Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 73/2007 vom 4. Juli 2007
Zum Urteil vom 4. Juli 2007
– 2 BvE 1/06; 2 BvE 2/06; 2 BvE 3/06; 2 BvE 4/06 –
Klage der Abgeordneten gegen Offenlegung von Einkünften erfolglos
Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat mit Urteil vom
4. Juli 2007 die Anträge von neun Bundestagsabgeordneten
zurückgewiesen. Diese hatten sich im Wege der Organklage gegen § 44a
Abs. 1 Abgeordnetengesetz, wonach die Ausübung des Mandats im
Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Deutschen Bundestages
steht, sowie gegen die Verpflichtung zur Offenlegung ihrer
Nebeneinkünfte gewandt (vgl. Pressemitteilung Nr. 82/2006 vom
21. September 2006).
Die Anträge sind, soweit sie die Mittelpunktregelung zum Gegenstand
haben, nach im Ergebnis übereinstimmender Ansicht des Senats unbegründet.
Soweit sich die Abgeordneten gegen Anzeigepflichten und die
Veröffentlichung von Angaben über Tätigkeiten neben dem Mandat sowie
gegen die Sanktionierung von Verstößen wenden, sind die Anträge nach
Auffassung der Richterinnen und Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolff und
Gerhardt unbegründet. Nach Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio,
Mellinghoff und Landau müssten die Anträge Erfolg haben. Da bei
Stimmengleichheit ein Verstoß gegen das Grundgesetz nicht festgestellt
werden kann (§ 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG), hatten die Anträge keinen
Erfolg.
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
A. Mittelpunktregelung
I. Nach Auffassung der Richterinnen und Richter Broß, Osterloh,
Lübbe-Wolff und Gerhardt zeichnet die Mittelpunktregelung eine schon
im Grundgesetz angelegte Pflicht des Abgeordneten zutreffend nach
und ist deshalb nicht zu beanstanden.
Mit der Freiheit des Mandats (Art. 38 Abs. 1 GG) sind nicht nur
Rechte, sondern auch Pflichten verbunden, deren Reichweite durch das
Gebot, die Repräsentations- und Funktionsfähigkeit des Parlaments zu
wahren, bestimmt und begrenzt wird. Zu den Pflichten eines
Abgeordneten gehört es, dass er in einer Weise und einem Umfang an
den parlamentarischen Aufgaben teilnimmt, die deren Erfüllung
gewährleistet. Dabei verlangt die parlamentarische
Demokratie einer höchst komplizierten Wirtschafts- und
Industriegesellschaft vom Abgeordneten mehr als nur eine
ehrenamtliche Nebentätigkeit. Vielmehr fordert sie den ganzen
Menschen, der allenfalls unter günstigen Umständen neben seiner
Abgeordnetentätigkeit noch versuchen kann, seinem Beruf nachzugehen.
Nur der Umstand, dass die Abgeordneten bei pflichtgemäßer
Wahrnehmung ihres Mandats auch zeitlich in einem Umfang in Anspruch
genommen sind, der es in der Regel unmöglich macht, daneben den
Lebensunterhalt anderweitig zu bestreiten, rechtfertigt den
Anspruch, dass ihnen ein voller Lebensunterhalt aus Steuermitteln,
die die Bürger aufbringen, finanziert wird.
Die Annahme der Antragsteller, ein freiberuflich oder
unternehmerisch tätiger Abgeordneter entspreche in besonderer Weise
dem verfassungsrechtlichen Leitbild des unabhängigen Abgeordneten,
ist ohne tragfähige Grundlage. Bereits Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG geht
davon aus, dass die Unabhängigkeit des Abgeordneten durch die ihm
zustehende Entschädigung ausreichend gesichert wird. Vor allem aber
zielt die Verfassungsnorm des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, indem sie
den Abgeordneten zum Vertreter des ganzen Volkes bestimmt und ihn in
dieser Eigenschaft für weisungsfrei und nur seinem Gewissen
unterworfen erklärt, auch auf Unabhängigkeit von Interessengruppen.
Dabei geht es nicht zuletzt um Unabhängigkeit von Interessenten,
die ihre Sonderinteressen im Parlament mit Anreizen durchzusetzen
suchen, die sich an das finanzielle Eigeninteresse von Abgeordneten
wenden. Die Wahrung der Unabhängigkeit der Abgeordneten nach dieser
Seite hin hat besonders hohes Gewicht; denn hier geht es - anders
als der Einfluss der Parteien und Fraktionen im Prozess der
politischen Willensbildung - um die Unabhängigkeit gegenüber
Einwirkungen, die nicht durch Entscheidungen des Wählers vermittelt
sind. Sowohl Angestelltenverhältnisse im Bereich der freien Berufe
als auch die freien Berufe selbst bieten vielfältige Möglichkeiten,
politischen Einfluss durch ein Bundestagsmandat für die außerhalb
des Mandats ausgeübte Berufstätigkeit gewinnbringend zu nutzen, und
gerade von dieser Möglichkeit gehen besondere Gefahren für die
Unabhängigkeit der Mandatsausübung und die Bereitschaft, das Mandat
in den Mittelpunkt der Tätigkeit zu stellen.
Daher durfte der Gesetzgeber das verfassungsrechtliche Leitbild des
Abgeordneten in dem Sinne nachzeichnen, dass die Ausübung des
Mandats im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Bundestages
steht. Die Bestimmung soll die Wertigkeit der verfassungsrechtlichen
Pflicht des Abgeordneten verdeutlichen, die in der Vertretung des
ganzen Volkes besteht und neben der die Ausübung von
Nebentätigkeiten neben dem Mandat in den Hintergrund tritt.
II. Nach Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und
Landau ist die Mittelpunktregelung nur in der gebotenen
verfassungskonformen Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.
Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG repräsentiert der Abgeordnete
gemeinsam mit der Gesamtheit der Mitglieder des Parlaments das Volk.
In der Gesellschaft verankert, sollen Abgeordnete den Willen der
Wähler aufnehmen und ihm in der staatlichen Sphäre zur Geltung
verhelfen. Zur Verwurzelung des Abgeordneten in der Gesellschaft
zählt auch die Freiheit zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit
während des Mandats. Dies entspricht dem traditionellen Bild des
Abgeordneten. Erst die Möglichkeit, trotz der Übernahme eines
Mandats weiter seinem Beruf in grundsätzlich nicht eingeschränktem
Umfang nachzugehen, gibt dem einzelnen Abgeordneten auch faktisch
die Freiheit, sein Mandat allein nach seinem Gewissen auszuüben,
ohne im Hinblick auf die Chancen seiner Wiederwahl und eine damit
verbundene Sicherung seines Einkommens übermäßig Rücksicht auf
etwaige Erwartungen seiner Partei, sonstiger einflussreicher
Interessengruppen oder auch der Medien nehmen zu müssen. Auch Art.
48 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach niemand gehindert werden darf, das Amt
eines Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben, setzt ein
Nebeneinander von Abgeordnetentätigkeit und Beruf voraus. Die
Regelung erschöpft sich nicht darin, der Übernahme und Ausübung des
Mandats aus dem beruflichen Bereich des Abgeordneten keine
Hindernisse erwachsen zu lassen; vielmehr zielt sie darauf ab, dem
Abgeordneten im Rahmen des Möglichen die Chance zu geben, Mandat und
Beruf miteinander zu verbinden.
Im Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments verlangt die
Freiheit des Mandats allerdings einen verantwortlichen Umgang des
Abgeordneten mit dieser Freiheit. Mit der Freiheit des Mandats wäre
es aber unvereinbar, die getroffene Mittelpunktregelung dahin
auszulegen, dass der Abgeordnete eine bestimmte Arbeitszeit schuldet
und diese gegenüber dem Bundestagspräsidenten oder einer Verwaltung
mit der Folge nachzuweisen hätte, dass daran Sanktionen geknüpft
werden könnten. Wer freie Abgeordnete will, muss auch ein Mindestmaß
an Vertrauen aufbringen, dass die vom Volk Gewählten ganz
überwiegend mit Umsicht und verantwortlich mit ihrer Freiheit
umgehen. Gegen den verfassungsrechtlich festgelegten Status des
freien Mandats wird verstoßen, wenn sich der Gesetzgeber und die
parlamentarische Selbstkontrolle nicht auf die gezielte Verfolgung
des Missbrauchs beschränken, sondern flächendeckende Kontroll- und
Publikationssysteme einführen, die sich von schonenden und
anlassbezogenen Eingriffen entfernen.
Die Mittelpunktregelung ist daher in verfassungskonformer Auslegung
nicht als Grundlage für eine Kontrolle einer wie auch immer
gearteten "ordnungsgemäßen" Mandatswahrnehmung und für eine
zeitliche Beschränkung von Nebentätigkeiten zu verstehen. Vielmehr
greift die Vorschrift lediglich die Erwartung auf, die für den
Abgeordneten als Teil des Repräsentationsorgans Bundestag von Seiten
der zu repräsentierenden Bürger besteht: nämlich das Mandat in
Freiheit, aber auch in einer seiner Stellung entsprechenden
Verantwortung für das Gemeinwesen auszuüben.
B. Anzeige- und Veröffentlichungspflichten, Sanktionierung von Verstößen
I. Soweit sich die Antragsteller gegen Anzeigepflichten und die
Veröffentlichung von Angaben über Tätigkeiten neben dem Mandat sowie
gegen die Sanktionierung von Verstößen wenden, sind die Anträge nach
der die Entscheidung tragenden Auffassung der Richterinnen und
Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolff und Gerhardt unbegründet.
1. Mit den Transparenzregelungen sollen berufliche und sonstige
Verpflichtungen des Abgeordneten neben dem Mandat und daraus zu
erzielende Einkünfte den Wählern sichtbar gemacht werden. Sie
sollen sich mit Hilfe von Informationen über mögliche
Interessenverflechtungen und wirtschaftliche Abhängigkeiten ein
besseres Urteil über die Wahrnehmung des Mandats durch den
Abgeordneten auch im Hinblick auf dessen Unabhängigkeit bilden
können. Diesbezügliche Kenntnis ist nicht nur für die
Wahlentscheidung wichtig. Sie sichert auch die Fähigkeit des
Deutschen Bundestages und seiner Mitglieder, unabhängig von
verdeckter Beeinflussung durch zahlende Interessenten das Volk
als Ganzes zu vertreten. Das Volk hat Anspruch darauf zu wissen,
von wem - und in welcher Größenordnung - seine Vertreter Geld
oder geldwerte Leistungen entgegennehmen. Das Interesse des
Abgeordneten, Informationen aus der Sphäre beruflicher
Tätigkeiten vertraulich behandelt zu sehen, ist gegenüber dem
öffentlichen Interesse an der Erkennbarkeit möglicher
Interessenverknüpfungen der Mitglieder des Deutschen Bundestages
grundsätzlich nachrangig.
2. Die angegriffenen Anzeigepflichten, die den Mitgliedern des
Deutschen Bundestages auferlegt werden, sind verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden. Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken, dass der Gesetzgeber eine generelle Anzeigepflicht für
Tätigkeiten und Einkünfte außerhalb des Mandats begründet hat,
die auf für die Ausübung des Mandats bedeutsame
Interessenverknüpfungen hinweisen können, ohne dass es darauf
ankommt, ob eine Konfliktlage im Einzelfall tatsächlich besteht.
Es genügt die abstrakte Gefahr einer Beeinträchtigung der
Unabhängigkeit des Mandats. Dass vor und neben dem Mandat
ausgeübte Tätigkeiten und neben dem Mandat erzielte Einnahmen
Rückwirkungen auf die Mandatsausübung haben können, liegt nicht
fern.
Auch unter den Gesichtspunkten der Geeignetheit und
Angemessenheit begegnen die Anzeigepflichten keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Dies gilt insbesondere für die
Verpflichtung, bei anzeigepflichtigen Tätigkeiten und Verträgen,
die in die Zeit der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag fallen,
auch die Höhe der jeweiligen Einkünfte, die bestimmte Beträge
übersteigen, anzuzeigen und dabei die Bruttobeträge unter
Einschluss von Entschädigungs-, Ausgleichs- und Sachleistungen
zugrunde zulegen. Es geht bei der Anzeige von Einkünften nicht
um die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Abgeordneten,
sondern um die Erkennbarkeit möglicher Interessenverknüpfungen.
Hierfür können auch Zuflüsse aus Tätigkeiten und Verträgen neben
dem Mandat von Bedeutung sein, die nicht als Nettoerlöse für die
private Lebensführung zur Verfügung stehen. Die Befürchtung der
Antragsteller, der Bürger würde, da gemeinhin unter Einkünften
Nettobezüge verstanden würden, durch die Veröffentlichung der
anzuzeigenden Zuflüsse irregeführt und die betroffenen
Abgeordneten wegen der Höhe ihrer vermeintlichen (Netto-)
Einkünfte einem unzumutbaren Rechtfertigungsdruck ausgesetzt, ist
nicht geeignet, die Zulässigkeit der angegriffenen Regelung in
Frage zu stellen. Zu unterstellen, im Zusammenhang mit den von
den Antragstellern abzugebenden Erklärungen seien die Bürger zur
Unterscheidung zwischen Brutto- und Nettoeinkünften unfähig und
etwaige Fehleinschätzungen nicht im Wege öffentlicher Diskussion
ausräumbar, ist unrealistisch und einer Demokratie nicht
angemessen.
3. Die gesetzlich normierte Veröffentlichung der anzeigepflichtigen
Tätigkeiten sowie der Einkünfte nach Maßgabe bestimmter
Einkommensstufen verletzt Rechte der Antragsteller ebenfalls
nicht. Sie findet ihre grundsätzliche Rechtfertigung darin, dass
die Beurteilung über die Mandatsausübung des Abgeordneten den
Wählern zukommt und ihnen die dafür erheblichen Informationen zur
Verfügung stehen sollen.
4. Auch die Regelungen zur Sanktionierung von Verstößen gegen
Anzeigepflichten sind mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die
Anzeigepflichten sollen dazu beitragen, einen fairen und
transparenten Prozess der politischen Willensbildung überhaupt
erst zu ermöglichen. Pflichten dieser Art müssen rechtlich
konstituiert sein und im Bedarfsfalle durchgesetzt werden. Die
Funktionsfähigkeit des Parlaments würde beeinträchtigt und das
Prinzip der strikten Gleichbehandlung aller Abgeordneten
verletzt, wenn Offenlegungspflichten gegenüber Abgeordneten, die
deren Erfüllung verweigern, mangels wirksamer Sanktionen nicht
durchgesetzt werden könnten. Zudem würde das Parlament in den
Augen der Öffentlichkeit machtlos erscheinen, die eigenen Regeln
umzusetzen, was zu einem der Funktionsfähigkeit des Parlaments
ebenfalls abträglichen Vertrauens- und Ansehensverlust führten
müsste.
II. Nach Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und
Landau müssten die gegen die Transparenzregelungen gerichteten
Anträge Erfolg haben. Die Freiheit des Mandats steht einer
angemessen ausgestalteten Pflicht von Abgeordneten zur Mitteilung
von Tätigkeiten neben der Mandatsausübung und daraus erzielten
finanziellen Zuflüssen zwar nicht von vornherein entgegen. Soweit
die Abgeordneten jedoch verpflichtet werden, ihre erzielten
Einnahmen in weitem Umfang und ohne hinreichende rechtsstaatliche
Sicherungen der Öffentlichkeit preiszugeben, ist das mit Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar.
1. Die dem Abgeordneten auferlegte Pflicht zur Offenlegung der
Tätigkeiten neben der Mandatsausübung und aller im Einzelnen
erzielten Einkünfte greift in das freie Mandat ein, das Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG schützt. Bei der Würdigung der
Eingriffsintensität kann nicht außer Acht bleiben, dass mit der
Offenlegung gerade auch von ungewichteten Tatsachen wie
Bruttoeinkünften, die nicht im Kontext darstellbar sind, eine
publizistische Prangerwirkung entstehen kann. Ohne nähere
Erklärungen und Gewichtungen können die bloßen Informationen über
Mittelzuflüsse in mehrfacher Hinsicht zu Fehlschlüssen verleiten.
2. Der Eingriff in die Freiheit des Mandats kann damit
gerechtfertigt werden, dass mit ihm die Funktionsfähigkeit des
Deutschen Bundestages durch die unabhängige Mandatsausübung des
Abgeordneten oder seine Integrität und politische
Vertrauenswürdigkeit gewahrt wird. Bei den angegriffenen Regeln
zur Offenlegung von Tätigkeiten neben der Mandatsausübung und der
daraus erzielten Einkünfte fehlt es aber an einem
verfassungsgemäßen Ausgleich zwischen dem gesetzgeberischen
Transparenzanliegen und der um grundrechtliche Aspekte
verstärkten Freiheit des Mandats. Mit diesen Garantien ist es
unvereinbar, wenn mit den angegriffenen Transparenzregeln die
durch kein rechtsstaatliches, den Status und die Grundrechte des
Abgeordneten schonendes Verfahren geprüfte Veröffentlichung von
wirtschaftlichen "Rohdaten" vom Abgeordneten verlangt wird.
Nach den Verhaltensregeln und den Ausführungsbestimmungen muss
der Abgeordnete gegenwärtig alle Vermögenszuflüsse in Geld oder
Geldeswert anzeigen, unabhängig davon, ob es sich um Einkommen,
Aufwandsentschädigungen, durchlaufende Posten oder sonstige
Vermögenszuwächse handelt. Berufsbedingter Aufwand ist ebenso
wenig zu berücksichtigen wie Steuern, Abgaben und sonstige
Kosten. Dieser Einkünftebegriff entspricht weder dem allgemeinen
Verständnis von Einkünften noch dem in der Rechtsordnung ganz
überwiegend verwendeten Einkünftebegriff. Schon aus diesem Grund
ist er geeignet, zu gravierenden Fehleinschätzungen insbesondere
bei der Veröffentlichung der Angaben des Abgeordneten
beizutragen. Insbesondere Aufwandsentschädigungen oder die in
einem Dienst- oder Angestelltenverhältnis zur Verfügung
gestellten Sachleistungen müssen als Einkünfte deklariert werden,
obwohl sie lediglich einen erwerbsbedingten Aufwand ausgleichen.
Es wird der Eindruck eines möglicherweise gewichtigen
wirtschaftlichen Vorteils vermittelt, auch wenn lediglich die mit
der Tätigkeit zusammenhängenden Kosten erstattet werden. Bei
Freiberuflern und Selbständigen wird durch die Angabe lediglich
der Brutto-Beträge ohne Berücksichtigung des damit verbundenen
finanziellen Aufwands ein unzutreffendes Bild vermittelt. Ohne
noch weitergehende Erklärungen und Gewichtungen können die bloßen
Informationen über Mittelzuflüsse deshalb zu Fehlschlüssen
verleiten. Wer hohe Mittelzuflüsse offen legen muss, daraus aber
wegen hoher betrieblicher Kosten kaum Gewinn erzielt, wird
praktisch genötigt, seine komplette Einkommensteuererklärung zu
veröffentlichen, aus der sich dann seine persönlichen
Lebensverhältnisse ergeben. Auch bei Tätigkeiten in Vereinen,
Verbänden, Stiftungen oder ähnlichen Organisationen, die vielfach
ehrenamtlich ausgeübt werden, führt die Angabe von
Aufwandsentschädigungen oder sonstigen Sachleistungen als
Einkünfte dazu, dass in der Öffentlichkeit der Eindruck einer
entgeltlichen Tätigkeit vermittelt wird, obwohl lediglich ein
Aufwand ausgeglichen wird.
Die Verpflichtung, jede einzelne Vertragsbeziehung und jeden
einzelnen Vertragspartner aus einer laufenden beruflichen
Tätigkeit mitzuteilen, ist durch das Interesse des Bürgers an der
Wahrung der Unabhängigkeit der Abgeordneten auch mit Blick auf
die Funktionsfähigkeit des Parlaments nicht gerechtfertigt.
Derart weit reichende Offenlegungspflichten führen dazu, dass die
gesamte berufliche Tätigkeit des Abgeordneten in allen
Einzelheiten mitzuteilen ist. Der Abgeordnete wird nicht nur
verpflichtet, die Einkünfte einer möglicherweise schon lange
währenden beruflichen Tätigkeit und damit den Erfolg seiner
beruflichen Tätigkeit offen zu legen. Vielmehr wird er genötigt,
seine Tätigkeit gegebenenfalls detailliert aufzuschlüsseln und zu
beschreiben.
Ebenso wenig wie sich der Abgeordnete gegen
Transparenzanforderungen unter Berufung auf den Schutz seiner
persönlichen Rechtssphäre umfassend wehren kann, ist es dem
Gesetzgeber erlaubt, unter Berufung auf Transparenzziele dieses
Schutzanliegen des Abgeordneten gänzlich zu negieren. Das
bedeutet, dass sich eine Offenlegung nur rechtfertigt, soweit es
sich um Informationen handelt, die auch tatsächlich dazu geeignet
sind, auf die Gefahr von Interessenverknüpfungen und
Abhängigkeiten des Abgeordneten hinzuweisen.
3. Da die Regelungen über die Anzeigepflicht nicht mit dem
Grundgesetz vereinbar sind, darf an eine Verletzung dieser
Anzeigepflichten auch keine Sanktion geknüpft werden.
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