Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 98/2000 vom 21. Juli 2000

Dazu Urteile vom 21. Juli 2000 - 2 BvH 3/91, 2 BvH 4/91 -


Funktionszulage nur für Fraktionsvorsitzende zulässig



Bei den Landesorganstreitverfahren geht es um die verfassungsrechtliche
Zulässigkeit verschiedener Vorschriften über Abgeordnetendiäten. 

Der von zwei ehemaligen Landtagsabgeordneten der Thüringer "Grünen"
angestrengte Organstreit 2 BvH 3/91 hat die Gewährung von Einkommenszulagen an
Abgeordnete mit besonderen parlamentarischen Funktionen zum Gegenstand. Das
Verfahren 2 BvH 4/91 betrifft darüber hinaus weitere Vorschriften zur
Entschädigung und Versorgung von Landtagsabgeordneten in Rheinland-Pfalz. Wegen
der Einzelheiten wird auf die Pressemitteilung Nr. 51/2000 vom 18. April 2000
verwiesen, die auf Anfrage gern übersandt wird. 

I.

Der Zweite Senat des BVerfG hat im Verfahren 2 BvH 3/91 auf Grund der
mündlichen Verhandlung vom 2. Mai 2000 entschieden, dass die Gewährung einer
Funktionszulage an die Fraktionsvorsitzenden mit der Verfassung vereinbar ist.
Entsprechende Zulagen für die stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden, die
parlamentarischen Geschäftsführer der Fraktionen und die Ausschussvorsitzenden
verstoßen hingegen gegen die Freiheit des Mandats und den Grundsatz der
Gleichbehandlung der Abgeordneten. 

Dazu führt der Senat u.a. aus:

1. Die gesetzliche Gewährung von zusätzlichen Entschädigungen für Abgeordnete
mit besonderen Funktionen liegt im Rahmen der Parlamentsautonomie. Zum Recht
des Parlaments, seine inneren Angelegenheiten zu regeln, gehört die Befugnis,
sich selbst zu organisieren und sich dadurch in den Stand zu setzen, seine
Aufgabe zu erfüllen. 

Dabei unterliegen die einzelnen Regelungsgegenstände und Instrumente der
Wandlung; dies ergibt sich aus den Veränderungen der Arbeitsbedingungen und der
zunehmenden Komplexität der Regelungsbedürfnisse. Das moderne Parlament muss
Strategien des arbeitsteiligen Zusammenwirkens und der Koordination der
politischen Willensbildung entwickeln, will es seine Arbeitsfähigkeit nicht
einbüßen. 

Nicht nur der Ausbau von parlamentarischen Organisationsstrukturen, auch die
Schaffung besonders zu entschädigender Funktionsstellen ist dem Binnenbereich
parlamentarischer Organisation zuzurechnen. Denn die hierauf entfallenden
Zusatzentschädigungen haben ihre Grundlage nicht im Abgeordnetenmandat, sondern
in besonderen Wahl- und Bestellungsakten des Parlaments. 

2. Die Befugnis des Parlaments, Funktionszulagen zu schaffen, wird aber
begrenzt durch Art. 38 Abs. 1 GG, wonach allen Abgeordneten Freiheit in der
Ausübung ihres Mandats und Gleichheit im Status als Vertreter des ganzen Volkes
garantiert ist. Die formelle Gleichheit der Abgeordneten und die angemessene
Entschädigung gemäß § 9 Abs. 4 der vorläufigen Landessatzung Thüringen und Art.
48 Abs. 3 GG sollen die Freiheit des Mandats gewährleisten. Die der Bedeutung
des Amtes angemessene Entschädigung soll dem Abgeordneten ermöglichen, als
Vertreter des ganzen Volkes frei von wirtschaftlichen Zwängen zu wirken. In der
parlamentarischen Arbeit können jedoch zusätzliche Entschädigungen für einzelne
Abgeordnete die Entscheidungsfreiheit aller Abgeordneten beeinträchtigen, wenn
durch solche Zulagen die Gefahr entsteht, dass das parlamentarische Handeln am
Leitbild einer "Abgeordnetenlaufbahn" und dem Erreichen einer höheren
Einkommensstufe ausgerichtet wird. Zwar ist der einzelne Abgeordnete schon
einem Spannungsverhältnis zwischen der Freiheit seines Mandats und der
Einordnung in die Fraktionsdisziplin ausgesetzt. Die daraus folgenden
Abhängigkeiten von Fraktionsbeschlüssen sind im Rahmen funktioneller
Differenzierung auch mit Blick auf Art. 21 GG hinzunehmen. Wird jedoch die
Verteilung parlamentarischer Funktionen mit unterschiedlicher Dotierung der
Abgeordneten verbunden, so entstehen zusätzliche Abhängigkeiten, die durch die
Aufgaben des Abgeordneten innerhalb effektiv organisierter Parlamentsarbeit
nicht gerechtfertigt werden, sondern hierzu in Widerspruch treten:
Innerparlamentarische Einkommenshierarchien lassen es erstrebenswert
erscheinen, parlamentarische Funktionen aus ökonomischen Gründen, unabhängig
von individuellen politischen Intentionen und Kompetenzen zu übernehmen,
auszuüben und gegenüber Konkurrenten zu behaupten. 

3. Für den Ausgleich zwischen diesen beiden Verfassungsgütern lassen sich dem
Grundgesetz nur Leitgesichtspunkte entnehmen. Einerseits ist zu
berücksichtigen, dass das Parlament zeitgemäße Strukturen ausbilden können
muss, die der Vielzahl, Bandbreite und Komplexität der Gegenstände
parlamentarischer Gesetzgebung und Kontrolle Rechnung tragen. Das Gelingen
einer wirksamen und rationalen parlamentarischen Arbeit setzt demgemäss
besondere Qualifikationen demokratischer Führung, vor allem besondere Sach- und
Verfahrenskunde sowie Fähigkeiten der Information, Kommunikation und des
Vermittelns voraus. Dies spricht dafür, dass Funktionen geschaffen und unter
bestimmten Voraussetzungen auch besonders honoriert werden können, mit deren
Hilfe die politische Willensbildung koordiniert werden kann. Andererseits ist
der Gefahr zu begegnen, dass durch die systematische Ausdehnung von
Funktionszulagen "Abgeordnetenlaufbahnen" und Einkommenshierarchien geschaffen
werden, die der Freiheit des Mandats abträglich sind. Funktionszulagen können
darum zum einen nur in geringer Zahl vorgesehen werden und sind zum anderen auf
besonders herausgehobene politisch- parlamentarische Funktionen zu begrenzen.
Wird einer nur geringen Anzahl von Funktionsträgern eine zusätzliche
Entschädigung gewährt, ist es wenig wahrscheinlich, dass sich der einzelne
Abgeordnete bei der Ausübung seines Mandats an sachfremden Gesichtspunkten wie
an zusätzlichen Einkommenschancen orientiert. Bei den zahlenmäßig begrenzten
Spitzenpositionen im Parlament ist diese Gefahr gering zu veranschlagen. Eine
breite Streuung der besonders zu entschädigenden Funktionsstellen verschärft
hingegen nicht nur die dargestellte Gefahr, sie könnte auch die Bereitschaft
gerade der einflussreichen, mit Funktionszulagen ausgestatteten Abgeordneten
mindern, die reguläre Entschädigung angemessen den steigenden
Lebenshaltungskosten anzupassen. Auch hierdurch würde die Freiheit des Mandats
gefährdet. 

4. Für den Thüringer Landtag bedeutet das: Die Schaffung einer Zulage für die
Fraktionsvorsitzenden ist angesichts von deren politischer Bedeutung
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wie der Zweite Senat näher ausführt.
Die Regelungen über ergänzende Entschädigungen für die stellvertretenden
Fraktionsvorsitzenden, für die parlamentarischen Geschäftsführer der Fraktionen
und die Ausschussvorsitzenden sind hingegen mit dem Verfassungsrecht
unvereinbar. Sie verstoßen gegen die Freiheit des Mandats und den Grundsatz der
Gleichbehandlung der Abgeordneten. Diese Funktionen sind nicht in gleicher
Weise wie die des Fraktionsvorsitzenden politisch herausgehoben und in ihrer
Zahl begrenzt. Insbesondere die Zahl der Ausschüsse übersteigt deutlich
diejenige der Fraktionen und lässt sich zudem vergleichsweise einfach erhöhen.
Die Schlussfolgerung, dass die Aussicht auf eine Erhöhung der Entschädigung
keine ausschlaggebende oder doch bedeutsame Rolle für die Wahrnehmung des
Abgeordnetenmandats zu spielen vermag, lässt sich hier nicht mit der
erforderlichen Sicherheit ziehen. 

II.

In dem Verfahren 2 BvH 4/91 hat der Zweite Senat auf Grund der mündlichen
Verhandlung vom 2. Mai 2000 die Anträge verworfen. Sie sind mittlerweile
unzulässig. Dies folgt zum einen aus einer Verfassungsänderung in
Rheinland-Pfalz, wonach seit dem 18. Mai 2000 Normenkontrollverfahren vor dem
Landesverfassungsgericht auch von "anderen Beteiligten" als Verfassungsorganen
angestrengt werden können. Diese Möglichkeit besteht für die Antragstellerin,
wie der Zweite Senat ausführt, hinsichtlich eines Teil der von ihr
angegriffenen Vorschriften. Hinsichtlich der anderen Vorschriften ist
mittlerweile das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin entfallen, da diese
Normen aus dem Abgeordnetengesetz vom Landesgesetzgeber novelliert worden sind.

Urteile vom 21. Juli 2000 - Az. 2 BvH 3/91, 2 BvH 4/91 -

Karlsruhe, den 21. Juli 2000