Bundesverfassungsgericht
- Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 117/99 
vom 11. November 1999




Finanzausgleichsgesetz ist als Übergangsrecht bis Ende 2004 nach
bestimmten Maßgaben weiter anwendbar


Der Zweite Senat des BVerfG hat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
22. und 23. September 1999 im Verfahren "Länderfinanzausgleich"
einstimmig folgendes entschieden:

1. Das Finanzausgleichsgesetz von 1993 (FAG) ist bis Ende 2004 als
Übergangsrecht anwendbar, wenn der Gesetzgeber spätestens bis zum 31.
Dezember 2002 allgemeine Maßstäbe festlegt, welche die unbestimmten
Begriffe im Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem des GG
konkretisieren und ergänzen (Maßstäbegesetz).

Dies gilt insbesondere

- bei der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens für die
verfassungsrechtlich gebotene mehrjährige Finanzplanung sowie die
Bestimmung "laufender" und "notwendiger" Ausgaben (Art. 106 Abs. 3 Satz
2 GG),

- beim horizontalen Finanzausgleich für die Bestimmung der "Finanzkraft"
der Länder und Gemeinden, die Berücksichtigung von Sonderlasten und die
Voraussetzungen für die Feststellung von Ausgleichspflichten oder
Ausgleichsansprüchen der jeweiligen Länder, 

- für die Bundesergänzungszuweisungen, die auch bei Berücksichtigung von
im Maßstäbegesetz besonders zu benennenden und zu begründenden
Sonderlasten im Regelfall nicht dazu führen dürfen, daß die Finanzkraft
des begünstigten Landes die durchschnittliche Finanzkraft aller Länder
nach dem horizontalen Finanzausgleich übersteigt. 

Eine abschließende Würdigung des FAG durch das BVerfG kommt derzeit
nicht in Betracht. Die verfassungsgerechte Ausformung der Maßstäbe ist
dem Gesetzgeber zugewiesen. Dies gebieten die Offenheit der
Verteilungsregeln im GG sowie die erheblichen Unsicherheiten bei der
notwendigen Einschätzung gegenwärtiger und zukünftiger wirtschaftlicher
und politischer Entwicklungen. 

2. Soweit das Maßstäbegesetz nicht bis zum 1. Januar 2003 in Kraft
getreten ist, wird das FAG mit diesem Tag verfassungswidrig und nichtig. 

3. Auf der Grundlage des Maßstäbegesetzes muß der Gesetzgeber das FAG
bis zum 31. Dezember 2004 neu regeln. Anderenfalls wird das FAG am 1.
Januar 2005 verfassungswidrig und nichtig. 

Hinsichtlich des Sachverhalts, des Vorbringens der Antragsteller und des
Wortlauts der einschlägigen GG Artikel wird auf die Pressemitteilung Nr.
95/99 vom 13. September 1999 Bezug genommen.

Im einzelnen:

I.

Verfassungsrechtlicher Maßstab

1. Die Finanzverfassung des GG enthält keine unmittelbar vollziehbaren
Maßstäbe, sondern verpflichtet den Gesetzgeber, das verfassungsrechtlich
nur in unbestimmten Rechtsbegriffen festgelegte Steuerverteilungs  und
Ausgleichssystem durch anwendbare, allgemeine, ihn selbst bindende
Maßstäbe in einem Maßstäbegesetz gesetzlich zu konkretisieren und zu
ergänzen. Mit dieser auf langfristige Geltung angelegten,
fortschreibungsfähigen Maßstabsbildung stellt der Gesetzgeber zunächst
sicher, daß Bund und Länder die verfassungsrechtlich vorgegebenen
Ausgangstatbestände in gleicher Weise interpretieren und ihnen gemeinsam
dieselben Indikatoren zugrundelegen. Damit wird ein Vergleich der
Deckungsbedürfnisse ermöglicht. Eine solche Gesetzgebung schafft
abstrakte Kriterien für konkrete Finanzfolgen, in denen der Gesetzgeber
sich selbst und der Öffentlichkeit Rechenschaft gibt, die
rechtsstaatliche Transparenz der Mittelverteilung sichert und die
haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit der
finanzwirtschaftlichen Autonomiegrundlagen für den Bund und jedes Land
gewährleistet.

In Anwendung dieses den Gesetzgeber selbst bindenden maßstabgebenden
Gesetzes hat das FAG sodann auf periodische Überprüfung angelegte
Zuteilungs  und Ausgleichsfolgen zu entwickeln.

2. Die Finanzverfassung bindet das Maßstäbegesetz und das darauf
aufbauende FAG auf den vier Stufen der Finanzverteilung insbesondere an
folgende Grundsätze:

a) Verteilung des Umsatzsteueraufkommens (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG)
Nach Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG haben Bund und Länder gleichmäßigen
Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben. Der Umfang dieser
notwendigen Ausgaben stützt sich auf eine mehrjährige Finanzplanung, die
sicherstellt, daß Bund und Länder bei der Ermittlung der notwendigen
Ausgaben und der laufenden Einnahmen jeweils dieselben Indikatoren
zugrundelegen, deren Entwicklung in finanzwirtschaftlicher Rationalität
über Jahre hin beobachten, aufeinander abstimmen und fortschreiben, auf
dieser Grundlage den Haushaltsgesetzgebern in Bund und Ländern
dauerhafte Grundlagen für ihre Planungen geben und in dem kontinuierlich
festgeschriebenen Kriterium der Notwendigkeit zugleich gewährleisten,
daß nicht eine großzügige Ausgabenpolitik sich bei der
Umsatzsteuerzuteilung refinanzieren könnte, eine sparsame
Ausgabenpolitik hingegen verminderte Umsatzsteueranteile zur Folge
hätte.

b) Verteilung der Umsatzsteuer unter den Ländern (Art. 107 Abs. 1 GG)
Grundsätzlich wird die Umsatzsteuer nach Maßgabe der Einwohnerzahl
zugeteilt, die das örtliche Aufkommen aus dieser Endverbrauchersteuer
ausdrückt und damit zugleich einen abstrakten Bedarfsmaßstab   die
gleichmäßige Pro Kopf Ver 
sorgung   benennt. Davon abweichend kann der Länderanteil am
Umsatzsteueraufkommen bis zu einem Viertel den unterdurchschnittlich mit
Steuererträgen ausgestatteten Ländern zugewiesen werden. Nach Zuteilung
dieser Ergänzungsanteile steht die eigene Finanzausstattung der
einzelnen Länder fest.

c) Horizontaler Finanzausgleich unter den Ländern (Art. 107 Abs. 2 GG)
Der horizontale Finanzausgleich soll die Finanzkraftunterschiede unter
den Ländern verringern, aber nicht beseitigen. Er hat die richtige Mitte
zu finden zwischen der Selbständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und
Bewahrung der Individualität der Länder auf der einen und der
solidargemeinschaftlichen Mitverantwortung für die Existenz und
Eigenständigkeit der Bundesgenossen auf der anderen Seite.
Art. 107 Abs. 2 GG fordert also nicht eine finanzielle Gleichstellung
der Länder, sondern eine ihren Aufgaben entsprechende hinreichende
Annäherung ihrer Finanzkraft. Somit darf im Rahmen des horizontalen
Finanzausgleichs die Finanzkraftreihenfolge unter den Ländern nicht
verkehrt werden. Die Abstände zwischen den 16 Ländern dürfen verringert,
nicht aber aufgehoben oder ins Gegenteil verkehrt werden.
Vergleichsgegenstand ist nach der Finanzverfassung die Finanzkraft der
Länder. Als Bemessungsgrundlage bietet sich die jeweilige Einwohnerzahl
der Länder an, in der die Finanzierungsaufgaben des demokratischen
Rechtsstaates sachgerecht zum Ausdruck kommen. Die Einwohnerzahl bietet
die Grundlage eines Finanzkraftvergleichs, die von ländereigenen
Prioritäts  oder Dringlichkeitsentscheidungen unabhängig ist und eine
allen Ländern gleichermaßen vorgegebene Bezugsgröße für die ihnen
zugewiesenen Aufgaben enthält.

d) Bundesergänzungszuweisungen (Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG)
Bundesergänzungszuweisungen dürfen nicht lediglich den horizontalen
Finanzausgleich fortsetzen. Sie erlauben vielmehr eine
finanzwirtschaftliche Bundesintervention, die Sonderlasten einzelner
Länder berücksichtigt und darin grundsätzlich ihre Rechtfertigung, aber
auch nach Höhe und Dauer ihre Grenze findet. Empfänger solcher
Zuweisungen können nur Länder sein, die nach den Ergebnissen des
horizontalen Länderfinanzausgleichs in einem Maße unter dem
Länderdurchschnitt geblieben sind, das unangemessen erscheint, aber aus
Landesmitteln nicht ausgeglichen werden kann. Eine derartige allgemeine
Anhebung der Finanzkraft leistungsschwacher Länder kommt gegenwärtig
insbesondere in Betracht, wenn die Finanzkraft der neuen Länder im
wiedervereinigten Deutschland so weit vom Finanzkraftdurchschnitt
entfernt ist, daß eine angemessene Annäherung aus den Finanzmitteln der
alten Länder nicht erreicht werden kann, ohne daß deren
Leistungsfähigkeit entscheidend geschwächt würde.
In Ausnahmefällen kann eine solche Bundesintervention deshalb auch dazu
führen, daß die Finanzkraft des begünstigten Landes die
durchschnittliche Finanzkraft nach dem horizontalen Finanzausgleich
übersteigt.

Berücksichtigt der Gesetzgeber Sonderlasten, so verpflichtet ihn das
föderative Gleichbehandlungsgebot, diese Sonderlasten zu nennen und zu
begründen. Durch den tatbestandlichen Ausweis der Sonderlasten im
Maßstäbegesetz (s.o. Ziff. I. 1.) wird sichergestellt, daß die
ausgewiesenen und benannten Sonderlasten bei allen von ihnen betroffenen
Ländern berücksichtigt werden, daß die berücksichtigten Sonderlasten in
angemessenen Abständen auf ihren Fortbestand überprüft werden und daß
die Kontrolle durch Gerichtsbarkeit und Öffentlichkeit einen deutlich
greifbaren Anknüpfungspunkt gewinnt.

II.

Anwendung des verfassungsrechtlichen Maßstabs

Danach gilt:
Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die Maßstäbe der Finanzverteilung nach
Art. 106 und Art. 107 GG hinsichtlich
- der Umsatzsteuerverteilung sowie der daraus folgenden
Verteilungsregeln (s. unten Ziffer 1.),
- des horizontalen Finanzausgleichs (s. unten Ziffer 2.)
und
- der Bundesergänzungszuweisungen (s. unten Ziffer 3.)

in einem Gesetz zu konkretisieren und zu ergänzen. 

1. Umsatzsteuer
Entgegen dem verfassungsrechtlichen Auftrag aus Art. 106 Abs. 3 Satz 2
GG wird die Umsatzsteuer nicht aufgrund einer mehrjährigen Finanzplanung
verteilt. Außerdem gibt es kein Gesetz, das "laufende" und "notwendige"
Ausgaben tatbestandlich bestimmt. Die Beurteilung, ob durch ein
bestimmtes Ergebnis der Umsatzsteuerverteilung ein "billiger Ausgleich"
erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die
Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird, ist
jedoch nur auf der Grundlage offen ausgewiesener, von Bund und Ländern
einheitlich angewandter und den Anforderungen des Art. 106 Abs. 3 Satz 4
Nr. 1 GG genügender gesetzlicher Vorgaben für die Berechnung der
Deckungsquoten möglich. 

2. Horizontaler Finanzausgleich
Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, die unterschiedliche "Finanzkraft"
(Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG) näher auszuformen. Insoweit gibt das GG als
abstraktes Kriterium die Einwohnerzahl vor. Sonderbedarfe einzelner
Länder bleiben bei der Ermittlung der Finanzkraft unberücksichtigt. 

a) Soweit das FAG die Kosten für Seehäfen als Sonderbelastung
berücksichtigt, bedarf dies einer Rechtfertigung. Eine solche läßt das
FAG nicht erkennen. Sollte durch diese Regelung einem abstrakten
Mehrbedarf Rechnung getragen werden können, der wegen der geographischen
Lage nur Küstenländer belastet, so hat der Gesetzgeber zu prüfen, ob
ähnliche Mehrbedarfe existieren, die dann ebenfalls berücksichtigt
werden müßten. 

b) Auch hinsichtlich der Ermittlung der Finanzkraft der Gemeinden hat
der Gesetzgeber allgemeine Maßstäbe festzulegen. Der bereits im Urteil
des BVerfG vom 27. Mai 1992 enthaltene Prüfungsauftrag und die dort
dargelegten Bedenken gegen die Nichtberücksichtigung des Aufkommens aus
den Konzessionsabgaben veranschaulichen exemplarisch die Bedeutung
allgemeiner Maßstäbe für die Bestimmung der Finanzkraft. 

c) Überprüfungsbedürftig ist auch die Einwohnergewichtung (§ 9 Abs. 3
FAG). 
Die Einbeziehung der neuen Länder in den Länderfinanzausgleich macht es
erforderlich, die Finanzkraft der Stadtstaaten der Finanzkraft dünn
besiedelter Flächenstaaten gegenüberzustellen und zu prüfen, ob eine
Ballung der Bevölkerung in einem Land oder eine unterdurchschnittliche
Bevölkerungszahl einen abstrakten Mehrbedarf pro Einwohner rechtfertigen
kann.
Bereits das Urteil des Senats vom 27. Mai 1992 hat den Gesetzgeber mit
der umfassenden Prüfung beauftragt, die einen abstrakten Mehrbedarf
größerer Gemeinden bei der Erledigung kommunaler Aufgaben stützen
sollen. Soweit der Einwohnermaßstab auch in Zukunft modifiziert werden
soll, wird dieser Prüfungsauftrag um so dringlicher, als der Bedarf der
neuen Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen durch die
gegenwärtige Einwohnerwertung weniger Gewicht erhält, die Kosten vieler
öffentlicher Leistungen in dünn besiedelten Gebieten deutlich höher
liegen können als in den Städten, zudem die Gemeinkosten auf eine
geringe Kopfzahl umgelegt werden müssen. 
Bei einer Neuregelung wird der Gesetzgeber wiederum entschieden auf eine
Vereinfachung und verbesserte Verständlichkeit der Einzelregelungen
hinzuwirken haben. 

d) Auch hinsichtlich der Frage, ob und in welcher Höhe die Länder
ausgleichsberechtigt oder ausgleichspflichtig sind (§ 10 Abs. 1 bis 3
FAG), hat der Gesetzgeber die "Voraussetzungen" für Ansprüche und
Verbindlichkeiten im Maßstäbegesetz einheitlich zu bestimmen und sie
damit voraussehbar und überprüfbar zu machen. 

3. Bundesergänzungszuweisungen
Die Bundesergänzungszuweisungen haben den Zweck, nach der Verteilung des
Umsatzsteueraufkommens und dem horizontalen Finanzausgleich noch
änderungsbedürftige Finanzausstattungen ergänzend zu korrigieren. Sie
dürfen jedoch weder die vertikale Steuerertragserteilung noch den
horizontalen Finanzausgleich ersetzen oder überlagern. 
Dieser Zweck begrenzt auch ihren Umfang im Verhältnis zum Volumen des
horizontalen Finanzausgleichs. 
Daß im Jahr 1998 das Volumen des Finanzausgleichs etwa 13,5 Milliarden
DM und das der Bundesergänzungszuweisungen ca. 25,7 Milliarden DM
betrug, ist als wiedervereinigungsbedingte Ausgleichsregelung
vorübergehend zu rechtfertigen. Angesichts der Ergänzungsfunktion von
Bundeszuweisungen bedarf diese Entwicklung jedoch auf längere Sicht auch
im Hinblick auf die neuen Länder der Korrektur. 

Im übrigen hat das Maßstäbegesetz folgendes sicherzustellen:

- Aufgrund des Nivellierungsverbotes können nur solche Länder Empfänger
von allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen sein, die nach den
Ergebnissen des horizontalen Finanzausgleichs unter dem
Länderdurchschnitt geblieben sind.

- Eine Ausnahme hiervon kann für Bundesergänzungszuweisungen gelten, die
der Berücksichtigung von Sonderbedarfen dienen. Diese Sonderbedarfe
müssen im Maßstäbegesetz genannt und ihr Ausnahmecharakter muß begründet
werden. 
Dies gilt beispielsweise für den Ausgleich hoher Kosten der politischen
Führung ("Kosten der Kleinheit"). Den jetzigen Regelungen des FAG hierzu
läßt sich ein hinreichend einsichtiger Maßstab nicht entnehmen. 

Dagegen sind die in § 11 Abs. 6 FAG geregelten Sonderzuweisungen für die
Länder Bremen und Saarland zum Zwecke der Haushaltssanierung
verfassungsrechtlich unbedenklich. Diese Zuweisungen werden in den
Jahren 1999 bis 2004 kontinuierlich abgeschmolzen. Sie laufen spätestens
im Jahre 2004 aus. Die beiden begünstigten Länder sind damit auf den
Wegfall dieser Zuweisungen vorbereitet, andere können auf das Auslaufen
dieser Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen bauen.

Urteil vom 11. November 1999 - Az. 2 BvF 2/98, 3/98, 1/99 und 2/99 -

Karlsruhe, den 11. November 1999