Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 112/2002 vom 17. Dezember 2002

Dazu Urteil vom 17. Dezember 2002 - 1 BvL 28/95, 1 BvL 29/95 u. 1 BvL 30/95 -

Verfahren zur Festbetragsfestsetzung ist verfassungsgemäß


Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat heute sein Urteil zu
den 1989 in die gesetzliche Krankenversicherung eingeführten
Festbeträgen für Arzneimittel, Hilfsmittel und Sehhilfen verkündet.
Danach ist die in § 35 und § 36 Fünftes Buch Sozialgesetzbuch (SGB V)
enthaltene Ermächtigung der Krankenkassenverbände, für Arznei- und
Hilfsmittel Festbeträge festzusetzen, mit dem Grundgesetz vereinbar.

In den Normenkontrollverfahren geht es um die Frage, ob das Verfahren
der Festbetragsfestsetzung als solches rechtsstaatlichen Anforderungen
genügt und ob hierdurch Grundrechte der Betroffenen verletzt werden.
Die mit der Festbetragsfestsetzung einhergehenden Fragen zur
materiellen Verfassungsmäßigkeit der Festbeträge sind nicht Gegenstand
dieses Verfahrens. Was den der Entscheidung zugrundeliegenden
Sachverhalt weiter angeht, wird auf die Pressemitteilung Nr. 31/2002
vom 11. März 2002 verwiesen.

Zur Begründung seiner Entscheidung führt der Senat aus:
1. Die Vorlagen sind zulässig. Die Klärung zweifelhafter
europarechtlicher Fragen bleibt dem Europäischen Gerichtshof (EuGH)
vorbehalten. Diese Fragen, die zu einer Vorlage des Bundesgerichtshofs
an den EuGH geführt haben, stehen der konkreten Normenkontrolle mangels
Identität mit den zu klärenden verfassungsrechtlichen Fragen nicht
entgegen.

2. Das Verfahren der Festbetragsfestsetzung ist mit dem Grundgesetz
vereinbar. Die den Verbänden der Krankenkassen eingeräumte Befugnis,
für Arzneimittel und Hilfsmittel Festbeträge festzusetzen, verstößt
nicht gegen Art. 12, Art. 20 und Art. 80 GG. Die Festbeträge müssen
nicht von Verfassungs wegen durch Rechtsverordnung festgesetzt werden.
Die Berufsfreiheit der Leistungserbringer und der Pharmaunternehmer
wird nicht berührt. Grundrechte der Ärzte und der Versicherten werden
durch die vom Gesetzgeber gewählte Form der Festbetragsfestsetzung
nicht verletzt.

a) Das Grundrecht der Berufsfreiheit schützt in der bestehenden
Wirtschaftsordnung auch das berufsbezogene Verhalten der Unternehmen am
Markt nach den Grundsätzen des Wettbewerbs. Es umfasst die Teilhabe am
Wettbewerb, ohne dass ein Anspruch auf Erfolg im Wettbewerb oder auf
Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten bestünde. Umsatz und Erträge
unterliegen dem Risiko laufender Veränderungen je nach den
Marktverhältnissen. Festbeträge sind Regeln über (Höchst-)Preise, bis
zu deren Höhe die Krankenkasse das verordnete Mittel voll bezahlen
muss. Solche Regelungen berühren die Berufsausübungsfreiheit der Ärzte
aus Art. 12 Abs. 1 GG und die Handlungsfreiheit der Versicherten aus
Art. 2 Abs. 1 GG. Ärzte sind in ihrem Verhalten und in ihrer
Therapiefreiheit betroffen. Versicherte werden in ihrer Freiheit zur
Auswahl unter Arznei- und Hilfsmitteln im Rahmen des
Sachleistungsprinzips eingeengt. Hingegen werden Leistungserbringer
(Hersteller oder Anbieter von Arznei- und Hilfsmitteln) durch die
Festbetragsregelung nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG
berührt, obgleich faktisch mittelbar ihre Marktchancen betroffen
werden. Insoweit handelt es sich um einen bloßen Reflex der Regelung,
die auf das System der gesetzlichen Krankenversicherung bezogen ist.
Sie soll den Gesetzesadressaten die Beachtung des ihnen rechtlich
vorgegebenen Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit ermöglichen. Dies
dient dazu, das Leistungssystem der Krankenversicherung funktionsfähig
zu halten. Durch die regelmäßige Überprüfung der Festbeträge soll
gesichert werden, dass insoweit auch flexibel auf Veränderungen
reagiert werden kann.

Das Festbetragsfestsetzungsverfahren wirkt sich über diese faktisch
mittelbaren Folgen hinaus nicht berufsregelnd für Hersteller und
Leistungserbringer aus. Den Verbänden der Krankenkassen ist keine über
die Konkretisierung der wirtschaftlichen Versorgung der Versicherten
hinausgehende Aufgabe übertragen worden. Insbesondere gehört es nicht
zu ihren Befugnissen, die Funktionsfähigkeit des Arznei- oder
Hilfsmittelmarktes als solche zu sichern. Sie sind nicht zu
wirtschaftslenkenden Maßnahmen mit berufsregelnder Tendenz ermächtigt
worden. Zwar sollen die Festbeträge einen wirksamen Preiswettbewerb
auslösen. Eine eigenständige Möglichkeit, den Preiswettbewerb zu
gestalten, ist den Verbänden jedoch nicht eingeräumt. Vielmehr haben
sie zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der gesetzlichen
Krankenversicherung nur die Aufgabe, die wirtschaftliche Versorgung der
Versicherten festzulegen. Der Senat legt weiter dar, dass die
Offenlegung der Preise und die Festsetzung von Preisgrenzen für die
Kostenübernahme die Anbieter zu Entscheidungen veranlasst, die typisch
für unternehmerisches Verhalten im Wettbewerb sind. Der vom Gesetzgeber
als Folge der Festbetragsfestsetzung erwartete Preiswettbewerb ist
lediglich ein Mittel, um das in der gesetzlichen Krankenversicherung
geltende Wirtschaftlichkeitsgebot umzusetzen.

Auch die Veröffentlichung der Festbeträge und die damit verbundene
Orientierungsmöglichkeit für alle Marktteilnehmer berührt das
Grundrecht der Berufsfreiheit der Anbieter nicht. Wettbewerb
funktioniert nur, wenn die Marktteilnehmer über marktrelevante Faktoren
gut informiert sind. Die dadurch ausgelöste Transparenz dient zugleich
der Qualität und Vielfalt der Produkte und einer am Nachfrageverhalten
orientierten Preisbildung durch die Anbieter. Im System der
gesetzlichen Krankenversicherung ist der Markt im allgemeinen
unübersichtlich. Nachfrage, Anspruchsberechtigung und Kostentragung
fallen auseinander. Ein Sachleistungssystem, bei dem der Nutzer nicht
das Entgelt für einzelne Produkte oder Leistungen aufbringen muss, wird
jedenfalls transparenter, wenn anhand einer Höchstpreislinie
wirtschaftliches Verhalten von unwirtschaftlichem unterscheidbar wird.
Die Festbetragsregelung informiert den maßgeblichen Personenkreis über
Eigenschaften und Preise von Arzneimitteln und sonstigen
Sachleistungen. Damit werden die vom Gesetz auf Seiten der Akteure
vorausgesetzten Kenntnisse und Fähigkeiten vermittelt, die zur
Umsetzung des Wirtschaftlichkeitsgebots erforderlich sind. Vor den sich
aus einer transparenteren Wettbewerbssituation ergebenden faktischen
Nachteilen für Leistungsanbieter, insbesondere Arzneimittelhersteller,
schützt jedoch Art. 12 Abs. 1 GG nicht. Es gibt keinen Anspruch auf
Beibehaltung bisher günstiger Wettbewerbsrahmenbedingungen. Insoweit
besteht nicht einmal ein schutzwürdiges Vertrauen. Dieses wäre nämlich
darauf gerichtet, dass die gesetzlichen Ziele mangels ausreichender
Markttransparenz letztlich nicht erreicht werden.

b) Der Gesetzgeber hat zu den mit der Festbetragsfestsetzung
verbundenen Beschränkungen für Versicherte und Ärzte durch formelles
Gesetz ermächtigt. Die Festbetragsfestsetzung erfolgt danach im Rahmen
des Verwaltungsvollzugs. Die Rechtsgrundlage genügt den insoweit
bestehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen.

Der Gesetzgeber hat die Spitzenverbände der Krankenkassen zur
Normenkonkretisierung ermächtigt. Das dabei einzuhaltende Verfahren hat
er in seinen Grundzügen in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender
Weise festgelegt. Die für das Verhalten der Versicherten und der Ärzte
wichtigen Regelungen hat er selbst getroffen. Die Festbeträge haben den
Zweck, Krankenkassen, Ärzten und Patienten ein wirtschaftlich
verantwortliches Verhalten im Rahmen der gesetzlichen
Krankenversicherung zu ermöglichen. Insbesondere werden die Grenzen der
Kostenübernahme verdeutlicht.

Die gesetzlichen Vorgaben für das zur Festbetragsfestsetzung
vorgesehene Verwaltungshandeln sind trotz ihrer Auslegungsfähigkeit
ausreichend bestimmt. Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zur
Definition des Versorgungsziels der gesetzlichen Krankenversicherung
ergibt sich aus der Eigenart des zu ordnenden Sachbereichs. Die
Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe ist ständig im Fluss, weil
Medizin und Pharmakologie sich weiterentwickeln und der Markt sich
verändert. Ein Versicherungssystem muss jedoch für die Versicherten im
Wesentlichen Gleichbehandlung garantieren. Dies kann es nur leisten,
wenn die typischen Fälle in Gruppen zusammengefasst werden. Dies dient
auch der angemessenen Versorgung der Versicherten nach dem jeweiligen
Stand der Erkenntnis oder der Technik. Die Konkretisierung des
Wirtschaftlichkeitsgebots durch das Festbetragsfestsetzungsverfahren
macht das Verwaltungshandeln der Krankenkassen für die Teilnehmer am
Gesundheitsmarkt effektiver und vorhersehbarer.Dieses
Verwaltungshandeln selbst ist unmittelbarer gerichtlicher Kontrolle
zugänglich. Der Gesetzgeber strebt damit an, den Gesetzesvollzug in
einem wichtigen Teilbereich der gesetzlichen Krankenversicherung zu
verbessern. Die vorgesehenen Maßstäbe und das Verfahren der
Entscheidungsfindung stoßen auf keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Im Rahmen dieses Verfahrens hatte der Senat nicht zu prüfen, ob die
Festbetragsfestsetzung im Ergebnis dem gesetzlichen Leistungsauftrag
der Krankenversicherungsträger genügt. Mit dem
Festbetragfestsetzungsverfahren verbindet sich ersichtlich keine Abkehr
des Gesetzgebers vom Sachleistungsprinzip. Dieses sollte den
Versicherten im unteren Preissegment erhalten bleiben; Versicherte
müssen sich nicht mit Teilkostenerstattung zufrieden geben. Der Senat
weist in diesem Zusammenhang auf die besondere Bedeutung der
gerichtlichen Kontrolle der Festbetragsfestsetzung hin. Sie ist zur
Wahrung der Rechte der Versicherten auf eine ausreichende Versorgung
geeignet.

Urteil vom 17. Dezember 2002 - Az. 1 BvL 28/95, 1 BvL 29/95 u.
1 BvL 30/95 -

Karlsruhe, den 17. Dezember 2002