Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 20/2001 vom 8. Februar 2001

Dazu Urteil vom 8. Februar 2001 - 2 BvF 1/00 -



Normenkontrollantrag "Wahlprüfung Hessen" teilweise erfolgreich
Urteil aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 5. Dezember 2000



Der Zweite Senat des BVerfG hat durch Urteil vom heutigen Tage
entschieden, dass Art. 78 Abs. 2 und Abs. 3 der Verfassung des Landes
Hessen (HV) sowie §§ 1 und 2 Wahlprüfungsgesetz des Landes Hessen
(WahlPrüfG) mit dem GG vereinbar sind. Hingegen ist § 17 WahlPrüfG mit
Art. 92 GG unvereinbar und nichtig.

Als Übergangsregelung ordnet das BVerfG an: Ein Urteil des
Wahlprüfungsgerichts vom Hessischen Landtag wird nicht vor Ablauf eines
Monats nach seiner Verkündung wirksam. 

Hintergrund und Vorgeschichte des Verfahrens sind in der
Pressemitteilung Nr. 151/2000 vom 23. November 2000 dargestellt, die
auf Anfrage gern übersandt wird. 

Das BVerfG begründet seine Entscheidung im Wesentlichen wie folgt:

I.

Art. 78 Abs. 2 HV ist mit dem GG vereinbar. 

1. Der Wendung "gegen die guten Sitten verstoßende Handlungen, die das
Wahlergebnis beeinflussen" in Art. 78 Abs. 2 HV ist ein enges
Verständnis zu Grunde zu legen. Der Wahlfehlertatbestand der
sittenwidrigen Wahlbeeinflussung ist erfüllt, wenn in erheblicher Weise
gegen die Grundsätze der Freiheit oder der Gleichheit der Wahl
verstoßen wurde. 

Dies ergibt sich aus der gebotenen sachbereichsbezogenen Deutung der
Norm. Erfasst wird, was unter den Bedingungen des Wahlwettbewerbs, der
sich regelmäßig durch scharfe, mitunter polemische Angriffe auf den
politischen Gegner und eine Zuspitzung unterschiedlicher politischer
Standpunkte auszeichnet, von der Rechtsgemeinschaft als eine unlautere
Einwirkung auf die Wählerwillensbildung angesehen wird.

Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt diesen Befund.
Zunächst war vorgesehen, "amtliche und seelsorgerliche
Wahlbeeinflussungen" als Beispiele sittenwidrigen Verhaltens in Art. 78
Abs. 2 HV ausdrücklich aufzunehmen. Davon wurde schließlich abgesehen,
da man sich darin einig war, dass diese Formen der Einflussnahme auf
die Wählerwillensbildung eine Wahl ungültig machen könnten, sie aber
nicht ausdrücklich aufgeführt werden müssten. 

Bereits im Kaiserreich und in der Weimarer Republik wurde eine
unzulässige, einen Wahlfehler begründende Wahlbeeinflussung nur dann
angenommen, wenn durch Einwirkung auf die Wählerwillensbildung in
erheblichem Maße gegen die Grundsätze der Freiheit oder der Gleichheit
der Wahl verstoßen worden ist. In dieser Tradition steht Art. 78 
Abs. 2 HV.

Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung zu Bundestags-, Landtags- und
Kommunalwahlen führt der Zweite Senat aus, dass eine sittenwidrige, das
Wahlergebnis beeinflussende Handlung im Sinne von Art. 78 Abs. 2 HV
dann vorliegt,

- wenn staatliche Stellen im Vorfeld einer Wahl in mehr als nur
unerheblichem Maße parteiergreifend auf die Bildung des Wählerwirkens
eingewirkt,

- wenn private Dritte, einschließlich Parteien und einzelnen
Kandidaten, mit Mitteln des Zwangs oder Drucks die Wahlentscheidung
beeinflusst haben oder

- wenn in ähnlich schwer wiegender Art und Weise auf die
Wählerwillensbildung eingewirkt worden ist. Zusätzliche Voraussetzung
ist, dass keine hinreichende Möglichkeit der Abwehr, zum Beispiel mit
Hilfe der Gerichte oder der Polizei, oder des Ausgleichs, etwa mit
Mitteln des Wahlwettbewerbs, bestanden hat.

Außerhalb dieses Bereichs erheblicher Verletzung der Freiheit oder der
Gleichheit der Wahl stellt ein Einwirken von Parteien, einzelnen
Wahlbewerbern, gesellschaftlichen Gruppen oder sonstigen Dritten auf
die Bildung des Wählerwillens kein Verhalten dar, das den zur Prüfung
gestellten Wahlfehlertatbestand erfüllt, selbst wenn es als unlauter zu
werten sein und gegen gesetzliche Bestimmungen verstoßen sollte. Auch
ist ein Gesetzesverstoß für die Annahme einer sittenwidrigen
Wahlbeeinflussung im Sinne von Art. 78 Abs. 2 HV weder eine notwendige
noch eine hinreichende Bedingung. 

Der Regelungszusammenhang der Vorschrift ergibt, dass eine
sittenwidrige Wahlbeeinflussung nach Art und Gewicht zumindest ebenso
bedeutsam sein muss wie Handlungen strafrechtlicher Natur.

Schließlich wird auch nur eine einschränkende Auslegung des Begriffs
"sittenwidrige Handlungen" dem Sinn und Zweck der Norm gerecht. Das
BVerfG hat bereits in früheren Entscheidungen zum Ausdruck gebracht,
dass das Parlament durch die Wahlprüfung in der Wahrnehmung seiner
Aufgaben möglichst nicht beeinträchtigt werden soll. Die
Ungültigkeitserklärung einer gesamten Wahl setzt einen erheblichen
Wahlfehler von solchem Gewicht voraus, dass ein Fortbestand der in
dieser Weise gewählten Volksvertretung unerträglich schiene. 

2. In dieser Auslegung ist Art. 78 Abs. 2 HV mit dem Homogenitätsgebot
des Art. 28 Abs. 1 GG vereinbar. Das Demokratiegebot fordert von den
Ländern ein Verfahren zur Prüfung ihrer Parlamentswahlen. Innerhalb des
Rahmens von Art. 28 Abs. 1 GG genießen die Länder Autonomie. Sie
überschritten die Grenzen ihrer Gestaltungsfreiheit allerdings, wenn
schwer wiegende Verstöße gegen die Grundsätze der Freiheit oder der
Gleichheit der Wahl als mögliche Wahlfehler von vornherein außer
Betracht blieben. Andererseits schließt das Demokratiegebot ebenfalls
aus, Wahlbeeinflussungen einfacher Art und ohne jedes Gewicht
schlechthin zum Wahlungültigkeitsgrund zu erheben.

In der dargestellten Auslegung hält sich die zur Prüfung gestellte
Regelung ersichtlich innerhalb des Kernbereichs der den Ländern bei der
Ausgestaltung ihres Wahlprüfungsrechts zustehenden Freiheit. Sie
verstößt auch nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Der Sinngehalt
der "guten Sitten" ist - wie gezeigt - mit den allgemein anerkannten
Auslegungsregeln nach Maßgabe des Sachzusammenhangs bestimmbar. 

II.

Maßstab für die verfassungsrechtliche Beurteilung des Art. 78 Abs. 3 HV
und der §§ 1, 2 und 17 WahlPrüfG ist Art. 92 GG, der unmittelbar auch
für die Länder gilt. Danach ist die rechtsprechende Gewalt den Richtern
anvertraut. Ihre Ausübung ist den Gerichten des Bundes und der Länder
vorbehalten. 

Der Begriff der rechtsprechenden Gewalt ist durch die
Verfassungsrechtsprechung nicht abschließend geklärt. Allein aus der
Besetzung eines staatlichen Gremiums mit unabhängigen Richtern kann
noch nicht auf die Ausübung rechtsprechender Gewalt geschlossen werden.
Maßgeblich ist eine materielle Bestimmung des Begriffs. Um
Rechtsprechung im materiellen Sinne handelt es sich, wenn bestimmte
hoheitsrechtliche Befugnisse bereits durch die Verfassung Richtern
zugewiesen sind oder es sich von der Sache her um einen traditionellen
Kernbereich der Rechtsprechung handelt. Daneben ist rechtsprechende
Gewalt im Sinne des Art. 92 GG auch dann gegeben, wenn der Gesetzgeber
für einen Sachbereich eine Ausgestaltung wählt, die bei funktioneller
Betrachtung nur der rechtsprechenden Gewalt zukommen kann. Danach
handelt es sich um Rechtsprechung, wenn der Gesetzgeber ein
gerichtsförmiges Verfahren hoheitlicher Streitbeilegung vorsieht und
den dort zu treffenden Entscheidungen eine Rechtswirkung verleiht, die
nur unabhängige Gerichte herbeiführen können. Das Element der
Entscheidung, der letztverbindlichen, der Rechtskraft fähigen
Feststellung und des Ausspruchs dessen, was im konkreten Fall rechtens
ist, gehört zu den wesentlichen Merkmalen der Rechtsprechung in diesem
Sinne. 

Nach diesem Maßstab ist die Prüfung der Gültigkeit der Wahl zum
hessischen Landtag nur teilweise als rechtsprechende Tätigkeit
ausgeformt. Aus der Bezeichnung als Gericht und der Übertragung der
Aufgabe der Wahlprüfung kann für sich genommen noch nicht auf das
Vorliegen rechtsprechender Gewalt im funktionellen Sinne geschlossen
werden. 

Jedoch regelt § 17 WahlPrüfG die Ausübung rechtsprechender Gewalt im
Sinne des Art. 92 GG. Dort ist bestimmt, dass das Urteil des
Wahlprüfungsgerichts "mit seiner Verkündung rechtskräftig" wird. Der
Entscheidung des Wahlprüfungsgremiums kommt damit eine Rechtswirkung
zu, die nur von unabhängigen staatlichen Gerichten im Sinne des IX.
Abschnitts des GG herbeigeführt werden kann. Es trifft eine
letztverbindliche Entscheidung darüber, was im konkreten Fall rechtens
ist und keiner weiteren gerichtlichen Kontrolle (mit Ausnahme
außerordentlicher Rechtsbehelfe) unterliegt. Die Anordnung derartiger
Rechtswirksamkeit ist von Verfassungs wegen nur als Teil der
rechtsprechenden Gewalt im Sinne von Art. 92 GG zulässig.

Eine solche Entscheidung kann nicht durch ein gemischtes Gremium wie
das Wahlprüfungsgericht getroffen werden, weil niemand Richter in
eigener Sache sein kann. Zum Wesen richterlicher Tätigkeit gehört, dass
sie durch einen nicht beteiligten Dritten in persönlicher und
sachlicher Unabhängigkeit ausgeübt wird. Den drei gewählten
Abgeordneten des Landtags, die nach Art. 78 Abs. 3 HV i.V.m. § 1
WahlPrüfG Mitglieder des Wahlprüfungsgerichts sind, fehlt es an der für
das Richteramt erforderlichen Neutralität und Distanz zum Gegenstand
des wahlprüfungsgerichtlichen Verfahrens. Die dem Wahlprüfungsgericht
angehörenden Landtagsabgeordneten verlieren ihre Landtagsmandate, wenn
das Wahlprüfungsgericht die Wahl insgesamt für ungültig erklärt. Damit
sind diese Abgeordneten der Natur der Sache nach selbst Partei. 

Nicht zu entscheiden ist, ob die Prüfung der Gültigkeit einer
Parlamentswahl materiell zur rechtsprechenden Gewalt gehört und damit
von Verfassungs wegen letztverbindlich von einem Gericht im Sinne des
Art. 92 ff. GG vorzunehmen ist. Denn mit dem Staatsgerichtshof des
Landes Hessen steht jedenfalls eine gerichtliche Kontrollinstanz zur
Verfügung, die einen den Erfordernissen der Wahlprüfung genügenden
Rechtschutz gewährleisten kann. 

Die sofortige Rechtskraft eines Urteils des Wahlprüfungsgerichts, bei
dem die erforderliche Neu-tralität und Unparteilichkeit seiner
parlamentarischen Mitglieder nicht gewährleistet ist, hat zur Folge,
dass § 17 WahlPrüfG mit Art. 92 GG unvereinbar und damit nichtig ist.
Würde diese Vorschrift als rechtsgültig angesehen, wäre die
Zusammensetzung des Wahlprüfungsgerichts verfassungsrechtlich zu
beanstanden, weil sie nicht den Anforderungen des Art. 92 GG
entspricht. Da die staatsorganisatorischen Entscheidungen der Länder
möglichst unangetastet bleiben und Eingriffe in ihren Verfassungsraum
auf das geringst mögliche Maß beschränkt werden müssen, ist allein § 17
WahlPrüfG für nichtig zu erklären. Dem Landesgesetzgeber steht es
nunmehr frei, die Frage der Wirksamkeit der abschließenden Entscheidung
des Wahlprüfungsgerichts nach Maßgabe der aufgezeigten Grundsätze neu
zu regeln oder ein zweistufiges Verfahren nach dem Vorbild des Art. 41
GG oder eine personelle Zusammensetzung des Wahlprüfungsgremiums zu
wählen, die den Anforderungen der Art. 92 ff. GG entspricht. 

III.

Die Nichtigkeit des § 17 WahlPrüfG schafft eine Regelungslücke. Sie
macht eine Übergangsregelung erforderlich. Zwar kann das
Wahlprüfungsgericht im Rahmen des § 15 WahlPrüfG weiter über die
Gültigkeit der Wahl zum Hessischen Landtag befinden. Es ist jedoch
geboten, im Wege einer Anordnung nach § 35 BVerfGG übergangsweise unter
größt möglicher Schonung der den Ländern zustehenden
staatsorganisatorischen Gestaltungsfreiheit eine Regelung hinsichtlich
der rechtlichen Wirkungen der Entscheidung des Wahlprüfungsgerichts zu
treffen, die der gesetzgeberischen Konzeption des
Wahlprüfungsverfahrens im Wahlprüfungsgesetz des Landes Hessen genügt.

Dem entspricht es anzuordnen, dass das Urteil des Wahlprüfungsgerichts
nach § 15 WahlPrüfG nicht vor Ablauf eines Monats nach seiner
Verkündung, innerhalb dessen beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen
um Rechtschutz nachgesucht werden kann, Wirksamkeit erlangt. 

Urteil vom 8. Februar 2001 - Az. 2 BvF 1/00

Karlsruhe, den 8. Februar 2001