Bundesverfassungsgericht
- Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 149/99 
vom 28. Dezember 1999


Zum Auskunftsanspruch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren 


Der Erste Senat des BVerfG hat in einem Verfassungsbeschwerde
(Vb)-Verfahren festgestellt, daß § 99 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1
der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in gewissem Umfang mit dem GG
unvereinbar ist. 
Die Vorschrift (Wortlaut s. Anlage) regelt, unter welchen
Voraussetzungen dem Gericht behördliche Akten, die es für die Kontrolle
der Rechtmäßigkeit einer behördlichen Entscheidung benötigt, vorzulegen
sind. Soweit die Vorschrift die Vorlage von Akten an das Gericht auch in
den Fällen ausschließt, in denen die Gewährung effektiven Rechtsschutzes
(Art. 19 Abs. 4 GG) von der Kenntnis der Verwaltungsvorgänge abhängt,
ist sie mit dem GG unvereinbar. 
Der Gesetzgeber ist verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2001 einen
verfassungsmäßigen Zustand herzustellen. 

I.
Hinsichtlich des Beschwerdeführers (Bf), der seinerzeit im Bereich des
Öffentlichen Auftragswesen beschäftigt war, wurde mit seinem
Einverständnis eine Sicherheitsüberprüfung vorgenommen. Das Bayerische
Landesamt für Verfassungsschutz kam zu dem Ergebnis, daß Bedenken gegen
eine Ermächtigung des Bf zum Umgang mit Verschlußsachen bestünden. Dem
Bf wurde daraufhin mitgeteilt, seine Weiterbeschäftigung komme nicht in
Betracht. Er kündigte jedoch das Dienstverhältnis selbst, um Nachteile
bei späteren Bewerbungen möglichst gering zu halten. 
Sein Antrag, ihm über die Daten, auf die das negative Ergebnis der
Sicherheitsüberprüfung gestützt wurde, Auskunft zu erteilen, blieb
erfolglos. Zur Begründung teilte das Landesamt für Verfassungsschutz
u.a. mit, über die Art der Äußerungen, die Umstände und die Personen,
die sich über den Bf geäußert hätten, könnten unter Abwägung der
öffentlichen Interessen an einem funktionsfähigen Geheimschutz mit dem
Interesse des Bf keine weiteren Auskünfte erteilt werden. Den
Auskunftspersonen sei Vertraulichkeit zugesagt worden.
Im Rahmen der dagegen vom Bf erhobenen Klage forderte das
Verwaltungsgericht den Beklagten zur vollständigen Aktenvorlage nach §
99 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf. Das Bayerische Staatsministerium des Innern
verweigerte daraufhin in seiner Funktion als oberste Aufsichtsbehörde
gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Vorlage derjenigen Aktenbestandteile,
die Grundlage der Sicherheitsüberprüfung waren. Auf den nach § 99 Abs. 2
Satz 1 VwGO gestellten Antrag des Bf entschied der Bayerische
Verwaltungsgerichtshof in letzter Instanz, daß die gesetzlichen
Voraussetzungen für die Verweigerung der Aktenvorlage gegeben seien. Es
sei glaubhaft gemacht worden, daß die zurückbehaltenen Aktenteile
geheimgehalten werden müßten.
Hiergegen erhob der Bf Vb und rügte u.a. einen Verstoß gegen das Gebot
der Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG).

II.
Die Vb ist begründet. 

1. Zur Effektivität des Rechtsschutzes gehört es, daß das Gericht das
Rechtsschutzbegehren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht prüfen
kann und genügend Entscheidungsbefugnisse besitzt, um drohende
Rechtsverletzungen abzuwenden oder erfolgte Rechtsverletzungen zu
beheben. Das schließt grundsätzlich eine Bindung des Gerichts an die im
Verwaltungsverfahren getroffenen Feststellungen und Wertungen aus. Das
Gericht muß die tatsächlichen Grundlagen selbst ermitteln und seine
rechtliche Auffassung unabhängig von der Verwaltung, deren Entscheidung
angegriffen ist, gewinnen und begründen.
Im konkreten Fall ist der Bf in seinem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG
beeinträchtigt. Denn die Verweigerung der Aktenvorlage hat zur Folge,
daß das Gericht nicht zu beurteilen vermag, auf welchen tatsächlichen
Grundlagen die behördliche Entscheidung beruht und ob diese geeignet
sind, sie zu tragen. Die dem Gericht obliegende Rechtskontrolle im
Interesse des Bf wird dadurch wesentlich erschwert, wenn nicht unmöglich
gemacht. 

2. Die Beschränkung des effektiven Rechtsschutzes durch § 99 Abs. 1 Satz
2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 VwGO hält einer Überprüfung am
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht stand. 
a) Der Zweck der Regelung ist allerdings verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Die Geheimhaltung von Vorgängen, deren Bekanntwerden dem
Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteil bereiten würde, ist
ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls. 
b) Die Regelung ist jedoch zur Zweckerreichung nicht erforderlich. Denn
es bestehen Möglichkeiten, den legitimen Geheimhaltungsbedürfnissen
Rechnung zu tragen, ohne daß der Rechtsschutzanspruch aus Art. 19 Abs. 4
GG im selben Maß wie derzeit auf der Grundlage von § 99 VwGO verkürzt
wird. 
Die Belange der Geheimhaltung bestimmter Vorgänge und die
Rechtsschutzansprüche des Betroffenen können insbesondere dadurch besser
in Einklang gebracht werden, daß die Akten dem Gericht vorgelegt werden,
das   unter Verpflichtung zur Geheimhaltung   nachprüft, ob die
gesetzlichen Voraussetzungen der Auskunftsverweigerung im konkreten Fall
erfüllt sind. Den Geheimhaltungsbedürfnissen wäre dadurch Rechnung
getragen, daß die Kenntnisnahme auf das Gericht beschränkt bliebe ("in
camera" Verfahren). Der Rechtsschutzsuchende selber erführe nicht,
welche Gründe im einzelnen die Auskunftsverweigerung tragen. 
Das Grundrecht auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) stünde einer
solchen Ausgestaltung nicht entgegen. Das rechtliche Gehör kann
eingeschränkt werden, wenn dies durch sachliche Gründe hinreichend
gerechtfertigt ist. Ein solcher sachlicher Grund besteht darin, daß im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren gerade ein Absehen von einem "in
camera"-Verfahren zu einer Minderung des Individualrechtsschutzes
führte, die erheblich schwerer wiegt als eine Einschränkung des
rechtlichen Gehörs. Nicht nur dem Rechtsschutzsuchenden, sondern auch
dem Gericht fehlt jede Möglichkeit der Kenntnisnahme. Wird der von Art.
19 Abs. 4 GG gewährleistete effektive Rechtsschutz aber erst   wie in
den Fällen der Geheimhaltungsbedürftigkeit von Tatsachen   durch eine
Beschränkung des rechtlichen Gehörs möglich, dann liegt in dem damit
verbundenen Vorteil, daß jedenfalls das Gericht die vollständigen Akten
kennt und aufgrund dieser Kenntnis zu dem Schluß kommen kann, daß die
Geheimhaltungsinteressen nicht vorliegen oder nicht überwiegen, ein
hinreichender sachlicher Grund. 
Bei der Ausgestaltung eines solchen Verfahrens genießt der Gesetzgeber
weitgehende Freiheit. Insbesondere ist es ihm unbenommen, Vorkehrungen
zu treffen, die den Kreis der Geheimnisträger im Spruchkörper klein
halten und den Geheimnisschutz sichern.
Der Gesetzgeber ist zur Erfüllung der Anforderungen von Art. 19 Abs. 4
GG freilich nicht auf das Verfahren "in camera" festgelegt. Soweit
andere Möglichkeiten bestehen, das Rechtsschutzdefizit, das § 99 VwGO
hinterläßt, auszugleichen, ohne die Geheimhaltungsinteressen zu
vernachlässigen, stehen ihm auch diese offen.

3. Die Verfassungswidrigkeit von § 99 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1
VwGO führt nicht zur Nichtigkeit der Vorschrift, sondern nur zur
Unvereinbarkeit mit Art. 19 Abs. 4 GG. Die Regelung gibt lediglich in
denjenigen Fällen Anlaß zu verfassungsrechtlicher Beanstandung, in denen
die Gewährung effektiven Rechtsschutzes, wie namentlich bei
Auskunftsbegehren, von der Kenntnis geheimgehaltener Verwaltungsvorgänge
abhängt. Insoweit ist der Gesetzgeber verpflichtet, bis zum 31. Dezember
2001 einen verfassungsmäßigen Zustand herzustellen. 
Im übrigen behält die Norm auch in der derzeitigen Form ihren
Anwendungsbereich.
Bis zu einer Neuregelung sind in anhängigen Verfahren der vorliegenden
Art die Verwaltungsvorgänge zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der
Vorlageverweigerung dem Gericht vorzulegen, ohne daß dieses den
Beteiligten Akteneinsicht gewähren oder den Akteninhalt in sonstiger
Weise, etwa in der Entscheidungsbegründung, bekanntgeben darf.

Beschluß vom 27. Oktober 1999 - Az. 1 BvR 385/90 -

Karlsruhe, den  28. Dezember 1999

 Anlage zur Pressemitteilung Nr. 149/99 vom 28. Dezember 1999

§ 99 VwGO
(1) Behörden sind zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften
verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden oder
Akten und dieser Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines deutschen
Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz
oder ihrem Wesen nach geheimgehalten werden müssen, kann die zuständige
oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Urkunden oder Akten und die
Erteilung der Auskunft verweigern.
(2) Auf Antrag eines Beteiligten entscheidet das Gericht der Hauptsache
durch Beschluß, ob glaubhaft gemacht ist, daß die gesetzlichen
Voraussetzungen für die Verweigerung der Vorlage von Urkunden oder Akten
und die Erteilung von Auskünften vorliegen. Die oberste
Aufsichtsbehörde, die die Erklärung nach Absatz 1 abgegeben hat, ist zu
diesem Verfahren beizuladen. Der Beschluß kann selbständig mit der
Beschwerde angefochten werden. Über die Beschwerde entscheidet das
Bundesverwaltungsgericht, wenn das Oberverwaltungsgericht erstmalig mit
der Sache befaßt war.