
versprechen und vergüten lassen. Ein Vertrag mit entsprechendem
Inhalt fand in den Vorschriften des Allgemeinen
Verwaltungsrechts schon vor Inkrafttreten der angegriffenen
Regelung eine ausreichende Grundlage.
2. Art. 7 Abs. 1 BSSichG, der die Anwendung des § 220 Abs. 2 SGB V
bis zum 31. Dezember 2003 ausgeschlossen hat, bedurfte ebenfalls
nicht der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG. §
220 Abs. 2 SGB V betrifft das Verwaltungsverfahren zur Erhöhung
des Beitragssatzes während des Haushaltsjahres. Eine – hier
zeitlich begrenzte – Beendigung des Verwaltungshandelns der
Länder auf einem bestimmten Gebiet löst die
Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 GG jedoch nicht
aus.
3. Das Gesetz zur Einführung von Abschlägen der pharmazeutischen
Großhändler (Art. 11 BSSichG) hat die Zustimmungsbedürftigkeit
des Beitragssatzsicherungsgesetzes ebenfalls nicht ausgelöst.
Zwar wäre eine im Wege einer Verordnung erfolgte Änderung der
bestehenden Handelsspannenreglementierung nach Art. 80 Abs. 2 GG
zustimmungsbedürftig gewesen. Die Ergänzung der
Handelsspannenreglementierung durch förmliches Gesetz vermied
jedoch die Zustimmungsbedürftigkeit. Ein förmliches Gesetz,
dessen Inhalt auch als Verordnung hätte ergehen können, ist
allein nach den Regeln zu beurteilen, die die
Zustimmungsbedürftigkeit förmlicher Gesetze enthalten. Eine die
Zustimmungsbedürftigkeit auslösende Verfassungsnorm ist nicht
ersichtlich.
4. Art. 2 Nr. 4 und 5, Art. 8 und 9 BSSichG lösen die
Zustimmungsbedürftigkeit ebenfalls nicht aus. Diese Vorschriften
setzen für das Jahr 2003 die Beitragssätze,
Beitragsbemessungsgrenzen, Beiträge und Beitragszuschüsse für
die Rentenversicherung fest. Sie enthalten förmliche Gesetze,
für die keine der zustimmungsauslösenden Normen des
Grundgesetzes in Betracht kommt. Gesetzliche Regelungen bedürfen
nicht deshalb der Zustimmung, weil ihr Gegenstand bislang
verordnungsrechtlich geregelt war.
II. Auch Art. 4 BSSichG, der § 6 Abs. 1 Bundespflegesatzverordnung
(BPflV) ändert, löst die Zustimmungsbedürftigkeit nicht aus. Die
Zustimmungsbedürftigkeit einer Verordnungsänderung durch förmliches
Gesetz ist nach den für Gesetze geltenden Normen zu beurteilen,
nicht nach Art. 80 Abs. 2 GG. Darüber hinaus genügt Art. 4 BSSichG
den rechtsstaatlichen Anforderungen, die an die Änderung einer
Verordnung durch den Gesetzgeber zu stellen sind.
1. a) Eine über fünfzigjährige Staatspraxis zeigt ein Bedürfnis des
parlamentarischen Gesetzgebers, bei Änderung komplexer
Regelungsgefüge, in denen förmliches Gesetzesrecht und auf
ihm beruhendes Verordnungsrecht ineinander verschränkt sind,
auch das Verordnungsrecht anzupassen. Die grundlegende Reform
eines ganzen Rechtsgebiets kann in vielen detailliert
normierten Bereichen sinnvoll nur bewerkstelligt werden, wenn
sowohl förmliche Gesetze als auch auf ihnen beruhende
Verordnungen in einem einheitlichen Vorgang geändert und
aufeinander abgestimmt werden.
b) Durch die Änderung darf aber keine missverständliche,
irreführende Norm entstehen, deren Bezeichnung (Verordnung)
zu ihrem tatsächlichen Rang (förmliches Gesetz) und den davon
abhängigen Rechtsfolgen im Widerspruch steht. Das
Rechtsstaatsprinzip und das Prinzip der Rechtssicherheit
erlauben nur eine Lösung, die der geänderten Verordnung einen
einheitlichen Rang zuweist. Auch die grundlegende
Verschiedenheit der Kontroll- und Verwerfungskompetenzen von
förmlichen Gesetzen und Verordnungen verbietet es, beide
Rechtsformen so zu vermischen, dass eine klare Zuordnung
nicht mehr möglich ist. Ändert das Parlament wegen des
sachlichen Zusammenhangs eines Reformvorhabens bestehende
Verordnungen oder fügt es in diese neue Regelungen ein, so
ist das dadurch entstandene Normgebilde aus Gründen der
Normenklarheit daher insgesamt als Verordnung zu
qualifizieren.
c) Eine Änderung der Verordnung durch den Gesetzgeber ist jedoch
im Hinblick auf den Grundsatz der Formenstrenge der
Rechtssetzung und auf das Prinzip der Rechtssicherheit nur
unter folgenden Voraussetzungen möglich: Dem
parlamentarischen Gesetzgeber steht bei der Rechtssetzung
eine freie Formenwahl nicht zu. Die Durchbrechung dieses
Grundsatzes durch die Bestimmung einer vom Parlament
erlassenen Norm kann nur hingenommen werden, wenn es sich um
eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sachbereichs
durch den Gesetzgeber handelt. Die Änderung einer Verordnung
unabhängig von sonstigen gesetzgeberischen Maßnahmen ist
unzulässig. Auch wenn der parlamentarische Gesetzgeber
Verordnungsrecht ändert, ist er an das Verfahren nach Art. 76
ff. GG gebunden. Der Umstand, dass die Verordnung in ihrer
durch Gesetz geänderten Fassung insgesamt als
Verordnungsrecht zu qualifizieren ist, ändert nichts daran,
dass für das Zustandekommen des ändernden Gesetzes die
grundgesetzlichen Regeln über die Gesetzgebung anzuwenden
sind. Der parlamentarische Gesetzgeber ist bei der Änderung
einer Verordnung an die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage
(Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG) gebunden. Das ist zwingende Folge
des Ziels, rechtsstaatswidrige Mischgebilde aus förmlichem
Gesetzes- und Verordnungsrecht zu vermeiden. Die einheitliche
Einordnung des Normengefüges als Verordnung auch nach
ändernden Eingriffen des parlamentarischen Gesetzgebers dient
der Rechtsmittelklarheit und der Effizienz des Rechtsschutzes
gegen jede einzelne Norm. Die Zustimmungsbedürftigkeit ist
auch insoweit am Maßstab der für förmliche Gesetze geltenden
Normen zu beurteilen, nicht nach Art. 80 Abs. 2 GG.
2. Nach diesen Maßstäben ist Art. 4 BSSichG verfassungsgemäß. Die
Norm bedurfte nicht der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84
Abs. 1 GG. Darüber hinaus ist die Bundespflegesatzverordnung im
Zusammenhang mit anderen gesetzgeberischen Maßnahmen geändert
worden, die zu Einnahmesteigerungen und Ausgabenbegrenzungen im
Gesundheitswesen führen sollen. Schließlich halten sich die
Änderungen der Bundespflegesatzverordnung in den Grenzen der
Ermächtigungsgrundlage.
III. Das Gesetz ist auch im Übrigen verfassungsgemäß. Durch die
Bestimmungen des Beitragssatzsicherungsgesetzes werden Grundrechte
nicht verletzt.
1. Die Rabattvorschriften, Preissenkungen und Nullrunden (Art. 1
Nrn. 7 und 8, Art. 5, Art. 6, Art. 11 BSSichG) sind mit Art. 12
Abs. 1 GG vereinbar.
Jede Preisreglementierung berührt die berufliche Betätigung,
enthält also eine Berufsausübungsregelung.
Berufsausübungsregelungen müssen durch vernünftige Gründe des
Gemeinwohls gerechtfertigt sein. Dazu gehört die Sicherung der
finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung.
Diesen Zweck verfolgt das Beitragssatzsicherungsgesetz, das
unter anderem mit den Preissenkungen zur Kostenbegrenzung der
Krankenkassen beitragen will. Die Eingriffe sind geeignet und
erforderlich. Die Senkung der Arzneimittelpreise und der
Vergütungen ärztlicher und zahntechnischer Leistungen können zur
Ausgabenbegrenzung der Krankenkassen beitragen. Auch die
Beteiligung der Apotheker und Großhändler an der Abrechnung des
Herstellerrabatts ist erforderlich. Ein bloßer Eingriff in die
Preisgestaltung hätte nicht die gleiche Wirkung haben können.
Die Preisregulierungen und ihre Ausgestaltung sind den
Betroffenen schließlich auch zuzumuten. Die von den Betroffenen
vorgetragenen Prognosen, das Zahntechnikerhandwerk werde nicht
mehr gewinnbringend ausgeübt werden und mehrere tausend
Apotheken müssten wegen Unwirtschaftlichkeit geschlossen werden,
haben sich nach inzwischen mehr als zweijähriger Geltung des
Beitragssatzsicherungsgesetzes nicht bewahrheitet.
Soweit die Antragsteller geltend machen, dass durch die
„additive“ Gesamtbelastung der Apotheken durch alle derzeit
wirkenden Grundrechtseingriffe das Maß der rechtsstaatlich
hinnehmbaren Eingriffsintensität überschritten sei, stützen sich
ihre Ausführungen überwiegend auf Vermutungen. In ihrer
ausführlichen Stellungnahme legt die Bundesregierung dar, dass
die von den Antragstellern aufgestellten Behauptungen nicht
zuträfen. Die finanziellen Auswirkungen des
Beitragssatzsicherungsgesetzes könnten allenfalls geschätzt
werden; Angaben zu den Auswirkungen des finanziellen Beitrags
der Handelsstufen auf das Einkommen der Apothekerinnen und
Apotheker lägen nicht vor. Wenn eine Verletzung von Art. 12 GG
allein durch wirtschaftliche Belastungen einzelner Berufsgruppen
im Zusammenhang mit Maßnahmen der Kostendämpfung zur Sicherung
der Beitragsstabilität geltend gemacht wird, lässt sich eine
Überschreitung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums erst
dann feststellen, wenn die Beeinträchtigung der Berufsfreiheit
hinreichend substantiiert ist und belegt werden kann. Solange
die Prognosen des Gesetzgebers lediglich durch Vermutungen und
Behauptungen der wirtschaftlich Betroffenen in Frage gestellt
werden, kann das Bundesverfassungsgericht nicht eingreifen.
2. § 130a Abs. 1 und Abs. 2 SGB V (Art. 1 Nr. 8 BSSichG) ist mit
Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsgarantie) vereinbar. Entgegen der
Stellungnahme des Bundesverbandes der Pharmazeutischen Industrie
zu diesem Verfahren sind die Maßstäbe, die das
Bundesverfassungsgericht für die Auferlegung nichtsteuerlicher
Abgaben entwickelt hat, nicht auf staatliche
Preisreglementierungen wie Mindestvergütungen oder Zwangsrabatte
anwendbar. Sinn und Zweck der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu den Sonderabgaben ist es, zu
verhindern, dass Bürger jenseits der
finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln mit
nichtsteuerlichen Abgaben belegt werden. Preisinterventionen des
Staates wirken sich demgegenüber nur im Bereich privatautonom
vereinbarter Leistungsbeziehungen aus; der Schutzzweck der
Rechtsprechung zu den Sonderabgaben greift hier nicht ein.
Zum Sondervotum der Richterin Osterloh und des Richters Gerhardt:
Die Richterin Osterloh und der Richter Gerhardt stimmen der Entscheidung
im Ergebnis zu, halten jedoch die Auffassung für verfehlt, dass Gesetze
als „im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren geschaffenes
Verordnungsrecht“ zu beurteilen sind, soweit sie Rechtsverordnungen
ändern (vgl. oben II.). Der Rang einzelner Regelungen bestimme sich nach
der bisherigen Staats- und Gerichtspraxis ausschließlich und in strikt
formeller Betrachtungsweise nach dem Urheber. Es bestehe kein Anlass,
hiervon abzugehen. Soweit es auf den Rang einzelner Bestimmungen
ankomme, könne er in aller Regel ohne weiteres den Verkündungsblättern
entnommen werden. Etwaige Zweifel seien durch Auslegung zu klären. Aus
der mehr als 50jährigen Praxis sei kein Fall belegt, in dem dies nicht
bewältigt worden sei. Entgegen der Senatsmehrheit gehe es auch nicht um
Unklarheiten hinsichtlich des Instanzenzuges (Rechtsmittelklarheit),
sondern um die Verteilung der Kompetenzen der Nichtigerklärung von
Normen zwischen Fachgerichten und Bundesverfassungsgericht. Etwaige
Schwierigkeiten hierbei beruhten nicht auf dem Rang der ineinander
greifenden Normen, sondern folgten aus der herkömmlichen Fragestellung
der Teilbarkeit eines Regelungskomplexes. Zudem sprächen die vom Senat
formulierten Voraussetzungen für den Erlass von parlamentarisch
verabschiedetem Verordnungsrecht gegen seine Konstruktion. Insbesondere
die Voraussetzung, es müsse sich um eine Anpassung im Rahmen einer
Änderung eines Sachbereichs handeln, berge angesichts der
Vielgestaltigkeit der Aufgaben der Normgebung beachtliches
Konfliktpotential und sei der Rechtssicherheit abträglich.
Beschluss vom 13. September 2005 – 2 BvF 2/03 –
Karlsruhe, den 13. Oktober 2005
|
