Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 52/2003 vom 17. Juli 2003

Dazu Beschlüsse vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 - und - 2 BvR 709/99 -


"Ostbesoldung" ist verfassungsgemäß


Die niedrigere Besoldung für Beamte, Richter und Soldaten in den neuen
Ländern ist derzeit noch mit dem Grundgesetz vereinbar. Dies entschied
der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen eines
konkreten Normenkontroll-Verfahrens und auf die Verfassungsbeschwerde
(Vb) eines Richters aus Sachsen-Anhalt (Beschwerdeführer; Bf). Weiter
wurde entschieden, dass Richter, die nicht alle laufbahnrechtlichen
Befähigungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet erworben haben,
von der Gewährung eines die abgesenkte Besoldung ergänzenden
ruhegehaltfähigen Zuschusses ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz
ausgeschlossen werden können. Die Entscheidung im konkreten
Normenkontroll-Verfahren ist mit sieben zu einer Stimme ergangen, die
Vb wurde mit sechs gegen zwei Stimmen zurückgewiesen.

1. Den Entscheidungen liegen folgende Sachverhalte zugrunde:
§ 73 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) ermächtigt aus Anlass der
Herstellung der Einheit Deutschlands die Bundesregierung, durch
Rechtsverordnung Übergangsregelungen für die Besoldung zu erlassen.
Diese Ermächtigung wurde immer wieder, zuletzt bis zum 31. Dezember
2005 befristet. Nach der ab 1. Juli 1991 geltenden Zweiten
Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV - betrugen die Dienstbezüge
für Beamte, Richter und Soldaten, die von ihrer erstmaligen Ernennung
an im Beitrittsgebiet verwendet wurden, zunächst 60 v. H. der für das
bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezüge. Das Außer-Kraft-Treten
der 2. BesÜV wurde mehrfach aufgeschoben, zuletzt bis zum 31. Dezember
2005. Die Dienstbezüge der von ihrer erstmaligen Ernennung an im
Beitrittsgebiet verwendeten Beamten, Richter und Soldaten wurden
schrittweise von 60 v. H. bis auf 90 v. H. seit 1. Januar 2002 erhöht.
Der Kläger des dem konkreten Normkontroll-Verfahren zugrundeliegenden
Ausgangsverfahrens war seit Februar 1992 als Polizeibeamter in Sachsen
tätig. Sein 1998 gestellter Antrag, ihm rückwirkend ab 1. Januar 1996
volle Dienstbezüge zu gewähren und den aufgelaufenen Differenzbetrag
auszuzahlen, blieb ohne Erfolg. Nach Überzeugung des vom Kläger
hiergegen angerufenen Verwaltungsgerichts Dresden verstößt § 73 BBesG
gegen Art. 143 Abs. 2, Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG. Es legte
diese Frage dem BVerfG zur Entscheidung vor.
In dem Verfassungsbeschwerde-Verfahren geht es zudem um einen
ruhegehaltfähigen Zuschuss, den Beamte, Richter und Soldaten im
Beitrittsgebiet zur Anpassung ihrer Dienstbezüge an das "Westniveau"
erhalten, wenn sie bis zum 24. November 1997 aufgrund der im bisherigen
Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen ernannt worden sind.
Seit 25. November 1997 ist die Bewilligung des Zuschusses von einem
dringenden dienstlichen Bedürfnis für die Gewinnung des Beamten,
Richters oder Soldaten abhängig und steht im Ermessen des Dienstherrn.
Der Bf, der im Juli 1990 sein Studium der Rechtswissenschaften als
Diplom-Jurist an der Humboldt-Universität zu Berlin (Ost) und danach
den besonderen Vorbereitungsdienst in Niedersachsen mit der Zweiten
juristischen Staatsprüfung abgeschlossen hat, ist seit 1993 als Richter
in Sachsen-Anhalt tätig. Er erhält seither abgesenkte Dienstbezüge;
zwischen 1994 und 1996 erhielt er einen Zuschuss der genannten Art,
dessen Zahlung später eingestellt und der zurückgefordert wurde, weil
er nicht alle Befähigungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet
erworben habe. Rechtsmittel blieben ohne Erfolg. Der Bf rügt
insbesondere die Verletzung von Art. 3 Abs. 1 und 3, Abs. 33 Abs. 5 GG.

2. In den Gründen beider Entscheidungen heißt es:
a. § 73 BBesG ist nicht schon deshalb verfassungswidrig, weil Recht im
Beitrittsgebiet nach Art. 143 Abs. 1 und 2 GG nur für bestimmte
Übergangsfristen von Bestimmungen des Grundgesetzes abweichen darf.
Art. 143 Abs. 1 und 2 GG ist nicht als spezieller Gleichheitssatz zu
verstehen, der die Zulässigkeit einer auf den besonderen Verhältnissen
im Beitrittsgebiet beruhenden Differenzierung abschließend regelt.
Diese Vorschrift greift nicht schon ein, wenn vergleichbare
Sachverhalte im Beitrittsgebiet und im übrigen Bundesgebiet
unterschiedlich geregelt werden, sondern erst dann, wenn das im
Beitrittsgebiet geltende Recht gegen die Verfassung verstößt.

b. Die Absenkung der Besoldung ist mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar.
Kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums verwehrt es dem
Besoldungsgesetzgeber, die Höhe der Beamtenbezüge aus sachlich
vertretbaren Gründen regional zu differenzieren. Aus dem
Alimentationsgrundsatz folgt kein Anspruch des Beamten auf Besoldung in
einer bestimmten Höhe. Der Gesetzgeber hat insoweit einen weiten
Gestaltungsspielraum. Hinsichtlich der Höhe der amtsangemessenen
Besoldung sowie deren Entwicklung und Anpassung hat sich der
Besoldungsgesetzgeber unter Anderem auch an den wirtschaftlichen und
finanziellen Verhältnissen sowie dem allgemeinen Lebensstandard zu
orientieren. Das Alimentationsprinzip ist nicht verletzt, wenn die
Bezüge abgestuft nach Wohnsitz oder Dienstort bemessen werden, sofern
sich solche Unterscheidungen nach Anlass und Ausmaß vor dem
Gleichheitssatz rechtfertigen lassen. Schon unter der Weimarer
Reichsverfassung wie auch unter dem Grundgesetz gab es bis zur
Einführung der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes im Jahr 1971
keine einheitliche Besoldung. Der frühere Ortszuschlag machte als
Bestandteil der Besoldung das an sich fixe, in der Summe gleiche Gehalt
für alle Beamten in gleicher Position in gewissem Umfang variabel.
Damit wurden auch Unterschiede des Wohnsitzes sowie örtliche
Unterschiede in den Lebenshaltungskosten berücksichtigt.
Auch die abgesenkte Besoldung im Beitrittsgebiet knüpft an die
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse der Region an, in der
der Beamte, Richter oder Soldat verwendet wird. Mit der prozentualen
Verminderung des Grundgehalts hat der Gesetzgeber eine einheitliche
Übergangslösung geschaffen. Auch die konkrete Höhe der einem Beamten
des mittleren Dienstes gewährten abgesenkten Besoldung steht nicht im
Widerspruch zu Art. 33 Abs. 5 GG.

c. Die niedrigere Besoldung für Richter, Beamte und Soldaten in den
neuen Ländern ist im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz derzeit noch
gerechtfertigt. In den neuen Ländern unterscheiden sich die
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse noch immer deutlich von
denen im gesamten übrigen Bundesgebiet. Diese Unterschiede können noch
auf die besondere Ausnahmesituation der Wiedervereinigung und die mit
ihr zu bewältigenden transformatorischen Gesamtaufgaben des Staates
zurückgeführt werden.
Zwar sind Beamte mit gleichen oder gleichwertigen Ämtern in der Regel
gleich zu besolden. Eine Differenzierung kann aber bei einem sachlichen
Grund gerechtfertigt sein. Die aus der historischen Ausnahmesituation
der Vereinigung der beiden Teile Deutschlands folgenden allgemeinen
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse im Beitrittsgebiet
rechtfertigen eine besoldungsrechtliche Unterscheidung. Der Gesetzgeber
darf in dieser einmaligen Sonderlage auf die beschränkte Leistungskraft
der öffentlichen Haushalte in den neuen Ländern durch eine allgemeine
Absenkung der Besoldung Rücksicht nehmen. Ziel der Übergangsregelung
war die Schaffung einer leistungsstarken, rechtsstaatlichen Justiz und
Verwaltung in den neuen Ländern. Die allgemeinen wirtschaftlichen und
finanziellen Verhältnisse unterschieden sich bei der Einführung des §
73 BBesG in den neuen und den alten Bundesländern in besonderer Weise.
Bei der Abgrenzung des von der Absenkung der Besoldung betroffenen
Personenkreises wurden die Grenzen einer zulässigen Typisierung nicht
überschritten. Dass die zuvor im bisherigen Bundesgebiet verwendeten
Beamten, Richter und Soldaten bei einer Verwendung in den neuen Ländern
ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG weiterhin nach "Westniveau"
besoldet wurden, erklärt sich mit dem Schutz ihres Vertrauens in den
einmal erreichten Besoldungsstand.

d. Auch 13 Jahre nach der Vereinigung der beiden deutschen Staaten
lässt sich die weiter bestehende Absenkung der Dienstbezüge noch
begründen. Die tiefgreifenden Veränderungen und Umstrukturierungen des
öffentlichen Dienstes in Folge der Vereinigung sind zwar weitgehend
abgeschlossen. Jedoch rechtfertigen die allgemeinen wirtschaftlichen
und finanziellen Verhältnisse im Beitrittsgebiet noch zwei verschieden
hohe Besoldungsniveaus.
So unterschieden sich die Bruttoinlandsprodukte je Erwerbstätigem
zwischen dem leistungsstärksten neuen Land und dem leistungsschwächsten
alten Land im Jahr 2000 um immerhin 19 v. H., ohne dass sich seither
daran Wesentliches geändert hätte. Deutliche Unterschiede bestehen
weiter hinsichtlich der Wirtschafts- und Steuerkraft, der
Arbeitslosigkeit sowie hinsichtlich des allgemeinen Preis- und
Lohnniveaus und sonstiger Rahmenbedingungen für die finanzielle und
wirtschaftliche Situation der Bevölkerung und den allgemeinen
Lebensstandard. Dies gilt auch für die sozialversicherungsrechtlichen
Bemessungsgrößen und die Entwicklung der Eck- oder Standardrente.
Schließlich darf auch die Finanzlage der öffentlichen Haushalte bei der
Festsetzung der Besoldung berücksichtigt werden. Nach alledem lassen
sich die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und deren
Entwicklung im Beitrittsgebiet noch hinreichend aussagekräftig als
gemeinsame Folge des Transformationsprozesses erklären.

e. Eine ausdrücklich als solche bezeichnete Übergangsregelung ist
jedoch in ihrer Geltung nicht beliebig verlängerbar. Insbesondere
lassen sich zwei unterschiedlich hohe Besoldungen nicht damit
rechtfertigen, dass zunächst eine völlige Angleichung der
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse in Ost und West zu
erreichen wäre. Nach dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenwahrheit
muss sich der Gesetzgeber an dem für den Normadressaten ersichtlichen
Regelungsgehalt der Norm festhalten lassen.

3. Der Bf des Verfassungsbeschwerde-Verfahrens ist durch die Versagung
des Zuschusses zur Anpassung seiner Dienstbezüge an das "Westniveau"
nicht in seinen Rechten aus dem allgemeinen Gleichheitssatz verletzt.
Mit der Zuschussregelung sollte dringend benötigtes Fachpersonal
schnell gewonnen und das Vertrauen der Bürger der neuen Länder in
Justiz und Verwaltung gestärkt werden. Der Ausschluss der Begünstigung
von Richtern, die nicht alle laufbahnrechtlichen
Befähigungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet erworben haben,
ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Denn das mit Erfolg
absolvierte rechtswissenschaftliche Studium vermittelt grundlegende
fachbezogene Inhalte, die im späteren Amt fortwirken; ihm kommt deshalb
laufbahnrechtlich ein bedeutendes Gewicht zu. Ein Verstoß gegen das
Verbot der Diskriminierung wegen der Heimat liegt nicht vor. Eine
Unterscheidung in der Besoldung, die der Bewältigung von
Transformationsproblemen im Zuge der Wiedervereinigung dient, begründet
nicht deshalb einen solchen Verstoß, weil Personen davon je nach
Ausbildung im früheren Bundesgebiet oder im Beitrittsgebiet in
unterschiedlicher Weise betroffen sind. Durch die Zuschussregelung ist
weder der beamtenrechtliche Alimentationsgrundsatz noch das Prinzip des
Vertrauensschutzes betroffen.


Beschlüsse vom 12. Februar 2003 - Az. 2 BvL 3/00 und 2 BvR 709/99 -


Karlsruhe, den 17. Juli 2003