Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 55/2001 vom 29. Mai 2001

Dazu Beschluss vom 22. Mai 2001 - 2 BvQ 48/00 -



Altenpflegegesetz vorläufig nicht in Kraft



Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat mit Beschluss vom
22. Mai 2001 im Wege der einstweiligen Anordnung das für den 1. August
2001 vorgesehene Inkrafttreten des Altenpflegegesetzes vorläufig
suspendiert.

Die Bayerische Staatsregierung, die einen Normenkontrollantrag gegen
das Gesetz gestellt hat, hatte auch beantragt, das Inkrafttreten des
Altenpflegegesetzes bis nach der Entscheidung über ihren
Normenkontrollantrag zu verschieben. Diesem Antrag hat das BVerfG
entsprochen. Zur Begründung führt der Zweite Senat im Wesentlichen aus:

Das BVerfG darf von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes im Wege
der einstweiligen Anordnung auszusetzen, nur mit äußerster
Zurückhaltung Gebrauch machen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung
gegen ein Gesetz stellt sich stets als schwerwiegender Eingriff in die
Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers dar. Die Anrufung des BVerfG darf
nicht zu einem Mittel der im Gesetzgebungsverfahren Unterlegenen
werden, das Inkrafttreten des Gesetzes zu verzögern. Die Gründe, die
für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechen, müssen daher im
Vergleich zu Anordnungen, die weniger schwer in die Interessen der
Allgemeinheit eingreifen, bei Gesetzen besonderes Gewicht haben.
Ist der Antrag in der Hauptsache offensichtlich unzulässig oder
unbegründet, darf eine einstweilige Anordnung nicht ergehen. Ist dies
aber nicht der Fall und ist das Gericht etwa wegen der Komplexität der
Rechtsprobleme nicht in der Lage, die Hauptsache alsbald zu
entscheiden, so nimmt das Gericht eine Folgenabwägung vor. Dabei sind
die Nachteile, die entstehen, wenn eine einstweilige Anordnung nicht
ergeht, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hat, gegen die Nachteile
abzuwägen, die bei umgekehrter Konstellation auftreten.

1. Der Antrag der Bayerischen Staatsregierung ist zulässig und weder
offensichtlich begründet noch offensichtlich unbegründet. Er wirft die
verfassungsrechtlich bedeutsame Frage auf, ob dem Bund die
Gesetzgebungszuständigkeit für den Erlass des Altenpflegegesetzes
zusteht. Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes nach
Art. 73 GG ist das Altenpflegegesetz nicht. Aus dem Katalog der
konkurrierenden Gesetzgebung in Art. 74 Abs. 1 GG könnte sich für den
Bund eine Zuständigkeit aus Nr. 19 (andere Heilberufe) ergeben. Dies
wäre der Fall, wenn die Berufe in der Altenpflege "andere Heilberufe"
wären und das Altenpflegegesetz die Zulassung zu diesen Berufen
regelte. Beide Fragen lassen sich weder anhand vorhandener
verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung noch aus der juristischen
Literatur eindeutig und ohne weiteres beantworten, wie der Zweite Senat
ausführt.

Selbst wenn ein Kompetenztitel aus Art. 74 GG für den Erlass des
Altenpflegegesetzes zu bejahen ist, stellt sich weiter die Frage, ob
eine bundeseinheitliche Regelung gemäß Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich
ist. Hierfür ist im Hauptsacheverfahren die verfassungsrechtlich
bedeutsame und bislang noch nicht entschiedene Frage zu klären, in
welcher Richtung und in welchem Umfang die Erforderlichkeit einer
bundesgesetzlichen Regelung vom Bundesverfassungsgericht überprüft
werden kann. Die im November 1994 erfolgte Änderung des Art. 72 Abs. 2
GG sollte nach dem Willen des Gesetzgebers die Voraussetzungen für die
Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den
Bund verschärfen und die Überprüfungsmöglichkeiten durch das BVerfG
erweitern. Angesichts dessen kann die zur alten Fassung ergangene
verfassungsgerichtliche Rechtsprechung womöglich nicht ohne weiteres
übernommen werden.

2. Der Zweite Senat hat deshalb eine Folgenabwägung vorgenommen. Dabei
ist er zu dem Ergebnis gekommen, dass die Nachteile überwiegen, wenn
die einstweilige Anordnung nicht erlassen wird, der
Normenkontrollantrag im Hauptverfahren aber Erfolg hat. 

Wie der Senat ausführt, hätte die Ablehnung einer einstweiligen
Anordnung insbesondere für die Berufsanfänger, die zum 1. August 2001
eine Ausbildung in der Altenpflege beginnen wollen, tiefgreifende
Konsequenzen. Soweit sie die Ausbildung nach der neuen Rechtslage
aufnehmen, das Altenpflegegesetz aber später für verfassungswidrig
erklärt würde, hätten sie die Zeit bis zur Entscheidung in der
Hauptsache vergebens investiert. Ob sie dann mit Hilfe von
Übergangsvorschriften diese einmal begonnene Ausbildung zuende bringen
könnten, ist nicht gesichert. 

Solchen Auszubildenden, die im Sinne des in Bayern zur Zeit geltenden
Landesrechts eine Ausbildung in Teilzeit oder als Umschüler vornehmen
wollen, wäre diese Möglichkeit mit Inkrafttreten des Bundesgesetzes
genommen (Umschüler) bzw. erheblich verschlechtert (Verlängerung der
Teilzeitausbildung von bis zu 3,5 auf maximal 5 Jahre). Diese
Veränderungen könnten davon abhalten, sich für die Ausbildung in der
Altenpflege zu entscheiden. Selbst wenn sie die Ausbildung begönnen,
das Altenpflegegesetz später aber für verfassungswidrig erklärt würde,
ist ungewiss, ob und wie die bis dahin nach dem Bundesrecht absolvierte
Ausbildungszeit angerechnet werden kann. Schließlich stellt sich das
Inkrafttreten des Altenpflegegesetzes für jene Bewerbergruppe, die nach
derzeitigem Landesrecht die Ausbildung an einer Fachschule beginnen
kann, nach dem Altenpflegegesetz des Bundes aber nicht mehr
zugangsberechtigt ist, als Sperre dar. Sollte das Altenpflegegesetz
sich als verfassungswidrig erweisen, erleidet diese Gruppe nicht wieder
gutzumachende zeitliche und persönliche Nachteile.

Darüber hinaus würden durch das Inkrafttreten des Altenpflegegesetzes
und die daraus folgende Umstrukturierung der Ausbildung kleinere,
einzügig geführte Schulen (53 von 81 Schulen in Bayern) und Schulen,
die lediglich eine Teilzeitausbildung anbieten (12 von 81 Schulen in
Bayern), in ihrem Bestand gefährdet. Denn durch das Altenpflegegesetz
wird das quasi-duale Ausbildungssystem eingeführt. Nach dem Schulrecht
Bayerns wären die Altenpflegeschulen demnach nicht mehr als
Fachschulen, sondern als Berufsfachschulen einzurichten. Dies hätte
finanzielle Konsequenzen für die Schulträger. Sämtliche
Altenpflegeschulen Bayerns stehen in nichtstaatlicher Trägerschaft und
bekommen zur Zeit einen Betriebszuschuss von 90 Prozent. Nach einer
Umwandlung von Fachschulen in Berufsfachschulen reduzierte sich dieser
auf 70 Prozent. Zudem wäre der Schulbetrieb zu verändern. Durch die
Einführung des Altenpflegegesetzes entstehen voraussichtlich
Blockzeiten, während derer die Auszubildenden in den
Pflegeeinrichtungen ausgebildet werden und die Schulen nur einmal
wöchentlich besuchen. Die daraus folgenden "Leerzeiten" des
Lehrpersonals dürften insbesondere bei den Pflegefachkräften zu einer
Verringerung der Lehrstundenzahl bis hin zu Entlassungen führen. Dieser
erhebliche Eingriff in das Berufs- und Privatleben der Lehrkräfte
könnte nicht rückgängig gemacht werden, wenn sich der
Normenkontrollantrag später als begründet erwiese. 

Wie der Senat weiter ausführt, ist zu erwarten, dass die Unsicherheit
während der Dauer des Normenkontrollverfahrens und die
Umstrukturierungen zu einem erheblichen Rückgang der Schülerzahlen mit
weiteren Konsequenzen für die Schulen und das Lehrpersonal während der
Verfahrensdauer führen würden.

Ein gewisser Teil der so entstehenden Nachteile könnte zwar durch
Maßnahmen der Landesregierung für den Fall, dass der
Normenkontrollantrag sich als begründet erweist, gemildert werden. Dies
kann aber in der Folgenabwägung nicht berücksichtigt werden; es würde
im Ergebnis zu einer Verpflichtung der Länder führen, trotz
entgegenstehender eigener Gesetzgebungskompetenz zeitweise eine
Parallelausbildung durchzuführen, die sie einer verfassungswidrigen
Bundesregelung verdankten. Eine solche Verpflichtung kann auch aus dem
Grundsatz der Bundestreue nicht hergeleitet werden und würde die
Zumutbarkeitsgrenze deutlich überschreiten.

Würde dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung stattgegeben
und hätte der Normenkontrollantrag in der Hauptsache keinen Erfolg, so
bliebe die gegenwärtige Rechtslage länger als geplant in Kraft. Die
Ausbildung zu den Berufen in der Altenpflege würde dann nach den
länderrechtlichen Regelungen einstweilen fortgesetzt werden. Damit
würde die mit dem Bundesgesetz beabsichtigte Umsetzung der
Qualitätsstandards nicht erfüllt. Die Beendigung der Ausbildung und
nachfolgende Arbeitsmöglichkeiten der Ausgebildeten in den Berufen der
Altenpflege wären aber aufgrund der Übergangsregelungen des
Altenpflegegesetzes gesichert. Weitere erhebliche Nachteile, die über
die verzögerte Verwirklichung des hinter der gesetzlichen Regelung
stehenden Pflegekonzepts hinausgehen, wären nicht zu befürchten, wie
der Senat darlegt. Im Hinblick auf womöglich vergebliche Bemühungen
derjenigen Länder, die mit der Umsetzung des Bundesgesetzes bereits
begonnen haben, ist davon auszugehen, dass jedenfalls ein Teil der
jetzt getroffenen Vorbereitungen nicht vergeblich gewesen ist. 

Aus der Folgenabwägung ergibt sich, das der Erlass der beantragten
einstweiligen Anordnung dringend geboten ist. Dies bezieht sich nicht
nur auf den am 1. August in Kraft tretenden Teil des Gesetzes, sondern
auch auf die bereits am Tag nach der Verkündung in Kraft getretenen
Vorschriften.

Beschluss vom 22. Mai 2001 - Az. 2 BvQ 48/00 - 

Karlsruhe, den 29. Mai 2001