Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 37/2003 vom 13. Mai 2003

Dazu Beschluss vom 5. Dezember 2002 - 2 BvL 5/98 -


Zur demokratischen Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung


Der Zweite Senat des BVerfG hat mit Beschluss vom 5. Dezember 2002 im
Rahmen konkreter Normenkontrollverfahren festgestellt, dass die
Vorschriften des Lippeverbandsgesetzes und des
Emschergenossenschaftsgesetzes über die Organisations- und
Entscheidungsstrukturen der Wasserverbände Lippeverband und
Emschergenossenschaft mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

Zum Sachverhalt:
Im Jahr 1990 wurden in Nordrhein-Westfalen die beiden großen
Wasserverbände betreffend die Lippe und die Emscher durch das Gesetz
über den Lippeverband (Lippeverbandsgesetz - LippeVG -) bzw. durch das
Gesetz über die Emschergenossenschaft (Emschergenossenschaftsgesetz
- EmscherGG -) neu strukturiert. Die Wurzeln dieser Wasserverbände im
heutigen Gebiet von Nordrhein-Westfalen reichen zurück bis zum Beginn
des 20. Jahrhunderts. Sie nehmen als Körperschaften des öffentlichen
Rechts die wesentlichen wasserwirtschaftlichen Aufgaben für das
Einzugsgebiet der Lippe bzw. der Emscher wahr.
Die Wahlen zum Verbands- bzw. Genossenschaftsrat, die die nach der
Gesetzesneufassung gebildete Verbands- bzw. Genossenschaftsversammlung
in ihrer jeweils ersten Sitzung Ende 1990 vorgenommen hatten, sowie die
Wahl des jeweiligen Vorstands durch den neu gewählten Verbands- bzw.
Genossenschaftsrat wurden durch zwei Mitglieder des Lippeverbands und
vier Genossen der Emschergenossenschaft, alle aus dem Kreis der
gewerblichen Unternehmen und Bergwerke, angefochten. Sie bezweifelten
wegen der neu eingeführten Mitbestimmung der Arbeitnehmer die
verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Zusammensetzung des Verbands-
bzw. Genossenschaftsrats und des Vorstands des jeweiligen
Wasserverbands und sahen sich in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG
verletzt. Außerdem verstoße die Arbeitnehmermitbestimmung im Verbands-
bzw. Genossenschaftsrat gegen das Demokratieprinzip und das
Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Grundsatz der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sowie gegen das Übermaßverbot.
Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hatte im Revisionsverfahren
verfassungsrechtliche Bedenken hinsichtlich aller für die
Entscheidungsstrukturen des Verbands und der Genossenschaft
maßgeblichen Vorschriften. Nach seiner Überzeugung bestehen bestimmte
Verbands- bzw. Genossenschaftsorgane des jeweiligen Wasserverbands, die
zu verbindlichem Handeln mit Einscheidungscharakter auf dem Gebiet
einer lebensnotwendigen Staatsaufgabe befugt seien, aus Amtswaltern,
denen eine ununterbrochene auf das Volk zurückzuführende
organisatorisch-personelle Legitimation fehlt. Dies sei mit dem im
Grundgesetz verankerten Demokratiegebot unvereinbar. Deshalb hatte das
BVerwG die jeweils betroffenen Vorschriften des LippeVG und des
EmscherGG dem BVerfG zur Prüfung vorgelegt.

In den Gründen der Entscheidung heißt es im Wesentlichen:
1. Das BVerfG hat für die unmittelbare Staatsverwaltung auf Bundes- und
Landesebene sowie die Selbstverwaltung in den Kommunen Grundsätze zur
Entfaltung des demokratischen Prinzips entwickelt. Danach erfordert die
verfassungsrechtlich notwendige demokratische Legitimation eine
ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen
Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern. Verfassungsrechtlich kommt
es entscheidend nicht auf die Form der demokratischen Legitimation
staatlichen Handelns, sondern auf deren Effektivität an; notwendig ist
ein bestimmtes Legitimationsniveau. Die Bestellung der Amtsträger muss
personell, ihr Handeln sachlich-inhaltlich demokratisch legitimiert
sein. Ein Amtsträger ist uneingeschränkt personell legitimiert, wenn er
sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder
durch einen seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit
dessen Zustimmung erhalten hat. Wird er von einem Gremium mit nur zum
Teil personell legitimierten Amtsträgern bestellt, erfordert die volle
demokratische Legitimation, dass die die Entscheidung tragende Mehrheit
aus einer Mehrheit unbeschränkt demokratisch legitimierter Mitglieder
des Bestellungsorgans besteht. Das demokratische Prinzip lässt auch
Raum für die Beteiligung einer Mitarbeitervertretung.

Wasserverbände der hier zu beurteilenden Art gehören zu einem
historisch gewachsenen und von der Verfassung grundsätzlich anerkannten
Bereich nicht-kommunaler Selbstverwaltung. Dieser weist vielfältige
Erscheinungsformen auf und wird mit Blick auf die Wahrnehmung
bestimmter eingegrenzter Aufgaben als funktionale Selbstverwaltung
bezeichnet. Insoweit hat der Senat zu den Anforderungen demokratischer
Legitimation bei deren Ausgestaltung ausgeführt:

Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der gemeindlichen
Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot offen für Formen der
Organisation und Ausübung von Staatsgewalt, die vom Erfordernis
lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller
Entscheidungsbefugten abweichen. Es erlaubt, für abgegrenzte Bereiche
der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere
Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen. Funktionale
Selbstverwaltung ergänzt und verstärkt insofern das demokratische
Prinzip. Der Gesetzgeber darf ein wirksames Mitspracherecht der
Betroffenen schaffen und verwaltungsexternen Sachverstand aktivieren,
einen sachgerechten Interessenausgleich erleichtern und so dazu
beitragen, dass die von ihm beschlossenen Zwecke und Ziele effektiver
erreicht werden.

Welche Aufgaben auf Organisationseinheiten der Selbstverwaltung
übertragen werden, liegt weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers.
Überwiegend handelt es sich um überschaubare Aufgabenbereiche, deren
Erledigung im Rahmen der Selbstverwaltung historisch überkommen ist und
sich traditionell bewährt hat. Nicht übertragen werden dürfen
diejenigen öffentlichen Aufgaben, die der Staat selbst durch seine
eigenen Behörden als Staatsaufgaben im engeren Sinn wahrnehmen muss.
Darüber hinaus gibt das Demokratieprinzip nicht vor, welche Aufgaben
dem Staat als im engeren Sinne staatliche Aufgaben vorzubehalten sind.
Insbesondere müssen Aufgaben im Bereich der Daseinsvorsorge nicht
allein deshalb zwingend unmittelbar vom Staat erledigt werden, weil sie
von wesentlicher Bedeutung für das Allgemeinwohl sind. Dies gilt auch
für den Bereich der Wasserwirtschaft.

Der Gesetzgeber besitzt bei der Schaffung und näheren Ausgestaltung von
Organisationseinheiten der Selbstverwaltung Gestaltungsfreiheit. Der
Selbstverwaltungsträger darf auch zu verbindlichem Handeln mit
Entscheidungscharakter ermächtigt werden. Dies gilt - allerdings
begrenzt - auch für ein Handeln gegenüber Dritten, also
Nichtmitgliedern. Ein solches ist den Organen von Trägern funktionaler
Selbstverwaltung aus verfassungsrechtlicher Sicht aber nur gestattet,
weil und soweit das Volk sein Selbstbestimmungsrecht wahrt, indem es
maßgeblichen Einfluss behält. Das erfordert, dass die Aufgaben und
Handlungsbefugnisse der Organe in einem von der Volksvertretung
beschlossenen Gesetz ausreichend vorherbestimmt sind und ihre
Wahrnehmung der Aufsicht personell demokratisch legitimierter
Amtswalter unterliegt.

2. Nach diesem Maßstab sind die zur Prüfung gestellten Vorschriften im
LippeVG und im EmscherGG mit dem Grundgesetz vereinbar. Sie wahren die
Anforderungen, die das Demokratieprinzip des Grundgesetzes an die
organisatorische Struktur der vom Volk ausgehenden Staatsgewalt stellt.

Das LippeVG und EmscherGG sehen detaillierte gesetzliche Vorgaben für
die Aufgaben der Selbstverwaltungseinheiten, für die Schaffung der
Verbands- und Genossenschaftsorgane und zu deren Handlungsbefugnissen
vor. Beide Gesetze regeln weiter detailliert und umfassend die
staatliche Aufsicht, die neben der Rechtsaufsicht auch Ansätze einer
Fachaufsicht einschließt. Dies wird in der Entscheidung im Einzelnen
ausgeführt.

Schließlich verstoßen auch die Regelungen über die
Arbeitnehmermitbestimmung nicht gegen das Demokratieprinzip. Die
Mitbestimmung von Arbeitnehmern in der Selbstverwaltung ist
grundsätzlich vereinbar mit dem im Demokratiegebot wurzelnden
Grundgedanken der Beteiligung Betroffener bei der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben. Gerechtfertigt ist jedenfalls die eingeschränkte
Beteiligung der Arbeitnehmer zur Wahrung ihrer Belange und zur
Mitgestaltung ihrer Arbeitsbedingungen. Eine Beteiligung
Nichtbetroffener - unter Einschränkung des Prinzips der
Betroffenenbeteiligung - kann durch eine angestrebte Steigerung der
Wirksamkeit der öffentlichen Aufgaben gerechtfertigt sein. Deshalb kann
es im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung zulässig sein, zur
Effektivitätssteigerung Arbeitnehmervertreter in Leitungsorgane der
jeweiligen Körperschaft zu berufen und ihnen sowie auch externen
Vertretern die Beteiligung an der allgemeinen Aufgabenerfüllung zu
eröffnen.

Auch im Übrigen sind die vom BVerwG zur Prüfung gestellten Vorschriften
des LippeVG und des EmscherGG mit dem Grundgesetz vereinbar. Ein
Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip sowie eine Verletzung von Art. 2
Abs. 1 GG liegen nicht vor.


Beschluss vom 5. Dezember 2002 - Az. 2 BvL 5/98 und 2 BvL 6/98 -


Karlsruhe, den 13. Mai 2003