Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 40/2006 vom 23. Mai 2006
Zum Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –
Rasterfahndung nur bei konkreter Gefahr
für hochrangige Rechtsgüter zulässig
Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat der nach den
Terroranschlägen vom 11. September 2001 eingeleiteten Rasterfahndung
nach islamistischen Terroristen Grenzen gesetzt. Eine präventive
polizeiliche Rasterfahndung ist mit dem Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung nur vereinbar, wenn zumindest eine konkrete Gefahr für
hochrangige Rechtsgüter wie den Bestand oder die Sicherheit des Bundes
oder eines Landes oder für Leib, Leben oder Freiheit einer Person
gegeben ist. Als bloße Vorfeldmaßnahme entspricht eine solche
Rasterfahndung verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Daher reichen
eine allgemeine Bedrohungslage, wie sie in Hinblick auf terroristische
Anschläge seit dem 11. September 2001 durchgehend bestanden hat, oder
außenpolitische Spannungslagen für die Anordnung der Rasterfahndung
nicht aus. Vorausgesetzt ist vielmehr das Vorliegen weiterer Tatsachen,
aus denen sich eine konkrete Gefahr, etwa für die Vorbereitung oder
Durchführung terroristischer Anschläge, ergibt.
Die Richterin Haas hat der Entscheidung eine abweichende Meinung
angefügt.
Hintergrund und Sachverhalt:
1. Die Rasterfahndung ist eine besondere polizeiliche Fahndungsmethode
unter Nutzung der elektronischen Datenverarbeitung. Die
Polizeibehörde lässt sich von anderen öffentlichen oder privaten
Stellen personenbezogene Daten übermitteln, um einen automatisierten
Abgleich mit anderen Daten vorzunehmen. Durch den Abgleich soll
diejenige Schnittmenge von Personen ermittelt werden, auf welche
bestimmte, vorab festgelegte und für die weiteren Ermittlungen als
bedeutsam angesehene Merkmale zutreffen. Die Rasterfahndung spielte
vor allem bei der Bekämpfung des RAF-Terrorismus in den 1970er Jahren
in Deutschland eine Rolle. Nach den terroristischen Anschlägen vom
11. September 2001 führten die Landespolizeibehörden unter Mitwirkung
des Bundeskriminalamtes eine bundesweit koordinierte Rasterfahndung
nach islamistischen Terroristen durch. Ziel war insbesondere die
Erfassung so genannter „Schläfer“. Die Landesämter erhoben Daten
unter anderem bei Universitäten, Einwohnermeldeämtern und dem
Ausländerzentralregister und rasterten die Datenbestände nach den
folgenden Kriterien: männlich, Alter 18 bis 40 Jahre, (ehemaliger)
Student, islamische Religionszugehörigkeit, Geburtsland. Die
gewonnenen Daten wurden anschließend mit weiteren, durch das
Bundeskriminalamt erhobenen Datenbeständen abgeglichen. Die
Rasterfahndung führte nicht dazu, dass „Schläfer“ aufgedeckt wurden.
An der Rasterfahndung beteiligte sich auch das Land Nordrhein-
Westfalen. Im Oktober 2001 ordnete das Amtsgericht Düsseldorf auf
Antrag des Polizeipräsidiums die Rasterfahndung an. Die Anordnung
stützte sich auf § 31 des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-
Westfalen in der Fassung vom 24. Februar 1990 (PolG NW 1990). Nach
Absatz 1 dieser Vorschrift kann die Polizei von öffentlichen Stellen
oder Stellen außerhalb des öffentlichen Bereichs die Übermittlung von
personenbezogenen Daten bestimmter Personengruppen aus Dateien zum
Zwecke des automatisierten Abgleichs mit anderen Datenbeständen
verlangen, soweit dies zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für den
Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder für
Leib, Leben oder Freiheit einer Person erforderlich ist.
Die gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen eine präventive
polizeiliche Rasterfahndung angeordnet werden kann, sind in den
Bundesländern unterschiedlich geregelt und in den letzten Jahren in
vielen Ländern gemildert worden. Nach mehreren Landesgesetzen ist die
Rasterfahndung seither auch ohne das Vorliegen einer konkreten Gefahr
zulässig; die Ermächtigung zur Rasterfahndung ist also zu einer
polizeilichen "Vorfeldbefugnis" umgestaltet worden. Danach kann die
Maßnahme etwa bereits dann durchgeführt werden, wenn tatsächliche
Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass dies zur Verhütung bestimmter
Straftaten von erheblicher Bedeutung erforderlich ist.*
2. Der 1978 geborene Beschwerdeführer ist marokkanischer
Staatsangehöriger islamischen Glaubens. Im Zeitpunkt der Anordnung
der Rasterfahndung war er Student. Seine gegen den amtsgerichtlichen
Beschluss eingelegten Rechtsmittel waren vor dem Landgericht und dem
Oberlandesgericht erfolglos. Auf seine Verfassungsbeschwerde hin hat
der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts festgestellt, dass die
angegriffenen Beschlüsse den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht
auf informationelle Selbstbestimmung verletzen. Das Verfahren ist an
das Landgericht zu erneuter Entscheidung zurückverwiesen worden.
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
1. Die angegriffenen Entscheidungen sind auf eine verfassungsgemäße
Eingriffsgrundlage gestützt. § 31 Abs. 1 PolG NW 1990, der das
Grundrecht der informationellen Selbstbestimmung beschränkt, genügt
verfassungsrechtlichen Anforderungen allerdings nur bei einer
Interpretation, die am Erfordernis einer auf Tatsachen gegründeten,
konkreten Gefahr festhält.
a) Die in § 31 PolG NW 1990 geregelte Rasterfahndung dient dem Schutz
hochrangiger Verfassungsgüter. Mit dem Bestand und der Sicherheit
des Bundes und eines Landes sowie Leib, Leben und Freiheit einer
Person, die vor Gefahren geschützt werden sollen, sind Schutzgüter
von hohem verfassungsrechtlichem Gewicht bezeichnet.
b) Zum Schutz dieser Rechtsgüter ermächtigt § 31 PolG NW 1990 zu
Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung von
erheblichem Gewicht.
Ein erhebliches Gewicht des Eingriffs ergibt sich bereits aus der
Reichweite der Befugnis sowie der mit ihr eröffneten Möglichkeit
der Verknüpfung von Daten aus unterschiedlichen Beständen
öffentlicher und privater Stellen. Die von der Befugnis erfassten
Daten sind nach Art und Inhalt nicht eingegrenzt. Die gesondert
genannten Identifizierungsdaten, also Name, Anschrift, Tag und Ort
der Geburt stehen zwar im Vordergrund der Rasterfahndung. Hierauf
beschränkt sich aber die gesetzliche Befugnis nicht. Vielmehr
können auch alle anderen „für den Einzelfall benötigten Daten“ in
die Fahndung einbezogen werden. Dementsprechend kann – wie
vorliegend geschehen – das Ersuchen auf weitere Angaben etwa zur
Religionszugehörigkeit, Staatsangehörigkeit, zum Familienstand und
zur Studienfachrichtung erstreckt werden. Hinzu kommt, dass sich
aus der Zusammenführung und Kombination der übermittelten und
sonstigen Datenbestände und ihrem wechselseitigen Abgleich
vielfältige neue Informationen gewinnen lassen. Sie können nach
Art und Inhalt eine besonders starke Persönlichkeitsrelevanz
besitzen und Persönlichkeitsbilder ermöglichen. Die Weite der
Zugriffsbefugnis wird zudem dadurch verstärkt, dass das nordrhein-
westfälische Polizeigesetz keine Begrenzung des Umfangs der
erfassten Daten vorsieht. Die Übermittlung kann von allen
öffentlichen Stellen und Stellen außerhalb des öffentlichen
Bereichs verlangt werden.
Die Intensität des Eingriffs ergibt sich auch mit dem Blick auf
etwaige aus der Rasterfahndung resultierende weitere Folgen für
die Betroffenen. Die Rasterfahndung begründet für die betroffenen
Personen ein erhöhtes Risiko, Ziel weiterer behördlicher
Ermittlungsmaßnahmen zu werden. Dies hat etwa der Verlauf der nach
dem 11. September 2001 durchgeführten Rasterfahndung gezeigt. Auch
kann die Tatsache einer nach bestimmten Kriterien durchgeführten
polizeilichen Rasterfahndung als solche – wenn sie bekannt wird –
Vorurteile reproduzieren und die betroffenen Bevölkerungsgruppen
in der öffentlichen Wahrnehmung stigmatisieren.
Von Bedeutung ist schließlich, dass § 31 Abs. 1 PolG NW 1990
verdachtslose Grundrechtseingriffe mit großer Streubreite
vorsieht. Die Vorschrift setzt nicht voraus, dass der Adressat der
Eingriffsmaßnahme für die Gefahr verantwortlich ist. Es können
alle Personen einbezogen werden, welche die Auswahlkriterien
erfüllen, ohne dass es Anforderungen an die Nähe dieser Personen
zur Gefahr oder zu verdächtigen Personen gibt. Gegenüber den für
die frühere Rasterfahndung typischen Konstellationen wird die
Verdachtslosigkeit der Maßnahme noch erhöht, wenn – wie dies bei
terroristischen „Schläfern“ angenommen wurde – gerade die
Unauffälligkeit und Angepasstheit des Verhaltens zu einem
maßgeblichen Kriterium der Suche erhoben wird.
c) Angesichts des Gewichts der mit der Durchführung einer
Rasterfahndung einhergehenden Grundrechtseingriffe ist diese nur
dann angemessen, wenn der Gesetzgeber rechtsstaatliche
Anforderungen dadurch wahrt, dass er den Eingriff erst von der
Schwelle einer hinreichend konkreten Gefahr für die bedrohten
Rechtsgüter an vorsieht. Im Vorfeld einer konkreten Gefahr
scheidet eine Rasterfahndung aus. Selbst bei höchstem Gewicht der
drohenden Rechtsgutbeeinträchtigung kann auf das Erfordernis einer
hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts nicht
verzichtet werden. Denn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
gebietet, dass der Gesetzgeber intensive Grundrechtseingriffe erst
von bestimmten Verdachts- oder Gefahrenstufen an vorsehen darf.
§ 31 PolG NW 1990 nennt als Eingriffsschwelle die gegenwärtige
Gefahr. Dies genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die
Anknüpfung an eine gegenwärtige Gefahr ist jedoch nicht von
Verfassungs wegen geboten. Unter dieser Voraussetzung würde die
Rasterfahndung regelmäßig zu spät kommen, um noch wirksam sein zu
können. Verfassungsrechtlich ausreichend ist es, wenn der
Gesetzgeber die Zulässigkeit der Rasterfahndung an das Erfordernis
einer konkreten Gefahr für die betroffenen hochrangigen
Rechtsgüter knüpft. Vorausgesetzt ist danach eine Sachlage, bei
der im konkreten Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht,
dass in absehbarer Zeit ein Schaden für diese Rechtsgüter
eintreten wird. Eine konkrete Gefahr in diesem Sinne kann auch
eine Dauergefahr sein. Für die Annahme einer etwa von so genannten
terroristischen Schläfern ausgehenden konkreten Dauergefahr sind
allerdings hinreichend fundierte konkrete Tatsachen erforderlich.
Eine allgemeine Bedrohungslage, wie sie in Hinblick auf
terroristische Anschläge seit dem 11. September 2001 durchgehend
bestanden hat, oder außenpolitische Spannungslagen reichen für die
Anordnung der Rasterfahndung nicht aus. Die der
Gefahrenfeststellung zugrunde gelegten Annahmen und
Schlussfolgerungen müssen vielmehr auf weiteren konkreten
Tatsachen beruhen, etwa solchen, die auf die Vorbereitung oder
Durchführung terroristischer Anschläge hindeuten.
2. Die angegriffenen Entscheidungen genügen den verfassungsrechtlichen
Anforderungen nicht. Sie beruhen auf einer diesen Grundsätzen
widersprechenden ausweitenden Auslegung des § 31 Abs. 1 PolG NW 1990.
Sie lassen außer Acht, dass die Verfassungsmäßigkeit der Anordnung an
das Vorliegen zumindest einer konkreten Gefahr gebunden ist und der
dafür geforderte Grad der Wahrscheinlichkeit einer
Rechtsgutverletzung nicht nur mit Rücksicht auf die Größe eines
möglichen Schadens, sondern auch im Hinblick auf die Schwere des
Eingriffs und die Eignung der Maßnahme zu seiner Abwehr zu bestimmen
ist. Demgegenüber hat das Landgericht es schon für hinreichend
erachtet, dass „die Möglichkeit eines besonders gravierenden
Schadenseintritts nicht ausgeschlossen“ ist, und das
Oberlandesgericht will eine nur „entfernte Möglichkeit eines
Schadenseintritts“ ausreichen lassen. Sind – wie das
Oberlandesgericht für die damalige Situation ausführt – „konkrete
Anzeichen für Terroranschläge in Deutschland nicht bekannt“, sondern
besteht lediglich eine auf Vermutungen beruhende „Möglichkeit solcher
Anschläge“, dann handelt es sich bei der dennoch durchgeführten
Rasterfahndung um eine Maßnahme im Vorfeld der Gefahrenabwehr, nicht
aber um die Abwehr einer konkreten Gefahr.
Die Entscheidung ist zu 2. mit 6 : 2 Stimmen, im Übrigen einstimmig
ergangen.
Sondervotum der Richterin Haas:
Mit der Senatsmehrheit hält die Richterin Haas § 31 Abs. 1 PolG NW 1990
für verfassungsgemäß, wenn auch aus anderen Gründen. Der Staat
gewährleiste mit der Sicherheit zugleich auch die Freiheit des
Einzelnen; denn Sicherheit sei Grundlage der Freiheit und deshalb Teil
derselben. Demgegenüber seien die zur Stärkung der Freiheit durch die
Rasterfahndung notwendigen Eingriffe in Grundrechte der Betroffenen, die
wie alle anderen Personen auch von eben dieser Freiheitssicherung
profitieren, von nur geringem Gewicht. Die Maßnahme der Rasterfahndung
sei ein Eingriff von minderer Intensität schon deshalb, weil nur solche
Daten erfasst und abgeglichen würden, die bereits vom Betroffenen
offenbart und in Dateien mit seiner Kenntnis gespeichert worden seien.
Anders als die Senatsmehrheit sieht Richterin Haas jedoch keinen Grund,
die Auslegung und Anwendung des § 31 Abs. 1 PolG NW 1990 durch das
Oberlandesgericht verfassungsrechtlich zu beanstanden. Das
Oberlandesgericht sei zu Recht von einer hinreichenden
Tatsachengrundlage für eine terroristische Gefahr ausgegangen.
Angesichts der Bedrohungslage für eine Vielzahl unschuldiger Menschen
sei es von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, dass das
Oberlandesgericht hier dem Interesse des Betroffenen wie dem aller
Bürger an der Gewährleistung von Sicherheit und Freiheit ein höheres
Gewicht zugemessen hat als den von dem Beschwerdeführer hinzunehmenden
Beeinträchtigungen. Abschließend merkt Richterin Haas noch an, dass die
Senatsmehrheit mit ihrer Festlegung auf die konkrete Gefahr als
Einschreitschwelle der Rasterfahndung über den vom Fall her gebotenen
Prüfungsumfang hinausgegangen sei. Der Rechtsstaat erfahre durch die
Entscheidung keine Stärkung, sondern die von der Senatsmehrheit
formulierten Voraussetzungen an die Rasterfahndung machten den Staat
gegenüber drohenden Terrorangriffen wehrlos.
* Eine solche Ermächtigung zu Vorfeldmaßnahmen kennen
beispielsweise Baden-Württemberg (§ 40 PolG), Bayern (Art. 44 BayPAG),
Hamburg (§ 23 PolDVG HA), Hessen (§ 26 HSOG), Rheinland Pfalz (§ 38
POG), Sachsen-Anhalt (§ 31 LSA), Thüringen (§ 44 PAG).
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