Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 141/2000 vom 27. Oktober 2000

Dazu Beschluss vom 3. Juli 2000 - 2 BvK 3/98 -



Schleswig-Holsteinische Volksinitiative "Schule in Freiheit"
unzulässig



Der Zweite Senat des BVerfG hat durch Beschluss vom 3. Juli 2000 einen
Antrag der Schleswig Holsteinischen Volksinitiative "Schule in
Freiheit" der Aktion mündige Schule e.V. einstimmig verworfen. Mit
diesem Antrag wendet sich die Antragstellerin (Ast.) dagegen, dass der
Schleswig-Holsteinische Landtag ihre Gesetzesinitiative zur Änderung
der Verfassung als unzulässig abgelehnt hat. 

I.

1. Die Verfassung des Landes Schleswig-Holstein sieht vor, dass
Gesetzentwürfe auch von sogenannten Volksinitiativen dem Landtag
vorgelegt werden können (Art. 41 Abs. 1 der Verfassung des Landes
Schleswig-Holstein vom 13. Juni 1990 - LV). Nach Art. 41 Abs. 2 LV sind
Initiativen zu bestimmten Bereichen, u.a. "über den Haushalt des
Landes" allerdings unzulässig (parlamentarischer Haushaltsvorbehalt). 

2. Die Ast. ist eine unter dem Namen "Schule in Freiheit" handelnde
Gruppe von Bürgerinnen und Bürgern. Sie hat einen Gesetzentwurf zur
Änderung der Schulverfassung (Art. 8 der LV) mit der erforderlichen
Anzahl von Unterschriften vorgelegt. 

Darin verlangt sie die gleichrangige Anerkennung von Schulen in
staatlicher, kommunaler und freier Trägerschaft. Die Schulfinanzierung
soll nach gleichen Maßstäben erfolgen und der Höhe nach den
unentgeltlichen Zugang zu allen Schulen ermöglichen. 

Am 4. September 1998 beschloss der Landtag auf Antrag der Fraktionen
von CDU und SPD, dass die Volksinitiative u.a. deshalb unzulässig ist,
weil sie gegen das Verbot von Initiativen über den Haushalt verstoße.
Ihre Annahme würde Folgekosten von ca. 50 Millionen DM jährlich
auslösen. 

3. Die Antragstellerin sieht sich durch den Landtagsbeschluss in ihrem
Gesetzesinitiativrecht verletzt. Der parlamentarische
Haushaltsvorbehalt betreffe nur unmittelbare Initiativen über den
Haushalt des Landes, also Eingriffe in den Landeshaushalt.

Volksinitiativen, die - auch mittelbar - keine finanziellen
Auswirkungen hätten, seien kaum denkbar. Die beabsichtigte
Bürgerbeteiligung an der Gesetzgebung liefe leer, wenn es dem Volk als
Souverän nicht ermöglicht würde, finanzielle Prioritäten anders oder
neu zu setzen. Die angestrebte Regelung belaste den Landeshaushalt
zudem lediglich in geringem Umfang.

II.

Der Zweite Senat führt in seinem Beschluss vom 3. Juli 2000 aus:

Der Antrag ist offensichtlich unbegründet. Der Landtag hat die
Volksinitiative zutreffend für unzulässig erklärt, weil sie gegen das
Verbot von Initiativen über den Haushalt des Landes nach Art. 41 
Abs. 2 LV verstößt. Diese Norm schließt Gesetzesinitiativen 
aus, die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben auslösen und 
damit den Haushalt wesentlich beeinflussen. Darauf, ob eine Volksinitiative
unmittelbar oder mittelbar in haushaltsgesetzliche Regelungen
eingreift, kommt es nicht an. Das ergibt sich u.a. aus dem
Zusammenwirken des parlamentarischen Haushaltsvorbehalts (Art. 41 
Abs. 2 LV) mit den Vorschriften der Landesverfassung über die 
Gesetzgebung und das Haushaltswesen. An der Aufstellung und Feststellung 
des Landeshaushalts sind nur die Landesregierung und der Landtag beteiligt.

Das Recht der Budgetinitiative liegt allein bei der Landesregierung.
Sie hat den Gesetzentwurf zum Haushaltsplan in den Landtag
einzubringen. Dem Landtag obliegt die Feststellung des Haushaltsplans
durch Haushaltsgesetz. In das auf diese Weise austarierte
Zusammenwirken von Regierung und Landtag bei Aufstellung, Feststellung
und Verantwortung des Haushalts würde durch jede Art wesentlich
haushaltswirksamer Volksgesetzgebung eingegriffen. Art. 41 Abs. 2 LV
verlöre seinen eigenständigen Inhalt, wenn man ihn nur auf die
förmliche Haushaltsgesetzgebung beschränken wollte. An dieser ist das
Volk ohnehin nicht beteiligt. 

Art. 42 Abs. 2 LV, der eine Haushaltsgesetzgebung ausschließt, die den
Haushalt wesentlich beeinflußt, bezweckt, die Etathoheit des Landtags
und die Leistungsfähigkeit der Verwaltung zu sichern. Haushaltswirksame
Entscheidungen sind komplexer Natur, die ein plebiszitäres "Ja" oder
"Nein" weitgehend ausschließt. Sie sind durch zahlreiche kaum
veränderbare Eckwerte wie Personalkosten, sozialstaatliche
Leistungsgesetze und vertragliche Bindungen vorbestimmt. Bei hoher
Staatsverschuldung ist ein großer Teil der Ausgaben zudem durch Zins
und Tilgungslasten festgelegt. Haushaltswirksame Einnahmen und Ausgaben
müssen in ein sachgerechtes Verhältnis zueinander gesetzt werden.
Höhere Ausgaben sind durch höhere Einnahmen im Rahmen eines finanz- und
wirtschaftspolitischen Gesamtkonzepts auszugleichen. Der Vorbehalt des
Art. 41 Abs. 2 LV greift demnach bei jeder finanzwirksamen Gesetzgebung
ein, die geeignet ist, den Gesamtbestand des Haushalts zu beeinflussen.
Dies ist auch dann der Fall, wenn dadurch die langfristige
Finanzplanung des Landes wesentlich eingeschränkt wird. 

Diese Auslegung des parlamentarischen Haushaltsvorbehalts führt auch
nicht dazu, dass das Recht der Volksgesetzgebung leerläuft. So sind
etwa Fragen nach der Reichweite staatlicher Eingriffsbefugnisse auf dem
Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, Fragen der
Ausgestaltung der Kommunalverfassung, aber auch des Schulwesens, die
weder mittelbar noch unmittelbar wesentliche haushaltswirksame Ausgaben
nach sich ziehen, der Volksgesetzgebung zugänglich. 

Nach diesen Kriterien greift die Volksinitiative "Schule in Freiheit"
wesentlich in die zukünftige Haushaltsplanung ein; sie störte das
Gleichgewicht des gesamten Haushalts und zwänge zu einer Neuordnung des
Gesamtgefüges. Die Gesetzesinitiative sieht gleichmäßige öffentliche
Zuschüsse für Schulen in staatlicher, kommunaler oder freier
Trägerschaft vor, die in ihrer Höhe so bemessen seien müssen, dass sie
den unentgeltlichen Zugang zu den Schulen ermöglichen. Das hätte
zwangsläufig umfangreiche staatliche Ausgaben zur Folge. Dies legt das
Gericht anhand des Haushaltsplans 1998 im einzelnen dar. 

Beschluss vom 3. Juli 2000 - 2 BvK 3/98 -

Karlsruhe, den 27. Oktober 2000