Bundesverfassungsgericht

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Rückmeldegebühr von 100 DM pro Semester nach dem früheren Berliner Hochschulgesetz ist verfassungswidrig

Pressemitteilung Nr. 80/2012 vom 28. November 2012

Beschluss vom 06. November 2012
2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06

Mit einem Beschluss vom 6. November 2012 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass die gesetzliche Regelung für die Erhebung einer Rückmeldegebühr in Höhe von 100 DM im Berliner Hochschulgesetz alter Fassung verfassungswidrig ist. Die für nichtig erklärte Bestimmung wurde mit dem Haushaltsstrukturgesetz 1996 eingeführt. Seit dem 15. Dezember 2004 gilt eine veränderte Gebührenregelung, auf die sich die vorliegende Entscheidung nicht bezieht.

Die Kläger der Ausgangsverfahren streiten um die Rückzahlung von Rückmeldegebühren, die sie als Studierende an Berliner Universitäten entrichtet haben. Mit Beschlüssen vom 15. Februar 2006 hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg die Ausgangsverfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 2 Abs. 8 Satz 2 des Berliner Hochschulgesetzes in den jeweils maßgeblichen Fassungen insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben werden.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:

§ 2 Abs. 8 Satz 2 Berliner Hochschulgesetz a. F. ist, soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren in Höhe von 100 DM zu erheben waren, mit Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 104a ff. GG sowie mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig.

1. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung. Dies gilt für die Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach.

Gebühren sind als öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die in Anknüpfung an eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung erhoben werden, um deren Kosten ganz oder teilweise zu decken, dem Grunde nach durch ihre Ausgleichsfunktion gerechtfertigt. Anerkannte Zwecke, die die Festlegung der Gebührenhöhe sachlich rechtfertigen können, sind - neben der Kosten-deckung - der Ausgleich von Vorteilen, die Verhaltenslenkung sowie soziale Gesichtspunkte. Jedoch können nur Zwecke, die von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, die jeweilige Gebührenbemessung sachlich rechtfertigen. Die verfassungsrechtliche Kontrolle der Gebührenbemessung hat einen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu wahren. Eine Gebührenregelung ist aber dann als sachlich nicht gerechtfertigt zu beanstanden, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht.

2. Diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben wird die Bemessung der bei jeder Rückmeldung zu entrichtenden Gebühr von 100 DM nicht gerecht.

a) Nach der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts, der zu folgen ist, normiert die zur Prüfung gestellte Vorschrift keine einheitliche Mischgebühr für die Fälle der Immatrikulation und der Rückmeldung. Es handelt sich um zwei selbstständige, an unterschiedliche Verwaltungsleistungen geknüpfte Gebührentatbestände. Die Rückmeldegebühr dient daher allein dazu, die Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldungen zu decken.

Die hiergegen gerichteten Einwände des Abgeordnetenhauses und des Senats greifen nicht durch. Diese bringen im Wesentlichen vor, die Gebühr gelte auch Aufwendungen der Hochschule zur Erfüllung ihrer sonstigen Aufgaben sowie Vorteile für die Studierenden aus der Inanspruchnahme der Hochschule ab. Ein vom Senat erstellter Entwurf des Haushaltsstrukturgesetzes 1996 habe zunächst eine Formulierung enthalten, nach der ab dem Wintersemester 1996/97 "für" die Immatrikulation und "für" jede Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester zu erheben waren. Um Bedenken auszuräumen, die in vorbereitenden Gremien der Koalitionsfraktionen geltend gemacht worden seien, sei der Gesetzentwurf dahin geändert worden, dass das Wort "für" durch "bei" ersetzt wurde. Danach sei die Rückmeldung nur der Anlass für die Erhebung einer Gebühr mit den genannten weiteren Zwecken.

Unabhängig von der Frage, ob gänzlich undokumentierten Vorgängen, wie sie hier angeführt werden, überhaupt eine ausschlaggebende Bedeutung für die Ermittlung des Willens des historischen Gesetzgebers beigemessen werden kann, ist im vorliegenden Fall nicht einmal behauptet, dass der Gesetzgeber, um dessen Willen es geht, von den angeführten Vorgängen Kenntnis hatte. Die Darstellung der Hintergründe der Gesetzesformulierung bezieht sich vielmehr auf politische Abstimmungsvorgänge in vorbereitenden Gremien einzelner Fraktionen im Vorfeld der Einbringung des Gesetzentwurfs. Aus dem maßgeblichen in das Abgeordnetenhaus eingebrachten Gesetzentwurf war demgegenüber die Absicht einer Öffnung des Gebührenzwecks über die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldung hinaus nicht ersichtlich. Denn die nach dem Gesetzeswortlaut "bei" Immatrikulation und Rückmeldung zu erhebende Gebühr sollte ausweislich der Gesetzesbegründung gerade "für" die Immatrikulation und Rückmeldung erhoben werden. Selbst wenn sich der Gesetzgebungsgeschichte die Absicht des Gesetzgebers entnehmen ließe, mit der Verwendung des Wortes "bei" im Gesetzestext den Gebührenzweck über die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldung hinaus zu erweitern, bliebe damit ungeklärt, welche weiteren Kostendeckungs- oder sonstigen Zwecke verfolgt werden sollten. Insoweit würde es auch an einer klaren Abgrenzung von der nach § 2 Abs. 8 Satz 1 der Vorschrift zulässigen Benutzungsgebühr und von der nach § 2 Abs. 10 der Vorschrift verbotenen Studiengebühr fehlen.

Soweit das Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin sich in ihrer Stellungnahme auf den besonderen Zeitdruck berufen, unter dem der Haushaltsstrukturgesetzgeber gestanden habe, kann dies nicht das Erfordernis einer normenklaren Bestimmung des Gebührenzwecks außer Kraft setzen.

b) Die festgesetzte Gebührenhöhe von 100 DM steht in grobem Missverhältnis zu dem Zweck, die Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung zu decken, die sich nach den nachvollziehbaren Berechnungen des Oberverwaltungsgerichts auf durchschnittlich 22,41 DM beliefen. Ein grobes Missverhältnis bestünde im Übrigen selbst dann noch, wenn die betreffende Vorschrift so ausgelegt würde, dass sie eine einheitliche Gebühr bei Immatrikulation und Rückmeldung regelt, um die Kosten beider Verwaltungsvorgänge zu decken.