Beschluss vom 6. Mai 2016

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvL 7/15 -

In dem Verfahren
zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Kirchhof,

den Richter Masing

und die Richterin Baer

gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)

am 6. Mai 2016 einstimmig beschlossen:

1. Die Vorlage ist unzulässig.

G r ü n d e :

I.

Das Vorlageverfahren betrifft die Minderung von Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch - Grundsicherung für Arbeitsuchende - (SGB II) aufgrund von Pflichtverletzungen der leistungsberechtigten Person. Zum 1. April 2011 wurden die zugrunde liegenden Vorschriften neu geordnet (Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch vom 24. März 2011, BGBl I S. 453) und zum 1. April 2012 geändert (Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt vom 20. Dezember 2011, BGBl I S. 2854). § 31 SGB II regelt die Tatbestände von Pflichtverletzungen; § 31a SGB II enthält die leistungsmindernden Rechtsfolgen und § 31b SGB II deren Beginn und Dauer.

Tatbestandlich setzt eine Leistungsabsenkung nach § 31a SGB II voraus, dass die leistungsberechtigte Person eine Pflicht aus dem gesetzlichen Katalog des § 31 SGB II oder nach § 32 SGB II verletzt, sie zuvor über die Rechtsfolgen dieser Pflichtverletzung entweder schriftlich belehrt wurde oder sie Kenntnis dieser Rechtsfolgen hat (§ 31 Abs. 1 Satz 1 und § 32 Abs. 1 Satz 1 SGB II), und die leistungsberechtige Person für die Pflichtverletzung keinen wichtigen Grund geltend machen kann (§ 31 Abs. 1 Satz 2 und § 32 Abs. 1 Satz 2 SGB II). Eine Pflichtverletzung liegt unter anderem in der Weigerung, in der Eingliederungsvereinbarung gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 SGB II oder in dem diese ersetzenden Verwaltungsakt nach § 15 Abs. 1 Satz 6 festgelegte Pflichten zu erfüllen, insbesondere in ausreichendem Umfang Eigenbemühungen nachzuweisen (§ 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB II), und in der Weigerung, eine zumutbare Arbeit, Ausbildung, Arbeitsgelegenheit nach § 16d SGB II oder ein nach § 16e SGB II gefördertes Arbeitsverhältnis aufzunehmen, fortzuführen oder deren Anbahnung durch eigenes Verhalten zu verhindern (§ 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II). Was zumutbar ist, regelt § 10 SGB II.

Rechtsfolge einer vorwerfbaren Pflichtverletzung ist eine prozentuale Minderung des Anspruchs auf Arbeitslosengeld II, die sich bei mehreren Pflichtverstößen summiert. Der Auszahlungsanspruch mindert sich grundsätzlich mit Beginn des Kalendermonats, der auf das Wirksamwerden des Verwaltungsaktes folgt, der die Pflichtverletzung und den Umfang der Minderung der Leistung feststellt (§ 31b Abs. 1 Satz 1 SGB II), und grundsätzlich für den Zeitraum von drei Monaten (§ 31b Abs. 1 Satz 3 SGB II). Bei wiederholter Pflichtverletzung innerhalb eines Jahres nach einem Minderungszeitraum werden die Leistungen bei Leistungsberechtigten ab Vollendung des 25. Lebensjahres um 60 % gemindert (§ 31a Abs. 1 SGB II), bei weiteren Pflichtverletzungen in diesem Zeitraum entfällt das Arbeitslosengeld II vollständig (§ 31a Abs. 1 Sätze 2 bis 5 SGB II). Im Falle der Minderung um mehr als 30 % können in angemessenem Umfang Sachleistungen oder geldwerte Leistungen erbracht werden (§ 31a Abs. 3 SGB II).

1. Im Ausgangsverfahren wendet sich der 1982 geborene Kläger gegen zwei Bescheide über Leistungsminderungen. Für die Zeiträume vom 1. März 2014 bis 31. August 2014 sowie vom 1. September 2014 bis 28. Februar 2015 wurden ihm Grundsicherungsleistungen bewilligt.

Durch Bescheid vom 4. Juni 2014 minderte das Jobcenter als Beklagte für die Zeit vom 1. Juli 2014 bis 30. September 2014 das Arbeitslosengeld II um 30 % des maßgebenden Regelbedarfes (117,30 € monatlich) und hob die Leistungsbewilligung für den Zeitraum 1. Juli 2014 bis 31. August 2014 teilweise auf. Es habe dem Kläger ein zumutbares Beschäftigungsverhältnis als Lager- und Transportarbeiter angeboten. Er habe verhindert, dass ein Beschäftigungsverhältnis zustande kam, obwohl er über die Rechtsfolgen einer solchen Pflichtverletzung schriftlich belehrt worden sei.

Dagegen erhob der Kläger des Ausgangsverfahrens Widerspruch, den das Jobcenter mit Bescheid vom 15. Oktober 2014 als unbegründet zurückwies. Anwendung finde § 31 Abs. 1 SGB II. Der Kläger habe sich geweigert, die angebotene Beschäftigung anzunehmen. Das Angebot als Lagermitarbeiter sei aufgrund der Ausbildung des Klägers im Bereich Lager/Logistik zumutbar gewesen. Vorrangiges Interesse an einem anderen Beschäftigungsverhältnis sei kein wichtiger Grund, eine Arbeitsaufnahme abzulehnen, denn ein solcher Grund müsse im Verhältnis zu den Interessen der Allgemeinheit besonderes Gewicht haben. Angesichts der Zumutbarkeitsregelungen des § 10 SGB II sei bei der Prüfung des wichtigen Grundes ein strenger Maßstab anzulegen. Der Kläger müsse alle Möglichkeiten ausschöpfen, um seine Hilfebedürftigkeit zu verringern und auch Tätigkeiten ausüben, die nicht seinen persönlichen Vorlieben entsprächen. Er sei mit Schreiben vom 25. Februar 2014 über die Folgen einer Pflichtverletzung belehrt worden.

Mit einem weiteren Bescheid vom 19. September 2014 minderte das Jobcenter wegen wiederholter Pflichtverletzung das Arbeitslosengeld II für die Zeit vom 1. Oktober 2014 bis 31. Dezember 2014 um monatlich 60 % des maßgeblichen Regelbedarfes und hob den Bewilligungsbescheid für diesen Zeitraum teilweise auf. Mit einer Eingliederungsvereinbarung sei durch Verwaltungsakt vom 21. Juli 2014 verfügt worden, dass der Kläger bei einem Arbeitgeber einen Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein einzulösen habe, um eine praktische Erprobung zu ermöglichen. Dem sei der Kläger trotz Belehrung über die Rechtsfolgen der Vereinbarung nicht nachgekommen. Wegen wiederholter Pflichtverletzung führe dies zu einer Minderung des Arbeitslosengeldes II um monatlich 60 % des maßgeblichen Regelbedarfes. Der Bewilligungsbescheid für den Sanktionszeitraum wurde teilweise aufgehoben.

Der dagegen gerichtete Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 23. Oktober 2014 wiederum als unbegründet zurückgewiesen. Der Kläger habe sich ohne Grund geweigert, die im Verwaltungsakt festgelegten Pflichten zu erfüllen. Der Kläger müsse alles tun, um seine Hilfebedürftigkeit zu verringern. Er habe den Gutschein nicht eingelöst und somit innerhalb eines Jahres wiederholt Pflichten verletzt. Daher mindere sich das Arbeitslosengeld II um 60 % des Regelbedarfs. Auf Antrag könnten in angemessenem Umfang ergänzende Sachleistungen oder geldwerte Leistungen erbracht werden, was hier nicht genutzt wurde.

Mit Schriftsatz vom 13. November 2014 erhob der Kläger Anfechtungsklage gegen die Widerspruchsbescheide vom 15. Oktober 2014 und 23. Oktober 2014. § 31a SGB II sei verfassungswidrig. Der Rechtsstreit müsse ausgesetzt und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes eingeholt werden.

2. Das Sozialgericht hat am 26. Mai 2015 aufgrund mündlicher Verhandlung beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht folgende Fragen zur Entscheidung vorzulegen:

„2.1. Ist § 31a i.V.m. § 31 und § 31b SGB II in der Fassung vom 13.05.2011, gültig ab 01.04.2011, Bundesgesetzblatt I vom 13. Mai 2011 insoweit mit Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz i.V.m. Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz - Sozialstaatlichkeit - und dem sich daraus ergebenden Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums vereinbar, als sich das für die Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums maßgebliche Arbeitslosengeld II auf Grund von Pflichtverletzungen um 30 bzw. 60% des für die erwerbsfähige leistungsberechtigte Person maßgebenden Regelbedarfs mindert bzw. bei weiteren Pflichtverletzungen vollständig entfällt?

2.2. Ist § 31a i.V.m. § 31 und § 31b SGB II in der Fassung vom 13.05.2011, gültig ab 01.04.2011, Bundesgesetzblatt I vom 13. Mai 2011 insoweit mit Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG vereinbar, als Sanktionen, wenn sie zu einer Lebensgefährdung oder Beeinträchtigung der Gesundheit der Sanktionierten führen, gegen das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit verstoßen?

2.3. Ist § 31a i.V.m. § 31 und § 31b SGB II in der Fassung vom 13.05.2011, gültig ab 01.04.2011, Bundesgesetzblatt I vom 13. Mai 2011 insoweit mit Art. 12 GG vereinbar, als Sanktionen gegen die Berufsfreiheit verstoßen?“

Die Kammer sei überzeugt, dass § 31a in Verbindung mit § 31 und 31b SGB II verfassungswidrig seien, weil die Regelung gegen Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1, Art.12 Abs.1 sowie Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verstoße.

Die Entscheidung über die Anfechtungsklage hänge von der Verfassungsmäßigkeit von § 31a in Verbindung mit § 31 und § 31b SGB II ab. Die zulässige Anfechtungsklage wäre in der Sache unbegründet, wenn die vorgelegten Regelungen verfassungskonform wären. Die angefochtenen Sanktionsbescheide seien dann rechtmäßig. Auf die streitgegenständlichen Widerspruchsbescheide, die den Sachverhalt jeweils im Wesentlichen vollständig und richtig darstellten, werde Bezug genommen; der Sachverhalt und die rechtliche Bewertung durch den Beklagten seien vom Kläger insoweit nicht bestritten worden.

II.

Die Vorlage ist unzulässig, weil sie nicht den Darlegungsanforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügt.

1. Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 1 BVerfGG hat ein Gericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz für verfassungswidrig hält, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt. Es muss zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft haben (vgl. BVerfGE 127, 335 <355>). Das vorlegende Gericht muss deutlich machen, mit welchem verfassungsrechtlichen Grundsatz die zur Prüfung gestellte Regelung seiner Ansicht nach nicht vereinbar ist und aus welchen Gründen es zu dieser Auffassung gelangt ist. Insoweit bedarf es eingehender, Rechtsprechung und Schrifttum einbeziehender Darlegungen (vgl. BVerfGE 78, 165 <171 f.>; 89, 329 <337>). Die Ausführungen zur Verfassungswidrigkeit der Norm müssen den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab nennen und die für die Überzeugung des Gerichts maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar und umfassend darlegen (vgl. BVerfGE 88, 70 <74>; BVerfGK 14, 429 <432>). Zudem muss das vorlegende Gericht die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung erörtern (vgl. BVerfGE 85, 329 <333 f.>; 124, 251 <262>) und vertretbar begründen, dass sie diese nicht für möglich hält (BVerfGE 121, 108 <117> m.w.N.).

Das Gericht muss in der Begründung der Vorlage nach § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG insbesondere hinreichend deutlich machen, dass und aus welchen Gründen es im Falle der Gültigkeit der in Frage gestellten Normen zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit (vgl. BVerfGE 7, 171 <173 f.>; 107, 59 <85>; stRspr). Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgeblich, die jedoch zumindest nachvollziehbar sein muss (vgl. BVerfGE 126, 77 <97>; 127, 224 <244>; 131, 1 <15>; 133, 1 <10 f. Rn. 35>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, juris, Rn. 41). Dazu gehört es, sich eingehend mit der einfachrechtlichen Rechtslage anhand der in Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassungen auseinanderzusetzen und zu unterschiedlichen Auslegungsmöglichkeiten Stellung zu nehmen, soweit sie für die Entscheidungserheblichkeit maßgeblich sein können (vgl. BVerfGE 105, 48 <56>; 105, 61 <67>; 121, 233 <238>; 124, 251 <260>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 3. Juli 2014 - 2 BvL 25/09, 2 BvL 3/11 -, juris, Rn. 28 ff.; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 29. Dezember 2015 - 1 BvL 4/11 - juris, Rn. 14). Desgleichen muss das vorlegende Gericht unter Ausschöpfung der ihm verfügbaren prozessualen Mittel auch alle tatsächlichen Umstände aufklären, die für die Vorlage Bedeutung erlangen können. Die ungeprüfte Übernahme von Parteivorbringen reicht dafür grundsätzlich nicht aus (vgl. BVerfGE 87, 341 <346>). Es bedarf vielmehr hinreichender Feststellungen, die seine fach- und verfassungsrechtliche Beurteilung tragen können (vgl. BVerfGE 37, 328 <333>; 48, 396 <400>; 86, 52 <57>; 86, 71 <78>; 88, 198 <201>). Das Bundesverfassungsgericht kann die fehlende Begründung der Überzeugung des vorlegenden Gerichts von der Entscheidungserheblichkeit der Vorlage nicht durch eigene Erwägungen ersetzen, denn diese Prüfung muss Aufgabe des sie verantwortenden Fachgerichts bleiben (vgl. BVerfGE 97, 49 <62>).

2. Diesen Anforderungen wird die Vorlage nur zum Teil gerecht. Zwar wirft der Vorlagebeschluss durchaus gewichtige verfassungsrechtliche Fragen auf (a). Das vorlegende Gericht hat jedoch nicht in nachvollziehbarer Weise dargelegt, dass diese hier auch entscheidungserheblich sind (b).

a) Zwar genügen die Darlegungen des Sozialgerichts zu seiner Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der §§ 31 ff. SGB II jedenfalls hinsichtlich Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG den Anforderungen. Das vorlegende Gericht hat sich mit dem Gewährleistungsgehalt des Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG und der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Grundsicherung (vgl. BVerfGE 125, 175; 132, 134; 137, 34 sowie BVerfGK 5, 237; 17, 375) ausführlich auseinandergesetzt. Dagegen spricht auch nicht, dass das vorlegende Gericht seine eigene Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit dahingehend zuspitzt, die §§ 31 ff. SGB II seien bereits verfassungswidrig, weil der Minderung kein veränderter Bedarf zugrunde liege und das Grundgesetz keine Selbsthilfeobliegenheit kenne. Das Gericht befasst sich daneben auch mit weiteren verfassungsrechtlichen Zweifeln sowie den seiner Ansicht entgegenstehenden Interpretationen der bisherigen bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. Auch setzt es sich mit den in Literatur und sozialgerichtlicher Rechtsprechung vertretenen Ansichten zur verfassungskonformen Auslegung der zur Prüfung vorgelegten Regelungen auseinander und verwirft diese vertretbar.

b) Es fehlt jedoch an einer hinreichenden Begründung, warum die Verfassungswidrigkeit der §§ 31 ff. SGB II in diesem Verfahren entscheidungserheblich sein soll. Dem Vorlagebeschluss ist nicht hinreichend nachvollziehbar zu entnehmen, ob die Rechtsfolgenbelehrungen zu den hier in Rede stehenden Sanktionsbescheiden den gesetzlichen Anforderungen des § 31 Abs. 1 Satz 1 SGB II genügen, obwohl Ausführungen hierzu geboten sind. Fehlte es bereits an dieser Tatbestandsvoraussetzung für eine Sanktion, wären die angegriffenen Bescheide rechtswidrig und es käme auf die Verfassungsgemäßheit der ihnen zugrunde liegenden Normen entscheidungserheblich nicht mehr an.

aa) Hinsichtlich des ersten Sanktionsbescheids vom 4. Juni 2014 trifft das vorlegende Gericht keine eigenen Feststellungen zu einer der sanktionierten Pflichtverletzung vorausgegangenen Rechtsfolgenbelehrung, ihrer Richtigkeit und Vollständigkeit. Das vorlegende Gericht gibt in der Darlegung des Sachverhalts lediglich im Konjunktiv die schlichte Feststellung des Jobcenters aus dem Widerspruchsbescheid wieder, der Kläger des Ausgangsverfahrens sei über die Rechtsfolgen einer Pflichtverletzung mit dem Vermittlungsvorschlag vom 25. Februar 2014 belehrt worden, ohne dass der Widerspruchsbescheid seinerseits nähere Feststellungen zur Belehrung enthält. Die Entscheidungsgründe des Vorlagebeschlusses gehen auf das Erfordernis einer Rechtsfolgenbelehrung und deren inhaltliche Anforderungen ebenfalls nicht ein, sondern verweisen in ganz allgemeiner Weise zu den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 31a in Verbindung mit § 31 SGB II auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid. Weder anhand der Vorlage selbst noch anhand des in Bezug genommenen Widerspruchbescheides lässt sich feststellen, welchen Inhalt die Rechtsfolgenbelehrung hatte und ob sie den einfachrechtlichen Anforderungen genügt.

Das Sozialgericht durfte auch nicht etwa auf eigene Ausführungen verzichten, weil die Beteiligten die Frage der ordnungsgemäßen Rechtsfolgenbelehrung nicht thematisieren. Wenngleich für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgeblich ist, muss diese zumindest nachvollziehbar sein. Dies setzt ein Mindestmaß an Begründung voraus, dem die Vorlage nicht gerecht wird. Das gilt hier insbesondere, weil die fachgerichtliche Rechtsprechung hohe Anforderungen an die Art und Weise der Rechtsfolgenbelehrung stellt. Die Belehrung muss - bezogen auf die Pflichtverletzung - konkret, richtig, vollständig und verständlich sein, und im Zusammenhang mit einem Arbeitsangebot zeitnah und zutreffend erläutern, welche unmittelbaren und konkreten Auswirkungen auf den Leistungsanspruch eine unbegründete Arbeitsablehnung haben kann; nicht hinreichend konkret ist eine Belehrung, wenn sie nur den Gesetzestext wiedergibt oder ohne Bezug zu den konkreten Pflichten der Betroffenen eine Vielzahl von Sachverhaltsvarianten nennt (vgl. BSG, Urteil vom 18. Februar 2010 - B 14 AS 53/08 R -, BSGE 105, 297 <302 f. Rn. 20 f.> m.w.N.). Aus dem Vorlagebeschluss ist nicht zu entnehmen, ob das vorlegende Gericht diesen Anforderungen gefolgt ist oder etwa eigene Maßstäbe zugrunde gelegt hat. Es ist auch nicht auszuschließen, dass die Art und Weise der Rechtsfolgenbelehrung und ihr Inhalt für die verfassungsrechtliche Bewertung der Sanktionsvorschriften von Bedeutung sind, weil die Verhältnismäßigkeit einer Sanktion mit davon abhängen kann, in welchem Maße Betroffene darüber informiert sind, was aus ihrem Verhalten folgt.

bb) Dies gilt ebenso für den zweiten Sanktionsbescheid vom 19. September 2014. Es ist nicht erkennbar, ob dem damit sanktionierten Verstoß eine ordnungsgemäße Rechtsfolgenbelehrung vorausging. Insoweit hat das Sozialgericht zwar selbst ausdrücklich festgestellt, der Kläger sei über die „Rechtsfolgen der Vereinbarung“ belehrt worden. Es geht jedoch nicht darauf ein, wann und in welcher Form mit welchem Inhalt dies geschehen sein soll. Dazu aber besteht Anlass. Richtigkeit und Verständlichkeit der laut Verwaltungsakte dem Eingliederungsverwaltungsakt beigefügten Belehrung können in Zweifel gezogen werden, da sie primär über die Minderung in Höhe von 30 % bei erstmaligem Verstoß informiert und auf die Folgen eines wiederholten Verstoßes nur „vorsorglich“ hinweist. Daraus ergibt sich nicht, dass das Jobcenter zu diesem Zeitpunkt bereits von einem ersten sanktionierten Pflichtenverstoß ausging und nun ein Verstoß gegen die Pflichten im Eingliederungsverwaltungsakt (als wiederholte Pflichtverletzung) eine Absenkung der Leistungen in Höhe von 60 % des maßgebenden Regelbedarfs zur Folge hat. Darüber hinaus werden allgemein „mit Ihnen vereinbarte“ Pflichten erwähnt, obwohl es sich um einseitig durch Verwaltungsakt auferlegte Pflichten handelt. Auch insoweit fehlen Ausführungen des Gerichts, die hinreichend nachvollziehbar erkennen lassen, dass die Rechtsfolgenbelehrung den gesetzlichen Anforderungen entspricht.

cc) Ausführungen zum Vorliegen einer ordnungsgemäßen Rechtsfolgenbelehrung liegen auch nahe, weil die Fehleranfälligkeit von Rechtsfolgenbelehrungen der Fachöffentlichkeit bekannt ist. Darauf hat der Gesetzgeber im Jahr 2011 mit einer Ergänzung von § 31 Abs. 1 Satz 1 SGB II reagiert. Danach steht eine unzureichende oder fehlende Belehrung bei Kenntnis der Rechtsfolgen einer Pflichtverletzung einer Sanktion nicht entgegen. Das vorlegende Gericht hat jedoch auch zu dieser Tatbestandsalternative keinerlei Ausführungen gemacht.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.