Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 76/2000 vom 7. Juni 2000

Dazu Beschluss vom 16. Februar 2000 - Az. 1 BvR 242/91 und 315/99 -



Zu den Grenzen der Pflicht von 
Grundstückseigentümern, Altlasten auf eigene Kosten zu sanieren


Der Erste Senat des BVerfG hat auf zwei Verfassungsbeschwerden (Vb) von 
Grundstückseigentümern verwaltungsgerichtliche Entscheidungen 
aufgehoben und zur erneuten Entscheidung an die Fachgerichte 
zurückverwiesen. Die Beschwerdeführer (Bf) waren als sogenannte 
Zustandsstörer verpflichtet worden, "Grundstücksaltlasten" 
auf ihre Kosten zu sanieren. Die Urteile verletzen die Bf in ihrem 
Eigentumsrecht (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG), weil sie im Hinblick auf den 
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz keine Erwägungen zur 
Begrenzung der Zustandsverantwortlichkeit enthalten, die den 
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. 

I.

1. Am 1. März 1999 trat das Bundes-Bodenschutzgesetz in Kraft. Nach 
diesem Gesetz sind neben dem Verursacher auch die 
Grundstückseigentümer (= Zustandsstörer) verpflichtet, mit 
Altlasten kontaminierte Grundstücke auf ihre Kosten so zu sanieren, dass 
dauerhaft keine Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche 
Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Vor 
Inkrafttreten dieses Gesetzes folgten die entsprechenden rechtlichen Regelungen 
im Wesentlichen aus dem Landesrecht. In Baden-Württemberg war das 
Polizeigesetz maßgeblich, wonach die zuständige Behörde, wenn 
die öffentliche Sicherheit durch den Zustand einer Sache bedroht oder 
gestört wird, ihre Maßnahmen gegenüber dem Eigentümer oder 
gegenüber demjenigen zu treffen hat, der die tatsächliche Gewalt 
über die Sache ausübt.

Entsprechendes galt für Bayern, wo sich die Zustandsverantwortlichkeit 
nach dem Landesstraf- und Verordnungsgesetz richtet.

2. Die Bf in dem einen Fall eine GmbH & Co KG und in dem anderen Fall 
die Mitglieder einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts sind jeweils 
Eigentümer von Grundstücken in Baden-Württemberg bzw. Bayern, 
auf denen Altlasten festgestellt wurden. Für deren Beseitigung nahmen die 
Behörden die Bf auf deren Kosten als "Zustandsstörer" in 
Anspruch. Klagen hiergegen blieben erfolglos. 

Im Fall der Bf aus Baden-Württemberg wies in letzter Instand das 
Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 14. Dezember 1990 die Beschwerde 
zurück, im Fall der Bf aus Bayern ließ der Bayerische 
Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 14.  Januar 1999 die Berufung gegen 
das erstinstanzliche Urteil nicht zu. 

Gegen die gerichtlichen Entscheidungen erhoben die Bf Vb und rügten im 
Wesentlichen eine Verletzung ihrer Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG.

Die Bf zu 1. trug zur Begründung u.a. vor: Besonders in den Fällen, 
in denen der Eigentümer die Gefahrensituation weder mitverursacht habe 
noch sie ihm bei Erwerb des Grundstücks erkennbar gewesen sei, sei es 
unangemessen, den Grundstückseigentümer für die Folgen einer der 
Allgemeinheit zugute gekommenen Industrialisierung verantwortlich zu machen, 
ohne dass ihm konkrete, im Zusammenhang mit der Gefahrverursachung stehende 
Vorteile geblieben wären. 

Die Bf zu 2. führten u.a. aus: Die Privatnützigkeit des Eigentums 
werde aufgehoben, wenn und soweit die Sanierungskosten im Verhältnis zum 
Wert der konkreten Sache unverhältnismäßig hoch seien und die 
Mehrbelastung jegliche wirtschaftliche Nutzung der Sache vereitele oder 
unzumutbar erschwere. Genau diese Situation der dauernden Verlustzufügung 
sei in ihrem Fall eingetreten. 

II.

Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Bf in ihrem Grundrecht aus Art.  
14 Abs. 1 Satz 1 GG.

Zur Begründung heißt es u.a.:

1. Verfassungsrechtlicher Maßstab

Die Gerichtsentscheidungen und die Vorschriften über die 
Zustandsverantwortlichkeit des Grundeigentümers berühren den 
Schutzbereich des Art.  14 Abs. 1 Satz 1 GG. Den Behörden wird die 
Befugnis eingeräumt, den Eigentümer zur Gefahrenabwehr auf seine 
Kosten zu verpflichten. Der Gesetzestatbestand setzt auf Seiten des 
Zustandsverantwortlichen nur das gegenwärtige Eigentum an dem 
Grundstück, von dem die Gefahr ausgeht, voraus. 

Weder die gesetzlichen Vorschriften der Länder Baden-Württemberg und 
Bayern über die Zustandsverantwortlichkeit, auf denen die 
Sanierungsanordnungen beruhen, noch die Verwaltungsakte selbst stellen eine 
Enteignung dar, sondern bestimmen grundsätzlich in zulässiger Weise 
Inhalt und Schranken des Eigentums. Sie sind daher an Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG 
("Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt") und an 
Abs. 2 ("Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der 
Allgemeinheit dienen.") zu messen. Der Gesetzgeber hat dabei die 
schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und 
in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Insbesondere ist er an den 
verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und 
den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Eigentumsbindungen 
dürfen, gemessen am sozialen Bezug und an der sozialen Bedeutung des 
Eigentumsobjekts sowie im Hinblick auf den Regelungszweck, insbesondere nicht 
zu einer übermäßigen Belastung führen und den 
Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich unzumutbar treffen. 

2. Anwendung des Maßstabs

Die angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen genügen diesen 
verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. 
a) Die Zustandsverantwortlichkeit findet in der Einwirkungsmöglichkeit auf 
die gefahrenverursachende Sache ihren legitimierenden Grund. Der 
Eigentümer kann überdies aus der Sache Nutzen ziehen. Daher begegnet 
es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, die Vorschriften über die 
Zustandsverantwortlichkeit dahingehend auszulegen, dass der Eigentümer 
eines Grundstücks allein wegen dieser Rechtsstellung verpflichtet werden 
kann, von dem Grundstück ausgehende Gefahren für die Gesundheit von 
Menschen oder für das Grundwasser zu beseitigen, auch wenn er die 
Gefahrenlage weder verursacht noch verschuldet hat. 

Die Belastung des Eigentümers mit den gesamten Kosten der 
Sanierungsmaßnahme ist allerdings nicht gerechtfertigt, soweit sie dem 
Eigentümer nicht zumutbar ist. Im Rahmen der 
Verhältnismäßigkeitsprüfung ist die Belastung des 
zustandsverantwortlichen Eigentümers angemessen zu berücksichtigen 
und mit den betroffenen Gemeinwohlbelangen abzuwägen.

Vor allem folgende Gesichtspunkte sind hierbei maßgeblich:
Ein Anhaltspunkt kann der Verkehrswert des Grundstücks nach 
Durchführung der Sanierung sein. Wird dieser Wert von den Kosten 
überschritten, entfällt in der Regel das Interesse des 
Eigentümers an einem künftigen privatnützigen Gebrauch des 
Grundstücks. Er kann darüber hinaus nicht einmal damit rechnen, die 
entstehenden Kosten durch Veräußerung des Grundstücks gedeckt 
zu erhalten. Das Eigentum kann damit für ihn gänzlich seinen Wert und 
Inhalt verlieren. Mehr als ein Anhaltspunkt kann der Verkehrswert allerdings 
unter anderem deshalb nicht sein, weil das individuelle Interese des 
Eigentümers am Grundstück dessen Verkehrswert überschreiten kann.

Eine diese Grenzen überschreitende Belastung kann insbesondere dann 
unzumutbar sein, wenn die Gefahr, die von dem Grundstück ausgeht, aus 
Naturereignissen, aus der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen oder von nicht 
nutzungsberechtigten Dritten herrührt.

Andererseits kann eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des sanierten 
Grundstücks übersteigt, dann zumutbar sein, wenn der Eigentümer 
das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen hat. Denn das 
freiwillig übernommene Risiko mindert die Schutzwürdigkeit des 
Eigentümers.

Aber auch dann, wenn der Eigentümer in fahrlässiger Weise die Augen 
vor Risikoumständen verschlossen hat, kann dies dazu führen, dass 
eine Kostenbelastung über die Höhe des Verkehrswerts hinaus zumutbar 
ist. Für die Beurteilung der Zumutbarkeit kann der Grad der 
Fahrlässigkeit erheblich sein.

In Fällen, in denen eine Kostenbelastung über den Verkehrswert hinaus 
an sich zumutbar ist, kann sie nicht auf die gesamte wirtschaftliche 
Leistungsfähigkeit des Eigentümers bezogen werden. Dem 
Eigentümer ist nicht zumutbar, unbegrenzt für die Sanierung 
einzustehen, das heißt auch mit Vermögen, das in keinem rechtlichen 
oder wirtschaftlichen Zusammenhang mit dem sanierungsbedürftigen 
Grundstück steht.

Dagegen kann es zumutbar sein, Vermögen zur Sanierung einzusetzen, das 
zusammen mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück eine funktionale 
Einheit darstellt, etwa wenn dieses Bestandteil eines land- oder 
forstwirtschaftlichen Betriebes oder sonstigen Unternehmens ist. 

Aber auch der Zugriff auf dieses sonstige Vermögen darf nur unter Wahrung 
des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erfolgen. 

Schließlich kann die Inanspruchnahme des Zustandsverantwortlichen mit 
Sanierungskosten bis zur Höhe des Verkehrswertes in Fällen unzumutbar 
sein, in denen das zu sanierende Grundstück den wesentlichen Teil des 
Vermögens des Pflichtigen bildet und die Grundlage seiner privaten 
Lebensführung einschließlich seiner Familie darstellt. 

b) Solange der Gesetzgeber, dem es nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG obliegt, 
Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, die Grenzen der 
Zustandsverantwortlichkeit nicht ausdrücklich regelt, haben die 
Behörden und Gerichte durch Auslegung und Anwendung der die 
Verantwortlichkeit und die Kostenpflicht begründenden Vorschriften 
sicherzustellen, dass die Belastung des Eigentümers das Maß des nach 
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG Zulässigen nicht überschreitet. 
Sie haben insbesondere anhand der vorstehend genannten Kriterien eine dem 
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügende Begrenzung der 
finanziellen Belastung des Grundeigentümers im Rahmen einer 
ausschließlich auf seine Zustandsverantwortlichkeit gestützten 
Altlastensanierung zu gewähren. Die Verwaltung muss bereits bei der 
Aktualisierung der Eigentumsbeschränkung und Zustandshaftung durch die 
Anordnung von Sanierungsmaßnahmen zugleich über die gegebenenfalls 
erforderliche Begrenzung der Kostenbelastung des Zustandsverantwortlichen 
entscheiden. Sind der Verwaltung die Gründe der Unzumutbarkeit im 
Zeitpunkt der Sanierungsanordnung nicht oder nicht vollständig bekannt, so 
dass über die Kostentragung zu diesem Zeitpunkt noch nicht 
abschließend entschieden werden kann, ist die Sanierungsverfügung 
mit dem Vorbehalt einer gesonderten Kostenentscheidung zu verbinden. 
c) Im Verfahren der Bf zu 1. sind das Berufungsurteil des 
Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg und der Beschluss des 
Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben. Der Verwaltungsgerichtshof ist 
insbesondere von einer Begrenzung der Zustandsverantwortlichkeit erst bei 
Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz ausgegangen und hat deshalb in 
seinem Urteil die von Verfassungs wegen erforderlichen Feststellungen zum 
Verhältnis von Sanierungskosten und Grundstückswert nicht getroffen. 
Der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts enthält in der 
undifferenzierten Ablehnung jeder Begrenzung der Kostentragungspflicht bei 
Erwerb des Grundstücks in "fahrlässiger" Unkenntnis des 
Risikos eine Begründung, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen 
nicht standhält. 

Auch im Verfahren der Bf zu 2. sind beide angegriffenen Entscheidungen 
aufzuheben, weil sie keine den verfassungsrechtlichen Anforderungen 
genügenden Erwägungen zu den Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit 
enthalten. 

Beschluss vom 16. Februar 2000 - Az. 1 BvR 242/91 und 315/99 -

Karlsruhe, den 7. Juni 2000