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Pressemitteilung Nr. 94/2002 vom 24. Oktober 2002

Dazu Urteil vom 24. Oktober 2002 - 2 BvF 1/01 -

Altenpflegegesetz hat im Wesentlichen Bestand


Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat heute sein Urteil in
dem Normenkontrollverfahren der Bayerischen Staatsregierung zum
Altenpflegegesetz verkündet. Der Zweite Senat hat einstimmig
festgestellt, dass die Regelungen des Altenpflegegesetzes für die
Ausbildung zu den Berufen der Altenpflegehelferin und des
Altenpflegehelfers mit Art. 70, 74 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig
sind. Hinsichtlich der wesentlichen Teile des Altenpflegegesetzes, die
den Zugang, die Ausbildung und die Ausbildungsinhalte für den Beruf der
Altenpflegerin und des Altenpflegers regeln, ist der
Normenkontrollantrag jedoch ohne Erfolg geblieben. 

I. Zum Hintergrund des Verfahrens:

1. Im Altenpflegegesetz wird die Erlaubnis geregelt, die
Berufsbezeichnungen "Altenpflegerin/Altenpfleger" oder
"Altenpflegehelferin/Altenpflegehelfer" zu führen; zugleich werden
diese Berufsbezeichnungen unter den Schutz des Gesetzes gestellt. Zudem
regelt das Gesetz die Ziele, die Dauer, die Art und die Träger der
Ausbildung in der Altenpflege, die Ausformung des Ausbildungsvertrags,
die Durchführung der Ausbildung, die Ausbildungsvergütung und weitere
Einzelheiten des Ausbildungsverhältnisses. Das Gesetz enthält weiter
Regelungen zur "Ausbildung in der Altenpflegehilfe".
2. Vordringlicher Zweck des Altenpflegegesetzes ist es, die Ausbildung
zu den Berufen in der Altenpflege erstmals bundeseinheitlich zu regeln.
Die Aufgaben der Altenpflegerinnen und Altenpfleger werden darin
gesehen, älteren Menschen dabei zu helfen, ihre körperliche, geistige
und seelische Gesundheit zu fördern, zu erhalten und wieder zu
erlangen. In diesem Rahmen soll die Altenpflege ein breites Spektrum an
Angeboten persönlicher Beratung, Betreuung und Pflege eröffnen. Das
Altenpflegegesetz soll bundesweit ein einheitliches Ausbildungsniveau
sicherstellen und das Berufsbild attraktiver gestalten, um so die
bisherigen, aus der Vielzahl der unterschiedlichen Landesregelungen
folgenden Defizite auszugleichen und den bestehenden Fachkräftemangel
zu beseitigen.
Die bundesweite Einführung einer Erstausbildung zu den Berufen in der
Altenpflege und die dreijährige Dauer der Ausbildung sollen - neben
Veränderungen und Erweiterungen der Ausbildungsinhalte - ebenso wie die
finanzielle Absicherung der Auszubildenden die Attraktivität des Berufs
erhöhen und ihn anderen Berufen im Bereich Gesundheit angleichen.
Für die Ausbildung zu dem Beruf der Altenpflegehelferin und des
Altenpflegehelfers enthält das Gesetz eine Rahmenvorgabe für die
Länder, die eine solche Ausbildung für erforderlich halten.

II. Zur Begründung seiner Entscheidung führt der Senat aus:

Für den Teil des Altenpflegegesetzes über die Ausbildung zu den Berufen
der Altenpflegehilfe hat der Bund keine Gesetzgebungskompetenz, weil
sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes nicht auf diesen
Bereich erstreckt. Der Beruf der Altenpflegerin und des Altenpflegers
dagegen ist, anders als der Beruf des Altenpflegehelfers und der
Altenpflegehelferin, ein "anderer Heilberuf" i.S.d. Art. 74 Abs.1 Nr.
19 GG und das Altenpflegegesetz regelt die Zulassung zu ihm. Auf diese
Materie erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des
Bundes. 

1. Zwar werden die Altenpfleger nicht ausdrücklich von Art. 74 Abs. 1
Nr. 19 GG erfasst und wurden sie bislang auf Länderebene den
sozialpflegerischen Berufen zugeordnet. Sinn und Zweck dieser
Vorschrift ist es jedoch, dem Bund insgesamt die Gesetzgebungskompetenz
für die Zulassung zu Heilberufen zu eröffnen. Danach ist die
Altenpflege in einer Gesamtbetrachtung den Heilberufen zuzuordnen. Das
Berufsbild der Altenpflege hat sich in den fachlichen Anforderungen und
den praktischen Voraussetzungen inzwischen so weit denjenigen der
Heilberufe angenähert, dass der Gesetzgeber diese Entwicklung mit
einfachgesetzlichen Vorgaben weiterführen durfte, indem er dem
Berufsbild der Altenpflege einen klaren heilkundlichen Schwerpunkt
verleiht. Damit geht der sozial-pflegerische Anteil zwar nicht
verloren, er wird kompetenzrechtlich aber vom heilkundlichen Teil
" mitgezogen ", der das ganzheitliche Konzept des Bundesgesetzgebers
prägt.
Für die Altenpflegehelfer ist ein heilkundlicher Schwerpunkt hingegen
nicht erkennbar, sodass die sie betreffenden Regelungen schon aus
diesem Grund als Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art.
74 Abs.1 Nr.19 GG nicht in Betracht kommen.
Die im Altenpflegegesetz enthaltenen Bestimmungen über die
Berufsausbildung der Altenpfleger regeln auch die "Zulassung" im Sinne
von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG und greifen nicht in unzulässiger Weise in
die Kulturhoheit der Länder ein.

2. Das Altenpflegegesetz nimmt in seinen wesentlichen Bestandteilen
auch die zweite Kompetenzhürde des Grundgesetzes, Art. 72 Abs. 2 GG.
Die Regelungen über die Berufsausbildung der Altenpflegerinnen und
Altenpfleger sind zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse nach Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich. 
a) Das Bundesverfassungsgericht hatte sich erstmalig nach der
Grundgesetzänderung von 1994 grundlegend mit der Vorschrift des Art.
72 GG zu befassen. Dieser Norm kommt als Kompetenzverteilungsregel auf
dem Feld der Gesetzgebung für die Balance zwischen Bund und Ländern
eine besondere Bedeutung zu. Danach sind die Länder für die
Gesetzgebung grundsätzlich zuständig und bleiben es, wenn der Bund
untätig geblieben ist. Erst dann, wenn der Bund eine in Art. 74 oder
Art. 74 a GG genannte Materie an sich zieht, ist sie für die Länder
gesperrt. Art. 72 Abs. 2 GG wiederum begrenzt die Kompetenz des Bundes
und bindet sie an bestimmte Voraussetzungen.
Der Zweite Senat hat einen Kontrollmaßstab für die Einhaltung dieser
materiellen Voraussetzungen aufgestellt und sich deutlich von der
früheren Rechtsprechung gelöst. Dem Bundesgesetzgeber wird nicht mehr
ein von verfassungsgerichtlicher Kontrolle weitgehend freier
Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Voraussetzungen des Art. 72 Abs.
2 GG eingeräumt. Vielmehr wird eine inhaltliche Kontrolle durch das
Gericht für zulässig und notwendig erachtet.
Der Senat hat die drei in Art. 72 Abs.2 GG benannten Ziele zulässiger
konkurrierender Bundesgesetzgebung konkretisiert. Dabei handelt es sich
um die "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" im Bundesgebiet
oder die "Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im
gesamtstaatlichen Interesse": 
"Gleichwertige Lebensverhältnisse" werden nicht schon dann hergestellt,
wenn es nur darum geht, bundeseinheitliche Regelungen in Kraft zu
setzen. Es reicht für einen Eingriff in das grundsätzlich bestehende
Gesetzgebungsrecht der Länder auch nicht aus, wenn es lediglich um
irgendwelche Verbesserungen der Lebensverhältnisse, die immer möglich
und wünschenswert sind, geht. Das bundesstaatliche Rechtsgut
gleichwertiger Lebensverhältnisse ist vielmehr erst dann bedroht und
der Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die
Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher,
das bundesstaatliche Sozialgefüge in beeinträchtigender Weise
auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung
konkret abzeichnet. 
Die "Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit" betrifft unmittelbar
institutionelle Voraussetzungen des Bundesstaats und erst mittelbar die
Lebensverhältnisse der Bürger. Eine Gesetzesvielfalt auf Länderebene
rechtfertigt ein rechtsvereinheitlichendes Bundesgesetz zur "Wahrung
der Rechtseinheit" erst dann, wenn sie eine Rechtszersplitterung mit
problematischen Folgen darstellt, die im Interesse sowohl des Bundes
als auch der Länder nicht hingenommen werden kann. 
Die "Wahrung der Wirtschaftseinheit" liegt im gesamtstaatlichen
Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des
Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche
Rechtssetzung geht. Der Erlass von Bundesgesetzen zur Wahrung der
Wirtschaftseinheit steht dann im gesamtstaatlichen, also im gemeinsamen
Interesse von Bund und Ländern, wenn Landesregelungen oder das
Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft
mit sich bringen. 

b) Das Altenpflegegesetz entspricht diesen Maßstäben, soweit es die
Ausbildung zum Beruf der Altenpflegerin und des Altenpflegers regelt.
Die vom Gesetzgeber beabsichtigte Rechtsvereinheitlichung im Bereich
der Altenpflege dient im gesamtstaatlichen Interesse der Wahrung der
Wirtschaftseinheit. Im einzelnen führt der Senat dazu aus: 
Die bestehenden 17 Ausbildungsregelungen für die Altenpflege haben
keine klaren Konturen. In allen Lehrplänen findet sich zwar ein Kern an
Ausbildungsinhalten, die für das Profil der Altenpflege als grundlegend
angesehen werden dürfen. In der praktischen Konkretisierung und
Akzentuierung existieren aber erhebliche Unterschiede zwischen den
Ländern. Folglich gibt es derzeit keine einheitlichen Standards und
deshalb auch keine allgemein verbindliche Qualifikation in der
Altenpflegeausbildung. Das führt zu einer Benachteiligung der
Altenpflegekräfte, die sich arbeitsmarktpolitisch negativ auswirkt. 
Das Altenpflegegesetz wird zwar den Mangel an fachlich qualifiziertem
Personal allein nicht beheben können. Es ist aber ein zentraler
Baustein in einem Bündel von Maßnahmen zur Verbesserung der
Personalgewinnung und Personalentwicklung von Pflegefachkräften. Eine
bundeseinheitliche Regelung der Altenpflege stärkt die Attraktivität
der Ausbildung und lässt damit eine Erhöhung des Fachkräfteanteils in
der Altenpflege erwarten. Sie verspricht vor allem mehr Klarheit über
die Kompetenzen der Altenpflegerinnen und Altenpfleger, was die
Flexibilität ihrer Einsatzmöglichkeiten und ihre Mobilität verbessern
wird. Es kommt zu einem einheitlichen Berufsbild, das den
qualifikatorischen Anforderungen einer sich schnell verändernden Praxis
weitgehend entspricht. Optionen, die sich auf ein klares Berufsbild
stützen können, werden zum Qualifikations-, Qualitäts- und
Attraktivitätsmerkmal.

Urteil vom 24. Oktober 2002 - Az. 2 BvF 1/01 -

Karlsruhe, den 24. Oktober 2002