Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 71/2003 vom 24. September 2003

Dazu Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -


Lehrerin mit Kopftuch


Ein Verbot für Lehrkräfte, in Schule und Unterricht ein Kopftuch zu
tragen, findet im geltenden Recht des Landes Baden-Württemberg keine
hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage. Der mit zunehmender
religiöser Pluralität verbundene gesellschaftliche Wandel kann für den
Gesetzgeber Anlass zu einer Neubestimmung des zulässigen Ausmaßes
religiöser Bezüge in der Schule sein. Dies hat der Zweite Senat des
Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil entschieden. Auf
die Verfassungsbeschwerde der Lehrerin, die ihre Einstellung als Beamtin
auf Probe in den Schuldienst des Landes Baden-Württemberg anstrebt, hat
der Zweite Senat festgestellt, dass die entgegenstehenden
Entscheidungen der Verwaltungsgerichte und der zuständigen Behörden des
Landes Baden-Württemberg die Beschwerdeführerin (Bf) in ihren Rechten
aus Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 und 2 und mit Art. 33 Abs. 3
des Grundgesetzes verletzen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
wurde aufgehoben und die Sache dorthin zurückverwiesen. Die
Entscheidung ist mit fünf gegen drei Stimmen ergangen.

Wegen der Einzelheiten des dem Verfahren zu Grunde liegenden
Sachverhalts wird auf die Pressemitteilung Nr. 40/2003 vom 16. Mai
2003 verwiesen.

1. Der Senat hat im Wesentlichen ausgeführt:
Der zu Grunde liegende Sachverhalt betrifft mehrere
verfassungsrechtlich geschützte Rechtspositionen: Jedem Deutschen
ist nach Maßgabe seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung
gleicher Zugang zu jedem öffentlichen Amt eröffnet. Dabei ist ein
Zusammenhang zwischen der Zulassung zu öffentlichen Ämtern und dem
religiösen Bekenntnis ausgeschlossen. Das Tragen eines Kopftuchs durch
die Bf in Schule und Unterricht fällt unter den Schutz des Grundrechts
der Glaubensfreiheit. Mit diesem Grundrecht treten neben dem
staatlichen Erziehungsauftrag die Verfassungsgüter des elterlichen
Erziehungsrechts und die negative Glaubensfreiheit der Schulkinder
in Widerstreit. Dazu heißt es in der Entscheidung unter anderem:
Die dem Staat gebotene religiös-weltanschauliche Neutralität ist nicht
im Sinne einer strikten Trennung von Staat und Kirche, sondern als
eine offene und übergreifende, die Glaubensfreiheit für alle
Bekenntnisse gleichermaßen fördernde Haltung zu verstehen. Dies gilt
insbesondere auch für den Bereich der Pflichtschule. Christliche Bezüge
sind bei der Gestaltung der öffentlichen Schule nicht schlechthin
verboten; die Schule muss aber auch für andere weltanschauliche und
religiöse Inhalte und Werte offen sein. In dieser Offenheit bewahrt der
freiheitliche Staat des Grundgesetzes seine religiöse und
weltanschauliche Neutralität.
Indem die Bf durch das Tragen des Kopftuchs in Schule und Unterricht
die Freiheit in Anspruch nimmt, ihre Glaubensüberzeugung zu zeigen,
wird die negative Glaubensfreiheit der Schülerinnen und Schüler,
nämlich kultischen Handlungen eines nicht geteilten Glaubens
fernzubleiben, berührt. In einer Gesellschaft mit unterschiedlichen
Glaubensüberzeugungen gibt es allerdings kein Recht darauf, von
Bekundungen, kultischen Handlungen und religiösen Symbolen eines
fremden Glaubens verschont zu bleiben.
Die Länder haben im Schulwesen umfassende Gestaltungsfreiheit. Das
unvermeidliche Spannungsverhältnis zwischen positiver Glaubensfreiheit
eines Lehrers einerseits und der staatlichen Pflicht zu
weltanschaulich-religiöser Neutralität, dem Erziehungsrecht der Eltern
sowie der negativen Glaubensfreiheit der Schüler andererseits unter
Berücksichtigung des Toleranzgebots hat der demokratische
Landesgesetzgeber zu lösen, der im öffentlichen Willensbildungsprozess
eine für alle zumutbare Regelung zu suchen hat. Dabei können die
einzelnen Länder zu verschiedenen Regelungen kommen. Bei dem zu
findenden Mittelweg dürfen auch Schultraditionen, konfessionelle
Zusammensetzung der Bevölkerung und ihre mehr oder weniger starke
religiöse Verwurzelung berücksichtigt werden. Diese Grundsätze gelten
auch, wenn Lehrern unter Beschränkung ihres individuellen Grundrechts
der Glaubensfreiheit für ihr Auftreten und Verhalten in der Schule mit
Rücksicht auf die Wahrung der weltanschaulich-religiösen Neutralität
des Staates Pflichten auferlegt werden sollen.

Bringen Lehrkräfte religiöse oder weltanschauliche Bezüge in Schule und
Unterricht ein, kann dies den in Neutralität zu erfüllenden staatlichen
Erziehungsauftrag, das elterliche Erziehungsrecht und die negative
Glaubensfreiheit der Schülerinnen und Schüler beeinträchtigen. Es ist
zumindest möglich, dass dadurch Schulkinder beeinflusst und Konflikte
mit Eltern ausgelöst werden, die den Schulfrieden stören und die
Erfüllung des Erziehungsauftrags der Schule gefährden können. Auch die
Bekleidung von Lehrern, die als religiös motiviert verstanden werden
kann, kann so wirken. Dies sind aber lediglich abstrakte Gefahren.
Sollen bereits derartige bloße Möglichkeiten einer Gefährdung oder
eines Konflikts auf Grund des Auftretens der Lehrkraft und nicht erst
deren konkretes Verhalten als Verletzung beamtenrechtlicher Pflichten
oder als Eignungsmangel bewertet werden, so ist eine hinreichend
bestimmte gesetzliche Grundlage erforderlich. Denn diese Bewertung geht
mit einer Einschränkung des vorbehaltlos gewährten Grundrechts aus
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG einher. Der Senat führt hierzu im Einzelnen aus:

Der Aussagegehalt des von Musliminnen getragenen Kopftuchs wird höchst
unterschiedlich wahrgenommen. Es kann ein Zeichen für als verpflichtend
empfundene, religiös fundierte Bekleidungsregeln wie für Traditionen
der Herkunftsgesellschaft sein. In jüngster Zeit wird in ihm verstärkt
ein politisches Symbol des islamischen Fundamentalismus gesehen. Die
Deutung des Kopftuchs kann jedoch nicht auf ein Zeichen
gesellschaftlicher Unterdrückung der Frau verkürzt werden. Dies zeigen
neuere Forschungsergebnisse. Junge muslimische Frauen wählen das
Kopftuch auch frei, um ohne Bruch mit der Herkunftskultur ein
selbstbestimmtes Leben zu führen. Insoweit ist nicht belegt, dass die
Bf allein dadurch, dass sie ein Kopftuch trägt, etwa muslimischen
Schülerinnen die Entwicklung eines den Wertvorstellungen des
Grundgesetzes entsprechenden Frauenbildes oder dessen Umsetzung im
eigenen Leben erschweren würde.
Für die Frage, ob das Tragen eines Kopftuchs in Schule und Unterricht
einen Eignungsmangel begründet, kommt es darauf an, wie das Kopftuch
auf einen Betrachter wirken kann. Hinsichtlich der Wirkung religiöser
Ausdrucksmittel ist entscheidend, ob das in Frage stehende Zeichen auf
Veranlassung der Schulbehörde oder aufgrund eigener Entscheidung von
einer einzelnen Lehrkraft in Ausübung ihrer Glaubensfreiheit verwendet
wird. Duldet der Staat in der Schule eine religiös deutbare Bekleidung
von Lehrern, die diese auf Grund individueller Entscheidung tragen, so
kann dies mit einer staatlichen Anordnung, religiöse Symbole in der
Schule anzubringen, nicht gleichge-setzt werden. Der Staat macht mit
der Hinnahme einer bestimmten Bekleidung einer einzelnen Lehrerin diese
Aussage nicht schon dadurch zu seiner eigenen und muss sie sich auch
nicht als von ihm beabsichtigt zurechnen lassen. Ein von der Lehrerin
aus religiösen Gründen getragenes Kopftuch kann allerdings deshalb
besonders intensiv wirken, weil die Schüler für die gesamte Dauer des
Schulbesuchs mit der im Mittelpunkt des Unterrichtsgeschehens stehenden
Lehrerin ohne Ausweichmöglichkeit konfrontiert sind.
Es fehlt jedoch eine gesicherte empirische Grundlage für die Annahme,
dass vom Tragen des Kopftuchs bestimmende Einflüsse auf die religiöse
Orientierung der Schulkinder ausgehen. Die in der mündlichen
Verhandlung dazu angehörten Sachverständigen konnten von keinen
gesicherten Erkenntnissen über eine solche Beeinflussung von Kindern
aus entwicklungspsychologischer Sicht berichten.

Für ein mit der Abwehr bloß abstrakter Gefährdungen begründetes
vorbeugendes Verbot für Lehrkräfte, in Schule und Unterricht ein
Kopftuch zu tragen, reicht die im Land Baden-Württemberg geltende
beamten- und schulrechtliche Gesetzeslage nicht aus. Dies wird in der
Entscheidung im Einzelnen näher begründet.

Dem zuständigen Landesgesetzgeber steht es frei, die bislang fehlende
gesetzliche Grundlage zu schaffen. So kann er im Rahmen der
verfassungsrechtlichen Vorgaben das zulässige Maß religiöser Bezüge in
der Schule neu bestimmen. Dabei hat er die grundrechtlich geschützten
Rechtspositionen der Lehrer, der Schüler, der Eltern und die Pflicht
des Staates zu weltanschaulich-religiöser Neutralität angemessen zu
berücksichtigen. Der mit zunehmender religiöser Pluralität verbundene
gesellschaftliche Wandel kann Anlass sein, das zulässige Ausmaß
religiöser Bezüge in der Schule neu zu bestimmen. Die Schule ist der
Ort, an dem unterschiedliche religiöse Auffassungen unausweichlich
aufeinandertreffen und wo sich dieses Nebeneinander in besonders
empfindlicher Weise auswirkt. Es lassen sich Gründe dafür anführen,
die zunehmende religiöse Vielfalt in der Schule aufzunehmen und als
Mittel für die Einübung von gegenseitiger Toleranz zu nutzen, um so
einen Beitrag in dem Bemühen um Integration zu leisten. Mit der
beschriebenen Entwicklung ist aber auch ein größeres Potential
möglicher Konflikte in der Schule verbunden. Es mag deshalb auch gute
Gründe dafür geben, der staatlichen Neutralitätspflicht im schulischen
Bereich eine striktere und mehr als bisher distanzierende Bedeutung
beizumessen und demgemäß auch durch das äußere Erscheinungsbild einer
Lehrkraft vermittelte religiöse Bezüge von den Schülern grundsätzlich
fern zu halten, um Konflikte mit Schülern, Eltern oder anderen
Lehrkräften von vornherein zu vermeiden.
Wie auf die gewandelten Verhältnisse zu antworten ist, hat nicht die
Exekutive zu entscheiden. Vielmehr bedarf es hierfür einer Regelung
durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber. Nur er verfügt über
eine Einschätzungsprärogative, die Behörden und Gerichte nicht für sich
in Anspruch nehmen können. Ein Kopftuchverbot in öffentlichen Schulen
als Element einer gesetzgeberischen Entscheidung über das Verhältnis
von Staat und Religion im Schulwesen kann die Religionsfreiheit
zulässigerweise einschränken. Diese Annahme steht im Einklang mit
Art. 9 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Rechtsstaatsprinzip
und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die
Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen.
Dies gilt vor allem dann, wenn die betroffenen Grundrechte - wie hier -
von der Verfassung ohne Gesetzesvorbehalt gewährleistet sind und eine
Regelung damit notwendiger Weise ihre verfassungsimmanenten Schranken
bestimmen und konkretisieren muss. Solche Regelungen sind dem Parlament
vorbehalten, um sicher zu stellen, dass Entscheidungen von solcher
Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit
Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten und
die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von
Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären.

2. Die Richter Jentsch, Di Fabio und Mellinghoff führen im Sondervotum
aus:

a. Der von der Senatsmehrheit angenommene Gesetzesvorbehalt für die
Begründung von Dienstpflichten im Zusammenhang mit der Religions- und
Weltanschauungsfreiheit des Beamten wurde bislang weder in
Rechtsprechung und Literatur noch von der Bf selbst vertreten. Aufgrund
dieser Annahme bleibt die verfassungsrechtliche Grundsatzfrage nach der
staatlichen Neutralität im Bildungs- und Erziehungsraum der Schule
unentschieden. Außerdem kommt es zu einer im Grundgesetz nicht
angelegten Fehlgewichtung im System der Gewaltenteilung sowie im
Verständnis der Geltungskraft der Grundrechte beim Zugang zu
öffentlichen Ämtern. Schließlich gibt die Senatsmehrheit dem
Landesgesetzgeber keine Möglichkeit, sich auf die von ihr angenommene
neue Verfassungsrechtslage einzustellen und versäumt es, Rechtsprechung
und Verwaltung zu sagen, wie sie bis zum Erlass eines Landesgesetzes
verfahren sollen. Dazu heißt es in der abweichenden Mei-nung im Einzelnen:
Der Grundrechtsschutz für Beamte ist funktionell begrenzt. Wer Beamter
wird, stellt sich in freier Willensentschließung auf die Seite des
Staates. Beamtete Lehrer genießen bereits vom Ansatz her nicht den
selben Grundrechtsschutz wie Eltern und Schüler: Sie sind vielmehr an
Grundrechte gebunden, weil sie teilhaben an der Ausübung öffentlicher
Gewalt. Die Dienstpflicht des Beamten ist die Kehrseite der Freiheit
desjenigen Bürgers, dem die öffentliche Gewalt in der Person des
Beamten gegenübertritt. Mit Dienstpflichten sichert der Staat in seiner
Binnensphäre die gleichmäßige, gesetzes- und verfassungstreue
Verwaltung. Die Rechtsstellung des Bewerbers, der keinen
Einstellungsanspruch hat, darf nicht aus der Abwehrperspektive eines
Grundrechtsträgers gegen den Staat gesehen werden. Mit dem freiwilligen
Eintritt in das Beamtenverhältnis entscheidet sich der Bewerber in
Freiheit für die Bindung an das Gemeinwohl und die Treue zu einem
Dienstherrn.
Die Geltung des Gesetzesvorbehalts im Schulrecht ist in der
Vergangenheit nicht zum Schutze der beamteten Lehrer, sondern um der
Eltern und Schüler willen ausgeweitet worden. Wer im
grundrechtsverpflichteten Lehrer primär den Grundrechtsträger sieht
und seine Freiheitsansprüche damit gegen Schüler und Eltern richtet,
verkürzt deren Freiheit. Beamte sollen freiheitsbewusste Staatsbürger
sein, sie sollen zugleich aber den grundsätzlichen Vorrang der
Dienstpflichten und den darin verkörperten Willen der demokratischen
Organe achten. Das Beamtenverhältnis als besondere Nähebeziehung
zwischen Bürger und Staat ist gerade keine vom Grundrechtsanspruch des
Beamten geprägte Rechtsbeziehung. Die hier zu beurteilende
Eignungsbeurteilung darf nicht mit einem Eingriff in die
Glaubensfreiheit verwechselt werden.
Die Neutralitätspflicht des Beamten ergibt sich aus der Verfassung
selbst. Die Begründung der Senatsmehrheit ist deshalb mit grundlegenden
Aussagen der Verfassung zum Verhältnis von Gesellschaft und Staat
nicht vereinbar. Verkannt wird insbesondere die Stellung des
öffentlichen Dienstes bei der Verwirklichung des demokratischen
Willens. Im Einzelnen heißt es dazu:
Wer Beamter werden will, strebt die Nähe zur öffentlichen Gewalt an und
begehrt - wie die Bf - die Begründung eines besonderen Dienst- und
Treueverhältnisses zum Staat. Diese Pflichtenstel-lung überlagert den
grundsätzlich auch für Beamte geltenden Schutz der Grundrechte, soweit
Aufgabe und Zweck des öffentlichen Amts dies erfordern. Die dem Beamten
obliegenden Verpflichtungen sind entscheidend für das Vertrauen der
Bürger in die Erfüllung der Aufgaben des demokratischen Rechtsstaats.
Hieraus folgt das Neutralitäts- und Mäßigungsgebot der Beamten, das der
grundsätzlichen Neutralitätspflicht des Staates auch für den religiösen
und weltanschaulichen Bereich entspricht.
Es kennzeichnet das Berufsbeamtentum, dass der Dienstherr
Dienstpflichten nach den jeweiligen Bedürfnissen einer
rechtsstaatlichen und sachlich wirksamen Verwaltung festlegt. Diese
Prinzipien gelten unmittelbar von Verfassungs wegen. Die Anforderungen
an Zurückhaltung und Neutralität des Beamten bedürfen deshalb weder
allgemein noch im Schulverhältnis weiterer gesetzlicher Konkretisierung.

b. Nach diesen Maßstäben ist das von der Bf begehrte kompromisslose
Tragen des Kopftuchs im Schulunterricht mit dem Mäßigungs- und
Neutralitätsgebot eines Beamten nicht vereinbar. Um die Eignung eines
Beamtenbewerbers zu verneinen, bedarf es keiner "konkreten Gefährdung
des Schulfriedens". Diese Annahme verkennt den Beurteilungsmaßstab für
die Eignungsbeurteilung. Die Entfernung eines Beamten auf Lebenszeit
aus dem Dienst wegen Verletzung seiner Dienstpflichten ist nur
eingeschränkt möglich. Deshalb muss der Dienstherr bereits zuvor im
Rahmen der Eignungsprüfung dafür sorgen, dass niemand Beamter wird, der
nicht die Gewähr dafür bietet, die aus Art. 33 Abs. 5 GG folgenden
Dienstpflichten einzuhalten. Auch auf eine abstrakte Gefahrenlage
kommt es in einem solchen Konfliktfall nicht an. Es widerspricht
vielmehr dem beamtenrechtlichen Funktionsvorbehalt, wenn sich der Staat
gegen seine eigenen Beamten, die ihn verkörpern und durch die er
handelt, auf die polizeirechtliche Gefahrenschwelle berufen müsste,
um deren Verhalten im Dienst zu reglementieren. Zur Konkretisierung
einer Dienstpflicht von Beamten bedarf es auch nicht des
wissenschaftlich-empirischen Nachweises einer Gefahrenlage.
Durch die Verwendung signifikanter Bekleidungssymbole erscheint ein
Konflikt in nachvollziehbarer Weise oder sogar naheliegend. Davon sind
die Fachgerichte zu Recht ausgegangen. Das Kopftuch, getragen als
kompromisslose Erfüllung eines von der Beschwerdeführerin angenommenen
islamischen Verhüllungsgebotes der Frau, steht gegenwärtig für viele
Menschen innerhalb und außerhalb der islamischen Religionsgemeinschaft
für eine religiös begründete kulturpolitische Aussage, insbesondere das
Verhältnis der Geschlechter zueinander betreffend. Die Senatsmehrheit
hat diesem Umstand keine ausreichende Bedeutung zugemessen. Sie hat
sich deshalb auch nicht damit auseinander gesetzt, ob die Auffassung,
eine Verhüllung der Frauen gewährleiste ihre Unterordnung unter dem
Mann, offenbar von einer nicht unbedeutenden Zahl der Anhänger
islamischen Glaubens vertreten wird und deshalb geeignet ist, Konflikte
mit der auch im Grundgesetz deutlich akzentuierten Gleichberechtigung
von Mann und Frau hervorzurufen.

c. Der baden-württembergische Landtag hat ausdrücklich bekundet, aus
Anlass des Falles der Bf kein formelles Gesetz zu erlassen. Dies
übergeht die Begründung der Senatsmehrheit. Die dem Landesgesetzgeber
anheimgestellte Aufgabe, sich unmittelbar aus Verfassungsrecht
ergebende Beschränkungen deklaratorisch nachzuzeichnen, ist aber nicht
seine Sache, zumal ein solches Gesetz möglicherweise in späteren
Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht erneut auf den Prüfstand
gestellt wird. Zudem wird die Volksvertretung im Unklaren gelassen, wie
eine verfassungsgemäße Regelung aussehen kann. Die offenen Fragen zählt
das Sondervotum auf.
Schließlich kann sich der Landesgesetzgeber nicht auf die angenommene
neue Verfassungsrechts-lage einstellen. Rechtsprechung und Verwaltung
erfahren nicht, wie sie bis zum Erlass eines Lan-desgesetzes verfahren
sollen. Der Senat lässt eine verfassungsrechtliche Grundsatzfrage trotz
Entscheidungsreife unbeantwortet. Mit der unerwarteten Forderung der
Senatsmehrheit nach einem Gesetzesvorbehalt für die Begründung von
Dienstpflichten wird das auch dem Staat als Verfahrensbeteiligtem
zustehende Prozessrecht auf rechtliches Gehör nicht hinreichend
berücksichtigt. Ein solcher Gesetzesvorbehalt war auch in der
mündlichen Verhandlung nicht ernsthafter Gegens-tand des
Rechtsgesprächs. Das Land hätte dazu Gelegenheit zur Stellungnahme
erhalten müssen. Angesichts dieses prozessualen Versäumnisses hätte dem
Landesgesetzgeber auch nach der bisherigen verfassungsgerichtlichen
Rechtsprechung zum Gesetzesvorbehalt eine angemessene Übergangsfrist
gewährt werden müssen. Dies hätte die Auswirkungen einer
Überraschungsentscheidung gemindert. Der Landesgesetzgeber hätte dann
auch für den vorliegenden Fall eine wirksame gesetzliche Grundlage
schaffen können. Schließlich bleibt auch unklar, wie das
Bundesverwaltungsgericht mit dem zurückverwiesenen Rechtsstreit weiter
verfahren soll. Einerseits müsste es auf der Grundlage der Annahme der
Senatsmehrheit der Klage zur Zeit stattgeben, was zu beamtenrechtlich
vollendeten Tatsachen führen würde, andererseits käme auch eine
Aussetzung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens in Betracht, bis der
Landtag eine lehrerdienstrechtliche gesetzliche Grundlage geschaffen hat.


Urteil vom 24. September 2003  - Az. 2 BvR 1436/02 -


Karlsruhe, den 24. September 2003