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Pressemitteilung Nr. 61/2012 vom 07. August 2012
Beschluss vom 4. Juli 2012
2 BvC 1/11
2 BvC 2/11



Regelung zur Wahlberechtigung von Auslandsdeutschen verfassungswidrig


Die im Ausland lebenden Deutschen sind gemäß § 12 Abs. 2 des 
Bundeswahlgesetzes (BWG) in der hier maßgeblichen, gegenwärtigen Fassung 
wahlberechtigt, wenn sie vor ihrem Fortzug mindestens drei Monate 
ununterbrochen in Deutschland gewohnt haben oder ihren gewöhnlichen 
Aufenthalt hatten. 

Das Sesshaftigkeitserfordernis hatte der Gesetzgeber in der 
Vergangenheit schrittweise gelockert. Die Wahlberechtigung von 
Auslandsdeutschen setzte zunächst zusätzlich zum Erfordernis des 
früheren dreimonatigen Aufenthalts voraus, dass seit ihrem Fortzug nicht 
mehr als zehn Jahre verstrichen waren. Später wurde die Fortzugsfrist 
für Auslandsdeutsche außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats auf 25 
Jahre heraufgesetzt. Schließlich verzichtete der Gesetzgeber gänzlich 
auf eine Differenzierung zwischen Auslandsdeutschen innerhalb und 
außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats und auf eine Fortzugsfrist. 

Die Beschwerdeführerinnen wurden 1982 in Belgien geboren und sind 
deutsche Staatsangehörige. Da sie zu keinem Zeitpunkt drei Monate 
ununterbrochen in Deutschland gewohnt hatten, wurde ihnen die Teilnahme 
an der Bundestagswahl 2009 versagt. Mit ihren Wahlprüfungsbeschwerden 
rügen sie, dass die Voraussetzung vorheriger Sesshaftigkeit in der 
Bundesrepublik Deutschland gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der 
Wahl verstoße. 

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass die 
Ausgestaltung der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen durch § 12 Abs. 
2 Satz 1 BWG mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl aus Art. 38 
Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar und nichtig ist. Der festgestellte 
Wahlfehler führt jedoch nicht zur Ungültigkeit der Bundestagswahl 2009. 

Die Entscheidung ist mit 7:1 Stimmen ergangen. Die Richterin Lübbe-Wolff 
hat ein Sondervotum abgegeben. 

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde: 

1. Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verbürgt die aktive und 
passive Wahlberechtigung aller Staatsbürger. Er ist im Sinne einer 
strengen und formalen Gleichheit bei der Zulassung zur Wahl des 
Deutschen Bundestages zu verstehen. Daher bleibt dem Gesetzgeber bei der 
Ausgestaltung der aktiven und passiven Wahlberechtigung nur ein eng 
bemessener Spielraum für Beschränkungen. Differenzierungen können nur 
durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert 
und von mindestens gleichem Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind. 
Zu den möglichen Rechtfertigungsgründen zählt insbesondere das mit 
demokratischen Wahlen verfolgte Ziel, den Charakter der Wahl als 
Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung des Volkes zu 
sichern. So kann ein Ausschluss vom aktiven Wahlrecht 
verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, wenn bei einer bestimmten 
Personengruppe davon auszugehen ist, dass die Möglichkeit der Teilnahme 
am Kommunikationsprozess zwischen Volk und Staatsorganen nicht in 
hinreichendem Maße besteht. 

2. Nach diesen Maßstäben verletzt § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG den Grundsatz 
der Allgemeinheit der Wahl. Die Vorschrift bewirkt eine 
Ungleichbehandlung innerhalb der Gruppe der Auslandsdeutschen, da sie 
diejenigen Auslandsdeutschen, die das Erfordernis eines früheren 
dreimonatigen Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland nicht 
erfüllen, das aktive Wahlrecht versagt. Diese Ungleichbehandlung ist 
nicht durch einen zureichenden Grund legitimiert. 

Es ist zwar verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der 
Gesetzgeber bei der Wahlbeteiligung der Auslandsdeutschen den Grundsatz 
der Allgemeinheit der Wahl nicht voll verwirklicht, weil nach seiner 
Einschätzung die Fähigkeit, am politischen Willensbildungs- und 
Meinungsprozess mitzuwirken, ein Mindestmaß an persönlich und 
unmittelbar erworbener Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in 
Deutschland erfordert. Die Anknüpfung der Wahlberechtigung allein an den 
früheren dreimonatigen Daueraufenthalt im Bundesgebiet verstößt aber 
gegen das Gebot, den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl und die 
Kommunikationsfunktion der Wahl zu einem schonenden Ausgleich zu 
bringen. Zum einen kann das gesetzgeberische Ziel, die für die 
Wahlteilnahme vorauszusetzende Vertrautheit mit den politischen 
Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland zu sichern, allein mit 
dem Erfordernis eines früheren dreimonatigen Aufenthalts in Deutschland 
nicht erreicht werden. Denn danach ist einer nicht zu vernachlässigenden 
Zahl von Auslandsdeutschen die Teilnahme an der Wahl gestattet, die 
entweder eine solche Vertrautheit gar nicht erlangen konnten, weil sie 
zum Zeitpunkt ihres Aufenthalts in Deutschland aufgrund ihres Alters 
noch gar nicht die Reife und Einsichtsfähigkeit hierzu hatten, oder aber 
die Bundesrepublik Deutschland vor so langer Zeit verlassen haben, dass 
ihre seinerzeit erworbenen Erfahrungen den aktuellen politischen 
Verhältnissen nicht mehr entsprechen. Zudem ist das Erfordernis eines 
früheren dreimonatigen Aufenthalts zwar geeignet, deutsche 
Staatsangehörige ohne jede weitere Beziehung zu Deutschland von der 
Wahlteilnahme auszuschließen. Zugleich bewirkt es aber, dass Deutsche an 
den Wahlen zum Deutschen Bundestag nicht teilnehmen können, die 
typischerweise mit den politischen Verhältnissen vertraut und von ihnen 
betroffen sind, wie z. B. Auslandsdeutsche, die als „Grenzgänger“ ihre 
Berufstätigkeit in Deutschland ausüben. 

Die Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG kann schließlich auch nicht 
damit gerechtfertigt werden, dass andernfalls eine Häufung der 
Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen oder eine nennenswerte 
Änderung der Wählerstruktur eintreten würde. Es lässt sich bereits nicht 
feststellen, dass durch die Anknüpfung an einen früheren dreimonatigen 
Aufenthalt in der „Wegzugsgemeinde“ eine gleichmäßige Verteilung der 
wahlberechtigten Auslandsdeutschen auf die Wahlkreise zuverlässig 
gesichert wäre. Die Anknüpfung der Wahlberechtigung an einen vorherigen 
Aufenthalt im Bundesgebiet ist auch nicht erforderlich, um die 
Entstehung ungleichgroßer Wahlkreise zu verhindern, weil nicht 
ersichtlich ist, dass dieses Ziel mit anderen, weniger eingreifenden 
Zuordnungskriterien nicht ebenso zuverlässig erreicht werden könnte. 

Sondervotum der Richterin Lübbe-Wolff: 
Der Senatsbeschluss weicht in überraschender und inhaltlich nicht 
überzeugender Weise von der bisherigen ständigen Rechtsprechung des 
Bundesverfassungsgerichts ab. 

Der Entwicklung von Mobilität und Kommunikationstechnik, in deren Folge 
die früheren Anknüpfungen des Wahlrechts an einen aktuell bestehenden 
oder nur wenige Jahre zurückliegenden mindestens dreimonatigen Wohnsitz 
oder gewöhnlichen Aufenthalt im Wahlgebiet an Plausibilität eingebüßt 
haben, hat der Gesetzgeber durch sukzessiven Abbau der 
Wahlrechtsbeschränkungen für Auslandsdeutsche Rechnung getragen. Die 
übriggebliebene Anforderung eines mindestens dreimonatigen Aufenthalts 
im Wahlgebiet, gleich wie lange er zurückliegt, mag zwar als alleiniges 
Kriterium für wahlrechtsrelevantes Kommunikationspotential wenig 
einleuchten. Darauf kommt es aber nicht an. Kommunikation ist für die 
Demokratie in der Tat essentiell. Was den Zusammenhang angeht, der durch 
demokratische Wahlen etabliert wird und etabliert werden soll, ist aber 
nicht der Kommunikationszusammenhang, sondern der 
Verantwortungszusammenhang der grundlegendere - ein 
Verantwortungszusammenhang der wirklichen, ernsten Art, in dem nicht nur 
Worte zu wechseln, sondern auch, von Wählern wie Gewählten, Konsequenzen 
des eigenen Entscheidungsverhaltens zu tragen sind. Je öfter und weiter 
formelle Zugehörigkeit - in Deutschland der Deutschenstatus gemäß Art. 
116 Abs. 1 GG - und materielle Betroffenheit von der Staatsgewalt 
auseinanderfallen, desto mehr entspricht es daher dem Sinn 
demokratischer Wahlen, die Wahlberechtigung nicht allein an die formelle 
Zugehörigkeit, sondern darüber hinaus daran zu knüpfen, dass die 
Wählenden mit ihrer Wahlentscheidung auf die politische Gestaltung 
eigener, nicht fremder, Lebensverhältnisse Einfluss nehmen. Die 
Rechtfertigung für die Dreimonatsregel liegt darin, dass sie das dazu 
notwendige Mindestmaß an realer Verbindung zur Bundesrepublik 
Deutschland wahren soll. In dieser Differenzierungsfunktion 
berücksichtigt die Dreimonatsregel einerseits, dass auch bei langjährig 
im Ausland wohnhaften Deutschen noch Bindungen an Deutschland gegeben 
sein können, die die deutsche res publica zu ihrer Sache machen. 
Andererseits verhindert sie, dass das Wahlrecht sich über die durch 
Abstammung vermittelte Staatsangehörigkeit auf Personen forterbt, bei 
denen die Ausübung des deutschen Wahlrechts nicht mehr ein Akt 
demokratischer Selbstbestimmung, sondern nur noch ein Akt der 
Mitbestimmung über Andere wäre. Damit ist zwischen gegenläufigen 
verfassungsrechtlichen Belangen ein vertretbarer Ausgleich gefunden.