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Pressemitteilung Nr. 122/2000 vom 21. September 2000

Dazu Beschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 -



Spielbankgesetz Baden-Württemberg teilweise verfassungswidrig



Der Erste Senat des BVerfG hat in dem Verfahren zum
baden-württembergischen Spielbankengesetz entschieden, dass
Art. 1 des baden-württembergischen Gesetzes zur Änderung des
Spielbankengesetzes vom 12. Februar 1996 und § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3
i.V.m. § 1 Abs. 3 und 5 des baden-württembergischen Gesetzes über
öffentliche Spielbanken vom 23. Februar 1995 mit Art. 12 Abs. 1 GG
unvereinbar und nichtig sind. 

Der Landesgesetzgeber ist verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2001 eine
verfassungsgemäße Regelung zu treffen. 

Das nach Maßgabe der Spielbankverträge zwischen der Bäder- und
Kurverwaltung Baden-Baden und der Spielbank Baden-Baden GmbH & Co. KG
sowie der Spielbank Baden-Baden GmbH & Co Spielbank Konstanz KG auf
diese übertragene Recht zum Betreiben der Spielbanken in Baden-Baden
und Konstanz bleibt bis zur Bekanntgabe einer Entscheidung über die
Erteilung neuer Spielbankerlaubnisse für diese Spielbanken auf der
Grundlage einer gesetzlichen Neuregelung, längstens bis zum 31. März
2002, aufrechterhalten. 

I.

Derzeit gibt es in Deutschland 46 öffentliche Spielbanken. Davon werden
sechs als Staatsbetriebe des Freistaates Bayern und 25 durch
Gesellschaften betrieben, deren Anteile vollständig vom jeweiligen Land
gehalten werden. Weitere 15 existieren in privater Trägerschaft. 
1999 erwirtschafteten die Spielbankunternehmen zusammen bei einem
Umsatz von 68 Milliarden DM einen Bruttospielertrag von rund 1,7
Milliarden DM. 

Auch bei den privat geführten Spielbanken haben die Länder in hohem
Maße Anteil an den erzielten Erlösen. Spielbankunternehmer sind zwar
weitgehend von den allgemeinen Steuern (Einkommen-, Umsatz- und
Lotteriesteuer) befreit. Sie unterliegen jedoch einer Spielbankabgabe
von in der Regel 80% des Bruttospielertrags. Außerdem erheben die
Länder Abgaben auf das so genannte Troncaufkommen, worunter die zentral
gesammelten Trinkgelder für die Spielbankangestellten zu verstehen
sind. Das Troncaufkommen beträgt erfahrungsgemäß zwischen 45 und 55 %
der Bruttospielerträge.

Darüber hinaus ergeben sich vielfach aus Beteiligungen der öffentlichen
Hand an Spielbankunternehmen und aus Spielbankverträgen weitere
Einnahmequellen. Dennoch verbleibt den privaten Spielbankunternehmen
regelmäßig ein erheblicher Gewinn, der auf knapp 20% der
Bruttospielerträge geschätzt wird. 

Spielbanken unterfallen in Deutschland dem Recht der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung, für das die Bundesländer die
Gesetzgebungskompetenz haben. In Baden-Württemberg galt zunächst das
Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 14. Juli 1933
(Spielbankengesetz 1933) als Landesrecht fort, bis es durch das Gesetz
über öffentliche Spielbanken (Spielbankengesetz) vom 23. Februar 1995
abgelöst wurde. Nach dem Spielbankengesetz 1933 konnten in bestimmten
Kur- und Badeorten öffentliche Spielbanken zugelassen werden. Die
Erlaubnis hierfür konnte sowohl privaten als auch öffentlichen
Unternehmen erteilt werden. Im Spielbankengesetz von 1995 hat das Land
Baden-Württemberg die Voraussetzungen für die Gründung einer neuen
Spielbank in Stuttgart geschaffen, die Rechtsgrundlagen für die
Erteilung von Spielbankerlaubnissen neu bestimmt und die Aufsicht über
die Spielbanken erstmals gesetzlich geregelt. Die im vorliegenden
Verfahren angegriffenen Normen sind zum Teil in der Anlage abgedruckt. 
§ 1 Abs. 3 Spielbankengesetz bestimmt, dass die Erlaubnis zum Betrieb
einer Spielbank nur einem Unternehmen in einer Rechtsform des privaten
Rechts erteilt werden darf, dessen sämtliche Anteile unmittelbar oder
mittelbar vom Land gehalten werden. § 1 Abs. 5 verbietet die
Übertragung der Erlaubnis auf einen anderen. 

Ursprünglich enthielt § 13 Abs. 1 und 2 Spielbankgesetz eine
Übergangsregelung hinsichtlich der Spielbanken Baden-Baden und
Konstanz, wonach die diesbezüglich erteilten Erlaubnisse bis zum Ablauf
ihrer derzeitigen Geltungsdauer fortgelten. Über die erneute Erteilung
dieser Erlaubnisse entscheide die Landesregierung durch
Rechtsverordnung. Dabei sollte von § 1 Abs. 3 und 5 Spielbankengesetz
abgewichen werden können. 

Durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Spielbankengesetzes vom 12.
Februar 1996 (Änderungsgesetz) sind die betreffenden
Übergangsvorschriften gestrichen worden. 

Die Beschwerdeführerinnen (Bf) zu 1. und 2. betreiben - jeweils in der
Rechtsform einer GmbH & Co. KG - die Spielbanken in Baden-Baden und
Konstanz. Die übrigen Bf sind Kommanditisten an mindestens einer dieser
GmbH & Co. KGs.

Grundlage des Betriebs der beiden Spielbanken ist derzeit die im
Dezember 1983 nach dem Spielbankengesetz 1933 erteilte
Spielbankerlaubnis i.V.m. besonderen Bedingungen zur Spielbankerlaubnis
vom Februar 1991, die umfangreiche Kontrollrechte des Landes
Baden-Württemberg vorsehen. Inhaberin der Erlaubnis, die bis zum 31.
Dezember 2000 gilt, ist die Bäder- und Kurverwaltung Baden-Baden (heute
Bäder- und Kurhausverwaltung Baden-Baden). Sie hat diese Erlaubnis mit
Zustimmung des Innenministeriums Baden-Württemberg jeweils durch
Spielbankvertrag vom 20. Juni 1984 auf die Bf zu 1. und 2. übertragen. 
Die Bf zu 1. und 2. haben zunächst Anträge gestellt, ihnen für die Zeit
ab 1. Januar 2001 eine neue Erlaubnis für den Betrieb der Spielbanken
in Baden-Baden und Konstanz zu erteilen. Diese Anträge sind später zum
Ruhen gebracht worden. Am 8. Juni 2000 ist eine "Spielbankgesellschaft
des Landes Baden-Württemberg GmbH & Co. KG " gegründet worden. Das Land
hält neben allen Anteilen an der Komplementär-GmbH auch den
Kommanditanteil. 

II.

Der Erste Senat des BVerfG hat auf die Verfassungsbeschwerde (Vb) der
beiden Spielbankgesellschaften die angegriffenen Normen im oben
dargestellten Umfang für verfassungswidrig erklärt, die Vb der
Kommanditisten hingegen verworfen.

Zur Begründung heißt es im Wesentlichen sinngemäß:

Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab für die Frage, ob die
angegriffenen Normen mit dem GG vereinbar sind, ist Art. 12 Abs. 1 GG,
der die Berufswahlfreiheit schützt. Dieses Grundrecht gilt auch für
juristische Personen. Sowohl durch Art. 1 Änderungsgesetz als auch
durch § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 i.V.m. § 1 Abs. 3 und 5 Spielbankgesetz
wird das Grundrecht der Spielbankunternehmen aus Art. 12 Abs. 1 GG
verletzt. 

Zu Art. 1 Änderungsgesetz 

Durch diese Norm ist es Unternehmen in privater Trägerschaft zukünftig
verwehrt, in Baden-Baden und Konstanz eine Spielbank zu betreiben. 
Das Betreiben einer öffentlichen Spielbank ist, solange diese Tätigkeit
nicht gesetzlich verboten und privaten Unternehmen zugänglich ist, die
Ausübung eines Berufs im Sinne des Art. 12 GG. In dieses Grundrecht
wird im Wege einer "objektiven Berufszulassungsvoraussetzung"
eingegriffen, da nur noch Unternehmen in öffentlicher Trägerschaft
derartige Spielbanken betreiben können. Grundrechtsbeschränkungen
dieser Art sind nach der Rechtsprechung des BVerfG im Allgemeinen nur
zulässig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher
schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut
zwingend geboten sind. Dieser Maßstab ist allerdings hinsichtlich des
Berufs des Spielbankunternehmers weniger streng zu fassen. Denn der
Betrieb einer Spielbank ist eine an sich unerwünschte Tätigkeit, die
der Staat gleichwohl erlaubt, um das illegale Glücksspiel einzudämmen,
dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb des Menschen staatlich
überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und dadurch die
natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung zu schützen. Aus
diesem Grunde ist die Zahl zugelassener Spielbanken begrenzt. Den
Besonderheiten des Spielbanken"marktes" würde nicht angemessen Rechnung
getragen, wenn der Staat Eingriffe in das Recht der freien Wahl des
Berufs des Spielbankunternehmers nur unter der Voraussetzung vornehmen
dürfte, dass dies zum Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter
und zur Abwehr ihnen drohender schwerer Gefahren notwendig ist. Die
Eigentümlichkeiten der beruflichen Tätigkeit lassen es hierfür
ausreichend, im Interesse eines wirksamen Grundrechtsschutzes
allerdings auch notwendig erscheinen, Beschränkungen des Zugangs zum
Beruf nur davon abhängig zu machen, dass mit der im Einzelfall
beabsichtigten Beschränkung wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt werden,
dies unter strikter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. 
Letzterem wird Art. 1 Änderungsgesetz nicht hinreichend gerecht.
Nach der Gesetzesbegründung verfolgte der Gesetzgeber vorrangig zwei
Ziele mit dem Änderungsgesetz. Zum einen sollte die Abwehr von
Gefahren, die der Bevölkerung und den Spielteilnehmern durch das
öffentliche Glücksspiel drohen, durch die Schaffung umfangreicherer und
intensiverer Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten bei
öffentlicher Trägerschaft effektiver gestaltet werden. Zum anderen
sollten die Einnahmen der Spielbanken weitgehend für die Förderung
öffentlicher Zwecke abgeschöpft, die Spielerträge also möglichst
vollständig zugunsten der Allgemeinheit verwendet werden. 
Bei beiden Zielen handelt es sich um legitime Gemeinwohlbelange.
Hinsichtlich des "Abschöpfungsgedankens" wäre es allerdings nicht
ausreichend, ginge es hier nur darum, aus fiskalischen Gründen die
Einnahmen des Staates zu erhöhen. Sinn und Zweck der Abschöpfung ist
jedoch, einen Ausgleich dafür herzustellen, dass die beim Betrieb von
Spielbanken anfallenden hohen Gewinne relativ risikolos erzielt werden
können, weil der Markt, auf dem sie erwirtschaftet werden, aus Gründen
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf nur wenige Anbieter
begrenzt ist. Deshalb und weil die Spielbankgewinne aus einer an sich
unerwünschten Tätigkeit stammen, sollen sie im Prinzip nicht den
privaten Spielbankunternehmen verbleiben. Sie sollen auch über die
Spielbankabgabe hinaus abgeschöpft werden und zur Förderung sozialer,
kultureller oder sonstiger gemeinnütziger Zwecke verwendet werden. Dies
ist im Spielbankengesetz ausdrücklich geregelt. 
Art. 1 Änderungsgesetz genügt jedoch nicht den Anforderungen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Danach müssen Einschränkungen in der
Berufswahl erforderlich, geeignet und im engeren Sinne verhältnismäßig,
das heißt für die Betroffenen zumutbar, sein.
Art. 1 Änderungsgesetz ist zur Erreichung des Ziels, die Einnahmen der
Spielbanken weitgehend abzuschöpfen, schon nicht erforderlich. Statt
der absoluten Zugangssperre für Spielbankunternehmen in privater
Trägerschaft hätte es andere Mittel gegeben, die zur Zielerreichung
gleichermaßen geeignet gewesen wären, die Träger jener Unternehmen aber
weniger belastet hätten. So hätte die gesetzlich geregelte
Gewinnabführung erhöht werden können. Auch hätte geprüft werden können,
ob der erstrebte Abschöpfungseffekt durch eine Regelung erreicht werden
könnte, nach der die Spielbankerlaubnis beim Vorliegen mehrerer
Bewerbungen versteigert und demjenigen Erlaubnisbewerber erteilt wird,
der das höchste Gebot - ggfs. auch hinsichtlich laufend abzuführender
Gewinne - abgibt. 

Hinsichtlich des Gesetzeszwecks der Gefahrenabwehr kann die
Erforderlichkeit von Art. 1 Änderungsgesetz nicht grundsätzlich in
Abrede gestellt werden. Zwar lässt sich den Gesetzgebungsmaterialien
nicht entnehmen, weshalb sich das im Interesse wirksamer
Gefahrenvorsorge gebotene Maß an Aufsicht und Kontrolle vor dem
Hintergrund gesetzlicher Vorgaben nicht wie bisher auf vertraglicher
Grundlage erreichen und sicherstellen lässt. Von ineffizienter
Kontrolle in der zurückliegenden Zeit ist nichts bekannt. Im Gegenteil
bestand im Parlament Übereinstimmung darin, dass die Spielbanken in
Baden-Baden und Konstanz hervorragend geführt werden und Skandale sowie
sonstige Unzuträglichkeiten nicht hervorgetreten sind. Dennoch liegt es
noch innerhalb des dem Gesetzgeber im Recht der Gefahrenabwehr
zustehenden Einschätzungsspielraums, wenn dieser erwartet, dass interne
Kontrolle des Staates über eigene Spielbankunternehmen noch effektiver
sein wird als externe Kontrolle über Unternehmen in privater
Trägerschaft. 

Art. 1 Änderungsgesetz ist jedoch, soweit er auf ordnungspolitische
Erwägungen gestützt ist, wegen seiner weit reichenden Folgen für
Unternehmen wie die Bf nicht im engeren Sinne verhältnismäßig. Die
Grenze der Zumutbarkeit wird bei einer Gesamtabwägung zwischen der
Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe
nicht mehr gewahrt. Die Regelung schließt künftig jeden, der in
Baden-Baden und Konstanz eine öffentliche Spielbank in privater Allein-
oder Mitträgerschaft betreiben will, von der Wahl und Ausübung des
Berufs eines Spielbankunternehmers aus, weil ihm schon die Chance einer
Bewerbung um Zulassung zu diesem Beruf genommen wird. Der vollständige
Ausschluss einer solchen Chance ist angesichts des Umstandes, dass die
privat geführten Spielbanken in Baden-Württemberg seit Jahrzehnten
beanstandungsfrei, ja erklärtermaßen vorbildhaft betrieben werden,
unangemessen. Dieser schwere Eingriff wird durch die angestrebte
Verbesserung der Gefahrenabwehr nicht aufgewogen. So wirkungsvoll und
erfolgversprechend, dass die Schwere des Grundrechtseingriffs
ausgeglichen und damit gerechtfertigt werden könnte, ist diese
Verbesserung nicht. Auch der Landesgesetzgeber ist offenbar noch 1995
davon ausgegangen, dass Spielbanken in privater Trägerschaft weiter
betrieben werden können, als er die Übergangsregelungen für die
Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz beschloss. Es ist nicht zu
erkennen, dass sich die Verhältnisse binnen Jahresfrist dramatisch
geändert hätten. 

Zu § 13 Absatz 1 Satz 2 und 3 i.V.m. § 1 Abs. 3 und 5 Spielbankengesetz
Die Nichtigkeit des Art. 1 Änderungsgesetz führt dazu, dass § 13
Spielbankgesetz wieder auflebt. Die Bf könnten sich demnach gemäß
dieser Vorschrift um eine weitere Erlaubniserteilung und damit um eine
Ausnahme von der grundsätzlichen Regelung, dass Spielbanken nicht mehr
privat betrieben werden können, bewerben. Auch diese Regelung verstößt
jedoch gegen Art. 12 Abs. 1 GG, da sie zu unbestimmt ist. So ist schon
nicht geregelt, unter welchen Voraussetzungen die Landesregierung in
der von ihr zu erlassenden Rechtsverordnung von § 1 Abs. 3 und 5
Spielbankengesetz abweichen darf. Es ist deshalb nicht sichergestellt,
dass die Zugangssperren für private Betreiber von Spielbanken nur zur
Anwendung kommen, wenn Gemeinwohlbelange dies unter strikter Wahrung
des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes unabweisbar verlangen. Dies
verstößt nicht nur gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Es verletzt auch den aus
dem Rechtsstaats- und dem Demokratieprinzip folgenden Grundsatz, dass
Inhalt, Zweck und Ausmaß von gesetzlichen
Rechtsverordnungsermächtigungen im Gesetz hinreichend bestimmt werden
müssen.

Im Spielbankengesetz ist ebenfalls nicht geregelt, welche Grundsätze
gelten, wenn sich mehrere Unternehmen in privater Trägerschaft
gleichzeitig um eine Erlaubnis für den Spielbankenbetrieb in
Baden-Baden und Konstanz bewerben. Kriterien, nach welchen die Auswahl
unter verschiedenen Bewerbern zu treffen ist, enthält das Gesetz nicht.
Auch dies führt zur Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm. 

Übergangsregelung

Das Gericht hat dem Landesgesetzgeber für eine verfassungsgemäße
Neuregelung eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2001 gesetzt.
Längstens bis zum 31. März 2002 können die Bf zu 1. und 2. die
Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz unter den bisherigen
Bedingungen weiter betreiben. Verstreicht dieser Termin, ohne dass eine
Entscheidung über neue Spielbankerlaubnisse bekannt gegeben worden ist,
kann der Betrieb der beiden Spielbanken nicht fortgeführt werden. 

Beschluss vom 19. Juli 2000 - Az. 1 BvR 539/96 -

Karlsruhe, den 21. September 2000

Hinweis: Die Entscheidungen des BVerfG werden in der Regel noch am Tag
der Bekanntgabe in das Internet eingestellt und sind unter der Adresse:
"http://www.bundesverfassungsgericht.de" 
abrufbar.
Wir würden uns freuen, wenn die Bürgerinnen und Bürger auf diese
Möglichkeit hingewiesen werden. 



Anlage zur Pressemitteilung Nr. 122/2000 vom 21. September 2000



Spielbankengesetz 1995


§ 1 
Spielbankerlaubnis

(1) Mit Erlaubnis des Innenministeriums darf in den Städten
Baden-Baden,
Konstanz und Stuttgart eine Spielbank betrieben werden.

(2) Über die Zulassung weiterer Spielbanken entscheidet die
Landesregierung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Landtags.

(3) Die Erlaubnis darf nur einem Unternehmen in einer Rechtsform des
privaten Rechts erteilt werden, dessen sämtliche Anteile unmittelbar
oder mittelbar vom Land gehalten werden. Die Voraussetzungen des Satzes
1 müssen während der gesamten Dauer des Bestehens der Erlaubnis gegeben
sein.

(4) Die Erlaubnis kann nur erteilt werden,

1. wenn durch den Betrieb der Spielbank weder die öffentliche
Sicherheit oder Ordnung gefährdet noch sonstige öffentliche Belange
beeinträchtigt werden,

2. wenn der Erlaubnisinhaber und die sonst verantwortlichen Personen
Gewähr für den ordnungsgemäßen Betrieb der Spielbank bieten.

(5) Die Erlaubnis kann nicht auf einen anderen übertragen oder einem
anderen zur Ausübung überlassen werden.


§ 13
Übergangsvorschriften für die Spielbanken Baden-Baden und Konstanz

(1) Die nach dem Gesetz über die Zulassung  öffentlicher Spielbanken
vom 14. Juli 1933 (RGBl. I S. 480) erteilten Erlaubnisse zum Betrieb
öffentlicher Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz gelten bis zum
Ablauf ihrer derzeitigen Geltungsdauer fort. Über die erneute Erteilung
dieser Erlaubnisse entscheidet die Landesregierung durch
Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Landtags bedarf. Dabei kann
von § 1 Abs. 3 und 5 abgewichen werden. Die für die Spielbanken
Baden-Baden und Konstanz bestehenden Spielordnungen gelten, soweit sie
den Bestimmungen dieses Gesetzes nicht widersprechen, mit der Maßgabe
fort, dass sich unbeschadet des Hausrechts des Spielbankunternehmers
die Berechtigung zur Teilnahme am Spiel und die Schließung der
Spielbank an bestimmten Tagen ausschließlich aus § 3 dieses Gesetzes
ergeben. ... 

(2) Das Innenministerium kann die Erlaubnis nach Absatz 1 Satz 1 an die
Vorschriften dieses Gesetzes anpassen. ...