Zu den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips an die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen an die Notarkassen

Pressemitteilung Nr. 95/2004 vom 29. Oktober 2004

Beschluss vom 13. Juli 2004
1 BvR 1298/94

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass § 39 der Verordnung über die Tätigkeit von Notaren in eigener Praxis (VONot), § 113 Abschnitt I der Bundesnotarordnung (BNotO) in der Fassung des Gesetzes vom 7. August 1981 und § 113 der Bundesnotarordnung in der Fassung des Gesetzes vom 31. August 1998 mit Artikel 12 Absatz 1 Grundgesetz unvereinbar sind. Die Regelungen genügen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen, die das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip an die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf Träger funktionaler Selbstverwaltung stellt. Dem Gesetzgeber wurde aufgegeben, bis Ende des Jahres 2006 eine verfassungsmäßige Regelung zu treffen. Bis dahin können die Vorschriften weiterhin angewendet werden. Die Verfassungsbeschwerden (Vb) von drei teils verstorbenen Notaren bzw. von deren Erben (Beschwerdeführer; Bf) waren nur zum Teil erfolgreich.

1. Zum rechtlichen Hintergrund und Sachverhalt:

Die Bayerische Notarkasse, die ihren Ursprung in dem Anfang des 20. Jahrhunderts gegründeten Pensionsverein für Notare hat und auf der Grundlage der Reichsnotarordnung von 1937 als Notarkasse weitergeführt wurde, ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt. Zu ihren Aufgaben zählt unter anderem die Ergänzung des Berufseinkommens der Notare, die Versorgung ausgeschiedener Notare, die Besoldung der Notariatsbeamten und die einheitliche Durchführung der Haftpflichtversicherung. § 113 Abschnitt I BNotO legt die Organe der Bayerischen Notarkasse fest: Der Präsident vertritt die Notarkasse nach außen, der Verwaltungsrat ist satzungsgebendes Organ. Im Übrigen bestimmen sich die Aufgaben und Rechtsverhältnisse der Notarkasse nach einer Satzung. Auf der Grundlage dieser Ermächtigung hat sich die Notarkasse München eine Satzung gegeben. Darin ist unter anderem geregelt, dass der Verwaltungsrat jedes Jahr die Abgabensatzung für das kommende Haushaltsjahr beschließt. In der Abgabensatzung ist festgelegt, dass die Notare, denen von der Notarkasse München ein Notarassessor oder ein Angestellter zugewiesen wurde, für diesen einen bestimmten Besoldungsbeitrag zahlen. Daneben ist eine Staffelabgabe für alle abgabenpflichtigen Gebühren zu entrichten. Für die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen- Anhalt und Thüringen wurde auf der Grundlage der VONot, die durch den Einigungsvertrag in etwas veränderter Form übernommen wurde, eine Ländernotarkasse als Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet. Ihre Aufgaben entsprechen - mit Ausnahme der Bestreitung der Personalkosten - im Wesentlichen denen der bayerischen Notarkasse. Organe der Ländernotarkasse sind der Präsident und der Verwaltungsrat. Auf der Grundlage einer Ermächtigung in § 39 VONot hat sich die Ländernotarkasse u.a. eine Hauptsatzung und eine Abgabensatzung gegeben. Die jährlich vom Verwaltungsrat neu beschlossene Abgabensatzung sieht vor, dass Staffelabgaben aus den abgabepflichtigen Notargebühren zu entrichten sind. 1998 wurde die VONot aufgehoben, die Nachfolgevorschrift des § 113 a BNotO eingefügt und § 113 BNotO geändert. Dabei wurde die Ermächtigung der Notarkasse München und der Ländernotarkammer zur Abgabenerhebung dahin präzisiert, dass Staffelabgaben erhoben werden dürfen.

Die Bf wenden sich gegen Abgabenbescheide der Ländernotarkasse und Bayerischen Notarkasse für die Jahre 1990 und 1991. Rechtsmittel blieben ohne Erfolg. Sie rügen mit ihrer Vb eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 1 GG, des Demokratie- und Rechtsstaatsgebots und des Verbots der Erhebung von Abgaben ohne verfassungsrechtliche Grundlagen.

2. In den Gründen der Entscheidung heißt es im Wesentlichen:

Die Abgabe nimmt gestaltenden Einfluss auf die Berufsausübung der Notare und ist daher an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Danach kann die Berufsausübung nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden, das den Anforderungen der Verfassung entspricht. Die den Abgaben zu Grunde liegenden Abgabensatzungen haben ihre Grundlage in § 113 Abschnitt I BNotO für die Bayerische Notarkasse und für die Zeit vor 1998 in § 39 VONot für die Ländernotarkasse. Die Verleihung von Satzungsautonomie an Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft dient dazu, den Mitgliedern die Regelung solcher Angelegenheiten eigenverantwortlich zu überlassen, die sie selbst betreffen und die sie am sachkundigsten beurteilen können. Die Einrichtung funktionaler Selbstverwaltung darf aber nicht dazu führen, dass der Gesetzgeber sich seiner Regelungsverantwortung entzieht. Überlässt er öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten bestimmte Aufgaben in Satzungsautonomie, darf er ihnen die Rechtsetzungsbefugnis nicht zur völlig freien Verfügung überlassen, insbesondere wenn sie mit Grundrechtseingriffen verbunden ist. Vielmehr muss der Gesetzgeber mit organisatorischen und verfahrensgestaltenden Regelungen institutionelle Vorkehrungen zur Wahrung der Interessen der betroffenen Personen treffen. Daher müssen die Bildung der Organe, ihre Aufgaben und Handlungsbefugnisse in den Grundstrukturen in einem parlamentarischen Gesetz ausreichend bestimmt sein. Bei öffentlich-rechtlichen Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft sind angesichts des hiermit verbundenen empfindlichen Grundrechtseingriffs besondere Anforderungen an die Vorgaben zur organisatorischen Ausgestaltung zu stellen.

Diesen Maßstäben werden die gesetzlichen Ermächtigungen in § 39 VONot nicht gerecht. Die Errichtung der Ländernotarkassen und ihre Ausstattung mit Satzungsgewalt beruhen auf unzulänglichen organisatorischen Vorgaben. a) Das Gesetz regelt die Organe der Ländernotarkasse in Gestalt des Präsidenten und des Verwaltungsrats. Es fehlt jedoch jede Regelung über die Zusammensetzung des satzungsgebenden Organs, über die Art seines Zustandekommens, über die Ermittlung und Bestellung des Präsidenten und über die jeweils angemessene Beteiligung der Notare aus den fünf Ländern. Eine Übergangsbestimmung in der VONot regelt zwar die Binnenstruktur für den Anfang. An den dort genannten Vorgaben hat sich die Hauptsatzung auch für die Zukunft orientiert. Verpflichtend wird dies vom Gesetz aber nicht vorgeschrieben. Gesetzliche Vorgaben zur Organisation sind deswegen von besonderer Bedeutung, weil dem Verwaltungsrat ein großer Gestaltungsspielraum eröffnet ist. Neben der Bestimmung der Abgabenhöhe hat er umfassende Kompetenzen zu inhaltlichen Regelungen, um die der Notarkasse zugewiesenen öffentlichen Aufgaben, etwa die Altersversorgung, die Einkommensergänzung der Notare, die Gruppenversicherung und die gesamte Bereitstellung der Haushaltsmittel einer Kammer zu erfüllen. b) Zu berücksichtigen ist auch, dass die Ländernotarkasse neben den Anstaltsaufgaben originäre Kammeraufgaben wahrnimmt. So stellt sie u. a. die Haushaltsmittel für die Notarkammern bereit. Für die Organisation der Notarkammern finden sich in der BNotO detaillierte Regelungen, für die Ländernotarkasse dagegen fehlen entsprechende Vorgaben vollständig. c) Bei einer einheitlichen Notarkasse für fünf Länder gibt es keine Gewähr, dass die Interessen der Berufsangehörigen identisch sind. Jedes Land stellt drei Mitglieder im Verwaltungsrat und hat damit dasselbe Stimmengewicht, obwohl die Anzahl der Notare in den Ländern unterschiedlich ist. Bevölkerungs- und wirtschaftsschwache Gebiete werden hierdurch bevorzugt, weil sie bei gleicher Stimmenzahl einen kleinen Kreis von Anstaltsnutzern und wohl ein geringeres Abgabenaufkommen repräsentieren. Daran zeigt sich, welchen Einfluss organisatorische Maßnahmen auf Sachentscheidungen haben können. Daher muss der Gesetzgeber Verantwortung für die grundrechtsrelevanten Organisationsentscheidungen übernehmen. d) Das Regelungsdefizit des Gesetzes wirkt sich insbesondere bei der Bereitstellung der Haushaltsmittel für die Notarkammern aus. Betroffen werden durch die Abgabenlast alle Notare in den fünf Ländern; Einfluss nehmen können sie aber nur auf das Finanzgebaren in ihrer jeweils eigenen Kammer. Das Gesetz trifft keine Vorkehrungen, einen angemessenen Ausgleich zwischen Kostenverursachung und der Beteiligung am Abgabenaufkommen herzustellen.

Aus den genannten Gründen sind auch die im Wesentlichen inhaltsgleichen Regelungen über die Organisationsstruktur der Bayerischen Notarkasse und über die Abgabenerhebung in § 113 BNotO 1981 nicht verfassungsgemäß.

Inhaltlich ist das Bayerische Landesrecht durch Art. 138 GG vom Verfassungsgeber nicht gebilligt worden. Obwohl bereits im Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des Grundgesetzes die Aufgaben der Bayerischen Notariatskasse in ihren Grundzügen der heutigen Regelung entsprachen, war der Gesetzgeber nicht von seiner Verpflichtung entbunden, den Fortbestand der überkommenen Regelung durch Normen zu sichern, die dem Demokratiegebot und dem Parlamentsvorbehalt genügen. Art. 138 GG läßt die Anforderungen des Parlamentsvorbehalts unberührt. Er beschränkt sich darauf, Rücksicht auf die Besonderheiten der süddeutschen Länder zu nehmen.

Die Nachfolgevorschriften in §§ 113, 113 a BNotO 1998 genügen ebenfalls nicht den Anforderungen an die Verfassung. Lediglich die Staffelabgabe ist nunmehr ausreichend gesetzlich geregelt.

Karlsruhe, den 29. Oktober 2004

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