Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 77/2007 vom 9. Juli 2007
Zum Urteil vom 9. Juli 2007 – 2 BvF 1/04 –
Klage von Union und FDP gegen Bundeshaushalt 2004 erfolglos
Der Normenkontrollantrag von 293 Abgeordneten des 15. Deutschen Bundestages
(CDU/CSU- und FDP-Bundestagsfraktion) gegen den Bundeshaushalt 2004 war ohne
Erfolg. Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts stellte mit Urteil vom
9. Juli 2007 fest, dass die beanstandeten Regelungen des Haushaltsgesetzes 2004
sowie des Nachtragshaushaltsgesetzes 2004 den verfassungsrechtlichen
Anforderungen entsprachen. Die Richter Di Fabio und Mellinghoff sowie der
Richter Landau haben der Entscheidung eine abweichende Stellungnahme angefügt.
(Zum Sachverhalt vgl. Pressemitteilung Nr. 120/2006 vom 19. Dezember 2006.)
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
I. § 1 Haushaltsgesetz 2004 in der Fassung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2004
ist mit dem Grundgesetz vereinbar gewesen. Es kann offen bleiben, ob der
Grundsatz der Vorherigkeit gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach der
Hauhaltsplan vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch das
Haushaltsgesetz festgestellt wird, auf die Einbringung eines
Nachtragshaushalts entsprechend
anwendbar ist; denn der Bundesregierung ist die späte Einbringung des
Nachtragshaushalts 2004 jedenfalls nicht als eine Verletzung
verfassungsrechtlicher Pflichten vorzuwerfen.
Für die Maßstäbe rechtzeitiger Einbringung eines Nachtragshaushaltsgesetzes
des Bundes gelten die allgemeinen Grundsätze zu den Anforderungen an die
gebotene gegenseitige Rücksichtnahme zwischen Verfassungsorganen. Daher ist
eine späte Einbringung des Entwurfs eines Nachtragshaushalts nicht schon
ohne weiteres als pflichtwidrig zu werten. Maßgeblich ist vielmehr, wieweit
der späte Zeitpunkt der Einbringung einerseits zu konkreten
Beeinträchtigungen des parlamentarischen Budgetrechts führt und
andererseits die Regierung hinreichende sachliche Gründe für diesen späten
Zeitpunkt anführen kann. Konkrete erhebliche Beeinträchtigungen der Rechte
des Parlaments durch die Einbringung des Nachtragshaushalts erst im Oktober
2004 sind nicht festzustellen:
Die Ansätze im Zusammenhang mit der zeitlichen Verschiebung von "Hartz IV"
bargen keine politisch gewichtigen eigenständigen Entscheidungen, sondern
enthielten den Nachvollzug der Entscheidungen der Sachgesetzgebung und
verursachten in ihrer Summe keine bedeutenden Veränderungen der
Gesamteinnahmen und -ausgaben. Haushaltspolitisch stärker ins Gewicht
fallen die Korrekturen des Bundesbankgewinns in Höhe von mehr als 3 Mrd. €.
für die Bewertung einer Beeinträchtigung der Rechte des Bundestages ist zu
berücksichtigen, dass die Entscheidung der Bundesregierung für einen
späteren Zeitpunkt der Vorlage eines Nachtragshaushalts nicht nur dem
Mehrheitswillen im Parlament entsprach. Die Regierung konnte für ihre
Entscheidung auch tragfähige sachliche Gründe in Anspruch nehmen:
Angesichts des Beginns der parlamentarischen Sommerpause im Juli wäre die
Erarbeitung von Regierungsvorlagen mit den von den Oppositionsfraktionen im
Mai des Jahres geforderten umfassenden Änderungen sowohl des
Haushaltsgesetzes als auch verschiedener Sachgesetze schon aus zeitlichen
Gründen äußerst schwierig zu bewältigen gewesen. Insbesondere die
erfahrungsgemäß mit den jeweiligen Steuerschätzungen verbundenen
Unsicherheiten legten es nicht nahe, sofort auf die neuesten
Schätzungsergebnisse vom Mai 2004 mit Haushaltsanpassungen zu reagieren;
sie begründeten eher ein sachliches Argument dafür, zunächst die weitere
Entwicklung der Steuereinnahmen abzuwarten. Betrachtet man vor diesem
Hintergrund das weitere Verfahren, so sind pflichtwidrige Verzögerungen
seitens der Bundesregierung nicht festzustellen: In den ersten Sitzungen
nach der parlamentarischen Sommerpause wurde der Haushaltsentwurf 2005
beraten und im Oktober der Nachtragshaushalt 2004.
II. Auch § 1 Haushaltsgesetz 2004 in seiner ursprünglichen Fassung entsprach
den haushaltsverfassungsrechtlichen Anforderungen.
Der Ansatz des Anteils des Bundes am Reingewinn der Bundesbank des Jahres
2003 war mit dem Verfassungsgebot der Haushaltswahrheit (Art. 110 Abs. 1
Satz 1 GG) vereinbar. Aus diesem Gebot folgt die Pflicht zur
Schätzgenauigkeit mit dem Ziel, die Wirksamkeit der Budgetfunktionen im
parlamentarischen Regierungssystem - Leitung, Kontrolle und Transparenz
durch Öffentlichkeit der staatlichen Tätigkeit - zu gewährleisten. Die für
die Einnahmen- und Ausgabenschätzungen erforderlichen Prognosen müssen aus
der Sicht ex ante sachgerecht und vertretbar ausfallen. Die Veranschlagung
des erwarteten Bundesbankgewinns mit 3,5 Mrd. € im Entwurf des
Haushaltsgesetzes 2004 a.F. beruhte auf den Erfahrungen der vergangenen
Jahre. Entspricht der Ansatz im Haushaltsgesetz 2004 einem langjährigen
Erfahrungswert, kommt eine Pflichtverletzung der Bundesregierung nur dann
in Betracht, wenn zum fraglichen Zeitpunkt handfeste Indizien für eine
wesentlich geänderte Gewinnsituation der Deutschen Bundesbank erkennbar
waren. Dies war weder zum Zeitpunkt der Einbringung des Gesetzentwurfs im
August 2003 noch zu einem späteren Zeitpunkt bis zur Annahme des
Gesetzesentwurfs im Deutschen Bundestag im November 2003 der Fall. Auch
während des Vermittlungsverfahrens lagen keine verlässlichen Informationen
zur Gewinnsituation der Bundesbank vor. Im März 2004, also nach Verkündung
des Haushaltsgesetzes 2004, gab der Bundesbankpräsident vor dem
Haushaltsausschuss des Bundestages lediglich die pauschale Erklärung ab,
der Bundesbankgewinn 2003 liege "deutlich unter 3,5 Mrd. €". Vor dem
Hintergrund dieser sachangemessenen informationellen Zurückhaltung sind
Pflichtverletzungen der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe nicht
erkennbar.
Auch die Etatansätze im Zusammenhang mit "Hartz IV" sind mit dem
Verfassungsgebot der Vollständigkeit und Wahrheit vereinbar, obwohl mit
Beginn des Vermittlungsverfahrens zum Haushaltsgesetz 2004 bereits sicher
war, dass die Ansätze wegen der Verschiebung des Inkrafttretens von "Hartz
IV" auf den 1. Januar 2005 "falsch" waren. Insbesondere das fehlende
eigenständige Gewicht der hier betroffenen Haushaltsansätze, die umfassende
Information des Parlaments über die insoweit maßgeblichen Alternativen und
die praktische Möglichkeit, die Änderungen im Haushaltsvollzug angemessen zu
berücksichtigen, berechtigte die Bundesregierung gerade auch angesichts des
vorgerückten Standes des Gesetzgebungsverfahrens, der grundsätzlichen
Differenzen zwischen Bundestag und Bundesrat sowie absehbaren weiteren
Korrekturbedarfs, auf eine weitere zeitliche Verzögerung durch Vorbereitung
und Beratung einer Ergänzungsvorlage zu verzichten und die notwendigen
Korrekturen einem späteren Nachtragshaushaltsverfahren zuzuordnen.
III. § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2004 in der Fassung des
Nachtragshaushaltsgesetzes 2004 war mit dem Grundgesetz, insbesondere mit
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, vereinbar.
1. Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG begrenzt die Kreditaufnahme auf die Höhe der
Ausgaben für Investitionen. Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer
Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Zum allgemeinen
Regelungsgehalt und zu den Tatbestandsmerkmalen dieser Verfassungsnorm
hat der Senat in seinem Urteil vom 18. April 1989 (BVerfGE 79, 311)
grundlegend Stellung genommen. Es besteht kein Anlass, von den dort
entwickelten Maßstäben abzurücken.
Schon im Jahr 1989 hat der Senat darauf hingewiesen, dass die Kompetenz
für eine mögliche Revision des Regelungskonzepts der Art. 115 Abs. 1 Satz
2 und Art. 109 Abs. 2 GG beim verfassungsändernden Gesetzgeber, nicht
beim Bundesverfassungsgericht liegt. An diesem Grundsatz ist
festzuhalten. Freilich ist an der Revisionsbedürftigkeit der geltenden
verfassungsrechtlichen Regelungen gegenwärtig kaum noch zu zweifeln. Die
staatliche Verschuldungspolitik in der Bundesrepublik hat in den seit der
Finanz- und Haushaltsreform 1967/69 vergangenen nahezu vier Jahrzehnten
praktisch durchgehend einseitig zur Vermehrung der Schulden beigetragen.
Das Regelungskonzept des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG hat sich als
verfassungsrechtliches Instrument rationaler Steuerung und Begrenzung
staatlicher Schuldenpolitik in der Realität nicht als wirksam erwiesen.
Notwendig ist die Entwicklung von Mechanismen, die für gegebene
Verschuldungsspielräume den erforderlichen Ausgleich über mehrere
Haushaltsjahre sicherstellen. Die Auswahl und Institutionalisierung von
Regeln, die dies leisten und dabei in geeigneter Weise dem Anreiz zur
Verschiebung von Ausgleichslasten auf nachfolgende Legislaturen
entgegenwirken, ist eine komplexe Aufgabe, für deren Lösung das geltende
Verfassungsrecht keine ausreichenden Direktiven liefert. Sie ist dem
verfassungsändernden Gesetzgeber vorbehalten und aufgegeben.
Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG weist die Konkretisierung des im Hinblick auf
die gesamtwirtschaftliche Normallage entscheidenden Begriffs der
Investitionen (Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG) in erster Linie dem
Verantwortungsbereich des Gesetzgebers, nicht dem des
Bundesverfassungsgerichts zu. Diesen Regelungsauftrag, dessen Erfüllung
der Senat in seinem Urteil von 1989 angemahnt hatte, hat der Gesetzgeber
mit § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO nur formell erfüllt. Die Bestimmung ist die
schlichte Rezeption der wesentlichen Inhalte dessen, was zuvor in
Verwaltungsvorschriften bestimmt war. Gegen die Vereinbarkeit des dort
geregelten, die Haushaltspraxis beherrschenden Investitionsbegriffs
werden seit langem schwerwiegende Bedenken geltend gemacht. Die Frage, ob
insoweit bereits nach geltendem Verfassungsrecht eine korrigierende
Auslegung von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG in Betracht zu ziehen ist, kann
der Senat aber mangels Entscheidungserheblichkeit offen lassen. Eine
Verschärfung der bisher praktizierten Regelgrenze der Kreditaufnahme
würde auch im vorliegenden Verfahren lediglich deren Überschreitung
vergrößern.
Trotz der seit 1989 weiter in bemerkenswertem Umfang gewachsenen
Verschuldung des Bundes bleibt auch hinsichtlich des Tatbestands einer
Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 115 Abs. 2 Satz 2
GG) an den vom Senat entwickelten Grundsätzen zur Anerkennung der
Einschätzungs- und Beurteilungsspielräume des parlamentarischen
Gesetzgebers festzuhalten.
2. Nach diesen Maßstäben war § 2 Abs. 1 des Bundeshaushaltsgesetzes 2004
n.F. mit Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG noch vereinbar. Im Mittelpunkt der in
den Gesetzgebungsverfahren sowohl zum ursprünglichen Haushalt 2004 als
auch zum Nachtragshaushalt dargelegten Gründe für die Überschreitung der
im Haushaltsplan veranschlagten Investitionen stehen neben den
schwierigen allgemeinen volkswirtschaftlichen Ausgangsbedingungen die
Verfehlung der Teilziele eines hohen Beschäftigungsstandes und eines
angemessenen Wirtschaftswachstums. Die Feststellung, "dass auch im Jahr
2004 kein Wachstum erreicht wird, das ausreicht, Beschäftigung
aufzubauen", traf unbestritten zu. Nach dieser Feststellung in Verbindung
mit den begründeten Prognosen zur hohen Zahl der Arbeitslosen war es
vertretbar, eine ernste Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
auch im Jahr 2004 zu erwarten. Die Begründungen zum Nachtragshaushalt
2004 schließen unmittelbar an die Begründungen zum Haushaltsgesetz an und
bestätigen diese. Trotz leichter Konjunkturerholung infolge dynamischer
Auslandsnachfrage hätten sich die Inlandsnachfrage, die
Investitionstätigkeit und der Arbeitsmarkt sogar schlechter als erwartet
entwickelt. In der gegenwärtigen Situation dürfe die öffentliche Hand
nicht durch zusätzliche Sparmaßnahmen dazu beitragen, die Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts noch zu verstärken. Die Erhöhung
der Ermächtigung zur Kreditaufnahme war somit die notwendige Folge der
Aufrechterhaltung des ursprünglichen nachfragepolitischen Konzepts trotz
erheblicher Ausfälle der ursprünglich veranschlagten Einnahmen und teilt
deshalb dessen Qualität als eine nachvollziehbare und vertretbare
Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers.
Sondervotum der Richter Di Fabio und Mellinghoff
Der Senat legt die einschlägige Vorschrift des Grundgesetzes zur
Schuldenbegrenzung des Bundes so aus, dass sie keine Wirkung zu entfalten vermag.
Dies entspricht weder dem Wortlaut und dem Zweck der Norm noch der Systematik des
Grundgesetzes. Dem Bundesgesetzgeber hätte von Verfassungs wegen aufgeben werden
müssen, unter Einhaltung einer vom Senat gesetzten Frist den Investitionsbegriff
nach allgemeinen Vorgaben zu konkretisieren und ein Konzept zum Abbau des
Schuldensockels und zur Vorsorge für absehbare Tragfähigkeitslücken im
Bundeshaushalt vorzulegen.
Das Grundgesetz geht vom herrschenden Leitbild eines auch materiell
ausgeglichenen, das heißt von einem soliden Bundeshaushalt aus; Ausnahmen sind
nur stufenweise und kontrolliert zugelassen. Die erste durch Art. 115 Abs. 1 Satz
2 erster Halbsatz GG vorgesehene "Ausnahme" vom Grundsatz eines in seinen
Ausgaben durch reguläre, nichtkreditfinanzierte Einnahmen ausgeglichenen
Haushalts folgt in seinem Regelungszweck der wirtschaftlichen Einsicht, dass
nicht jeder Kredit für eine solide und nachhaltige Haushaltswirtschaft schädlich
ist. Die Kreditfinanzierung von entsprechenden Investitionen ist ein besonderer
Fall der Einhaltung des Verfassungsgebots, nur einen ausgeglichenen Haushalt
zuverabschieden. Unter Investitionen sind dabei wertsteigernde Maßnahmen im
Vermögen des Bundes zu verstehen (z.B. Erwerb von Grundstücken, Baumaßnahmen mit
werterhaltender oder wertsteigernder Wirkung, Unternehmensbeteilungen,
Kapitalanlagen), und demgemäß sind auch der Wertverzehr (Abschreibungen) und die
Vermögensveräußerungen im Haushalt entsprechend als negative Investitionen zu
berücksichtigen.
Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GG gilt nach dem Wortlaut sowie seinem Sinn
und Zweck nur für eng begrenzte Ausnahmesituationen. Die strikte Formulierung
"Ausnahmen sind nur zulässig" ist für das Grundgesetz nicht anders als sonst in
der Sprache des Gesetzes ein unübersehbares Signal dafür, dass strenge Maßstäbe
gelten sollen. Das Normensystem aus Art. 115 und Art. 109 GG verpflichtet den
Haushaltsgesetzgeber und das zur Kontrolle berufene Bundesverfassungsgericht,
sich der gewollten zeitlichen (über die jeweilige Jährlichkeit hinausreichende)
und sachlichen (unter Beachtung der konjunkturellen Entwicklung) Dehnung des
Beurteilungszeitraums anzupassen. Weder Gesetzgeber noch Verfassungsgericht
dürfen den Maßstab der Jährlichkeit isoliert anlegen und die Augen verschließen
vor der Entwicklung des Schuldenstandes und der Tragfähigkeitslücken, die durch
die Verschuldenspolitik entstehen oder vergrößert werden.
Die mündliche Verhandlung hat ergeben, dass es gemessen an den klassischen vier
Parametern zur Erhaltung eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Jahr 2004
keine ausreichenden Anhaltspunkte für eine Störung im Sinne des Art. 115 Abs. 1
Satz 2 GG gegeben hat. Außerhalb von Störungslagen genießt der Grundsatz einer
soliden ausgeglichenen Haushaltswirtschaft Vorrang, weil Bund und Länder den
Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG)
außerhalb der besonderen Ermächtigung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GG
von vornherein nur im Rahmen einer ausgeglichenen und nachhaltigen
Haushaltspolitik Rechnung tragen dürfen.
Insgesamt gefährdet eine Staatsverschuldung, die im Sockel bei guter Konjunktur
nicht oder nicht nennenswert sinkt und bei schlechter konjunktureller Lage immer
wieder deutlich steigt, schleichend die praktische Möglichkeit zur Beachtung
wichtiger Staatsstrukturprinzipien. Sie begünstigt eine Tendenz zur
De-Konstitionalisierung, weil das politische Handeln des Bundes sich immer mehr
fesselt und zur Überschreitung verfassungsrechtlicher Grenzen drängt. Es ist vor
allem dieser Umstand, dieser die verfassungsrechtliche Ordnung allmählich
verformende Effekt, der das Verfassungsgericht in eine besondere Verantwortung
zwingt.
Sondervotum des Richters Landau
Richter Landau kritisiert, dass die Senatsmehrheit jedes Bemühen vermissen lasse,
der exzessiven staatlichen Schuldenpolitik durch eine restriktivere Anwendung der
haushaltsverfassungsrechtlichen Normen Grenzen zu setzen. Es könne für die
Zukunft nicht offen gelassen werden, wie der Begriff der Investitionen in Art.
115 Abs. 1 Satz 2 GG zu verstehen ist. Außerdem müsse klargestellt werden, dass
die derzeitige Regelung in § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO nicht als Erfüllung des
verfassungsrechtlichen Regelungsauftrags zur Konkretisierung des
Investitionsbegriffs angesehen und daher in Zukunft nicht der Bestimmung der
Regelgrenze der Neuverschuldung zugrunde gelegt werden könne. Bei der Auslegung
des Investitionsbegriffs müsse beachtet werden, dass die politische
Gestaltungsfreiheit künftiger Generationen durch die Schuldenlast immer weiter
eingeschränkt werde. Daher könne eine zukunftsbegünstigende Wirkung von
Investitionen nur angenommen werden, wenn wirtschaftliche Substanz geschaffen
werde, die real auf künftige Haushaltsjahre übertragen werden könne und diese
damit von eigenen Aufwendungen entlaste. Demgemäß sei der verfassungsrechtliche
Tatbestand insbesondere auf die Nettoinvestitionen zu beschränken, da ein über
die laufende Periode hinausreichender positiver Wachstumseffekt allein von
Nettoinvestitionen bewirkt werden könne
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