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Pressemitteilung Nr. 62/2003 vom 01. August 2003

Dazu Beschluss vom 17. Juli 2003
- 2 BvL 1/99, 2 BvL 4/99, 2 BvL 6/99, 2 BvL 16/99, 2 BvL 18/99 und 2 BvL 1/01 -


Landesrechtliche Abgaben zur Finanzierung von
Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege verfassungsgemäß


Die Altenpflegeumlagen der Länder Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz,
Niedersachsen und Thüringen sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Die
Altenpflegeumlagen werden von Pflegeeinrichtungen und Heimen für alte
Menschen erhoben, um die Erstattung der Kosten der
Ausbildungsvergütungen von Schülern oder Auszubildenden in der
Altenpflege zu finanzieren. Diese Umlagen sind mit den sich aus der
bundesstaatlichen Finanzverfassung ergebenden Anforderungen an die
Erhebung und Bemessung nichtsteuerlicher Abgaben vereinbar. Dies hat der
Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen von sechs
Normenkontrollverfahren entschieden.

Zum Sachverhalt:
Die für die Altenpflege erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten werden
in den Altenpflegeschulen und in Einrichtungen der Altenpflege erworben.
Insbesondere in Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und
Thüringen wird den Schülern und Auszubildenden eine Ausbildungsvergütung
gewährt, die den Trägern der Altenpflegeausbildung Sperrfrist:
jeweiligen Land erstattet wird. Diese Länder haben Altenpflegeumlagen
eingeführt, um die Mittel für diese Erstattung aufzubringen. Die Kläger
der Ausgangsverfahren sind im Bereich der Pflege alter Menschen tätig.
Sie betreiben ambulante Pflegeeinrichtungen oder Alten- und Pflegeheime.
Sie wurden für die Jahre 1997 und 1998 zu Altenpflegeumlagen in einer
Höhe zwischen 4.186 DM und 31.100 DM herangezogen, gegen die sie sich
gerichtlich wehrten. Die Verwaltungsgerichte Düsseldorf, Gelsenkirchen,
Koblenz, Lüneburg und Weimar haben die Ausgangsverfahren ausgesetzt und
dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die
Rechtsgrundlagen für die landesrechtlichen Altenpflegeumlagen mit dem
Grundgesetz vereinbar seien. Sie waren davon überzeugt, dass die
jeweilige Umlage eine verfassungswidrige Sonderabgabe sei.


Aus den Gründen der Entscheidung geht hervor:
Die Länder Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und
Thüringen hatten in den für die Ausgangsverfahren maßgebenden Jahren
1997 und 1998 die Befugnis zur Gesetzgebung für die zur Prüfung
gestellten landesrechtlichen Altenpflegeumlagen. Sie folgt aus Art. 74
Abs. 1 Nr. 7 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 GG. Für
nichtsteuerliche Abgaben richtet sich die Gesetzgebungskompetenz nach
den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG über
Sachgesetzgebungskompetenzen. Die bundesrechtliche
Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Rechtsverordnungen für die
Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Aufbringung der Mittel für die
Kosten der Ausbildungsvergütung trat erst am 25. Oktober 2002 in Kraft.

Die Erhebung und Bemessung der Altenpflegeumlagen in den Ländern
Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und Thüringen ist
mit den Zulässigkeitsanforderungen vereinbar, die sich für
nichtsteuerliche Abgaben und insbesondere für Sonderabgaben aus den
Begrenzungs- und Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung
des Grundgesetzes ergeben.
Zu diesem Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung führt der Senat
näher aus: Drei grundlegende Prinzipien der Finanzverfassung begrenzen
die Zulässigkeit der Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben.
Nichtsteuerliche Abgaben bedürfen einer besonderen sachlichen
Rechtfertigung. Bei der Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben muss weiter
der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung getragen werden.
Ferner ist der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans zu
berücksichtigen.
Sonderabgaben schaffen zusätzliche Sonderlasten und können die
bundesstaatliche Kompetenzverteilung, die Belastungsgleichheit der
Abgabepflichten und das parlamentarische Budgetrecht gefährden. Sie
unterliegen engen Grenzen und müssen deshalb gegenüber den Steuern
seltene Ausnahmen bleiben. Der Gesetzgeber darf sich der Abgabe nur im
Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße
Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine
homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung zu
dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht (so genannte
Finanzierungsverantwortlichkeit). Das Abgabenaufkommen muss
gruppennützig verwendet werden. Zudem ist der Gesetzgeber gehalten, in
angemessenen Zeitabständen zu prüfen, ob die Sonderabgabe wegen
veränderter Umstände, vor allem wegen Wegfalls des Finanzierungszwecks,
zu ändern oder aufzuheben ist.

Angesichts des Fortschreitens der Sonderabgabengesetzgebung des Bundes
und der Länder hat der Senat die besonderen verfassungsrechtlichen
Anforderungen an Sonderabgaben fortgebildet. Nach seiner Überzeugung
sind die Prüfungs- und Anpassungspflichten des Gesetzgebers durch
haushaltsrechtliche Informationspflichten zu ergänzen. Bestand und
Entwicklung von Sonderabgaben werden in der Praxis nicht einheitlich und
insgesamt nicht hinreichend dokumentiert. Die Information des Parlaments
und der Öffentlichkeit durch vollständige Dokumentation der
Sonderabgaben ist ein Gebot wirksamer parlamentarisch-demokratischer
Legitimation und Kontrolle von Planung und Entscheidung über die
finanzielle Inanspruchnahme der Bürger für öffentliche Aufgaben.
Angemessener Ort für eine solche Dokumentation über Bestand und
Entwicklung aller Sonderabgaben sowie deren Verhältnis zu den Steuern
ist eine dem Haushaltsplan beigefügte Anlage entsprechend den
einfachgesetzlich vorhandenen Modellen haushaltsrechtlicher
Berichtspflichten. Diese haushaltsrechtlichen Informationspflichten
müssen jedoch erst nach Ablauf einer angemessenen Übergangsfrist,
nämlich zwingend erst bei den nach dem 31. Dezember 2003 aufzustellenden
Haushaltsplänen erfüllt werden.

Nach diesen Maßstäben handelt es sich bei den zur Prüfung gestellten
Altenpflegeumlagen um Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, die die
verfassungsrechtlichen Voraussetzungen einer Sonderabgabe erfüllen.
Zentrales Ziel der Altenpflegeumlage ist angesichts der demografischen
Entwicklung und des Fachkräftemangels im Bereich der Altenpflege die
Steigerung der Attraktivität der Altenpflegeausbildung, damit künftig
eine ausreichende Anzahl qualifiziert ausgebildeter Altenpfleger die
Pflege alter Menschen gewährleisten kann. Die Ausbildungsträger bekommen
die Ausbildungsvergütungen ganz oder teilweise von den Ländern
erstattet. Die zur Prüfung gestellten Umlagen refinanzieren diese
Erstattungen. Damit soll zugleich die Beteiligung an der Kostenlast
innerhalb der abgabepflichtigen Pflegeeinrichtungen und Heime
gleichmäßig verteilt werden, denn diese werden unabhängig davon
herangezogen, ob sie an der praktischen oder theoretischen Ausbildung
zum Altenpfleger beteiligt sind. Nichtausbildende Einrichtungen
verlieren hierdurch ihren Kostenvorteil gegenüber ausbildenden
Einrichtungen.
Die Altenpflegeumlagen entsprechen nicht nur dem Grunde, sondern auch
der Höhe nach der besonderen Finanzierungsverantwortung der Gruppe der
Abgabepflichtigen. Bei den abgabepflichtigen Unternehmen handelt es sich
um homogene Gruppen, die eine besondere Sachnähe zu der zu
finanzierenden Aufgabe aufweisen. Die Homogenität der Abgabepflichtigen
ergibt sich aus ihrer Rolle als Anbieter der Dienstleistung
"Altenpflege", sie sind dadurch von der Allgemeinheit und anderen
Gruppen abgrenzbar. Die Abgabepflichtigen befinden sich in einer
besonderen Gruppenverantwortung für die Erfüllung der zu finanzierenden
Aufgabe. In ihren Kreis dürfen auch die ambulanten Einrichtungen
einbezogen werden. Der Umstand, dass die Erfüllung der zu finanzierenden
Aufgabe zugleich auch im Interesse der Allgemeinheit wie auch der Gruppe
der Pflegebedürftigen liegt, ändert nichts an der besonderen, die
Abgabepflicht legitimierenden Finanzierungsverantwortung der in Anspruch
genommenen Gruppen.
Schließlich wird das Abgabenaufkommen aus den Altenpflegeumlagen im
Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, also gruppennützig
verwendet. Es reicht hierfür aus, dass das Aufkommen unmittelbar oder
mittelbar im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen sowie
überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird. Auch darf ein
Teil des Abgabenaufkommens für die Verwaltungskosten der Erhebung der
Umlage verwendet werden.
In den maßgeblichen Erhebungsjahren 1997 und 1998 ist weiter die
verfassungsrechtliche Pflicht der Landesgesetzgeber, in angemessenen
Abständen zu überprüfen, ob ihre ursprüngliche Entscheidung für den
Einsatz der Altenspflegeumlagen wegen veränderter Umstände zu ändern
oder aufzuheben ist, nicht verletzt worden.


Beschluss vom 17. Juli 2003 - Az. 2 BvL 1/99, 2 BvL 4/99, 2 BvL 6/99,
2 BvL 16/99, 2 BvL 18/99 und 2 BvL 1/01 -


Karlsruhe, den 1. August 2003