Beschluss vom 27. Juni 2022

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvQ 45/22 -

In dem Verfahren
über den Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Präsidenten Harbarth,

und die Richterinnen Ott,

Härtel

gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 93d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 27. Juni 2022 einstimmig beschlossen:

2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

G r ü n d e :

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.

1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erwiese sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. BVerfGE 112, 284 <291>; 121, 1 <14 f.>; stRspr). Im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 32 Abs. 1 BVerfGG sind die erkennbaren Erfolgsaussichten einer Verfassungsbeschwerde zu berücksichtigen, wenn ein Abwarten den Grundrechtsschutz mit hoher Wahrscheinlichkeit vereitelte (vgl. BVerfGE 111, 147 <153>; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 29. April 2020 - 1 BvQ 44/20 -, Rn. 7; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 21. September 2020 - 1 BvR 2146/20 -, Rn. 2; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 31. Januar 2022 - 1 BvR 208/22 -, Rn. 2).

Bei einem offenen Ausgang der Verfassungsbeschwerde sind die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde jedoch der Erfolg versagt bliebe (vgl. BVerfGE 131, 47 <55>; 132, 195 <232>; stRspr). Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 131, 47 <55>; 132, 195 <232>; stRspr).

2. Nach diesen Maßstäben kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht in Betracht.

a) Die Erfolgsaussichten einer – noch zu erhebenden – Verfassungsbeschwerde sind nicht derart offensichtlich, dass hier allein schon deshalb in der Nichtgewährung von Rechtsschutz ein schwerer Nachteil für das gemeine Wohl im Sinne von § 32 Abs. 1 BVerfGG läge.

aa) Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen (vgl. BVerfGE 104, 92 <104>; 111, 147 <154 f.>; 128, 226 <250>). Als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe ist die Versammlungsfreiheit für eine freiheitliche demokratische Staatsordnung konstituierend (vgl. BVerfGE 69, 315 <344 f.>; 128, 226 <250>). In ihrer idealtypischen Ausformung sind Demonstrationen die gemeinsame körperliche Sichtbarmachung von Überzeugungen, bei der die Teilnehmer in der Gemeinschaft mit anderen eine Vergewisserung dieser Überzeugungen erfahren und andererseits nach außen - schon durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und die Wahl des Ortes - im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen (vgl. BVerfGE 69, 315 <345>; 128, 226 <250>). Das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit schützt auch das Interesse des Veranstalters, auf einen Beachtungserfolg nach seinen Vorstellungen zu zielen, also gerade auch durch eine möglichst große Nähe zu dem symbolhaltigen Ort (vgl. BVerfGE 69, 315 <323, 365>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 6. Juni 2007 - 1 BvR 1423/07 -, Rn. 23).

Nach Art. 8 Abs. 2 GG kann dieses Recht für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden. Derartige Beschränkungen sind im Lichte der grundlegenden Bedeutung von Art. 8 Abs. 1 GG auszulegen (vgl. BVerfGE 87, 399 <407>). Eingriffe in die Versammlungsfreiheit sind nur zum Schutz gleichgewichtiger anderer Rechtsgüter unter strikter Wahrung der Verhältnismäßigkeit zulässig (vgl. BVerfGE 69, 315 <349>; 87, 399 <407>). Bei der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht sind grundsätzlich die Tatsachenfeststellungen und Tatsachenwürdigungen in den angegriffenen Entscheidungen zugrunde zu legen. Anderes wäre nur dann geboten, wenn die getroffenen Tatsachenfeststellungen offensichtlich fehlsam wären oder die Tatsachenwürdigungen unter Berücksichtigung der betroffenen Grundrechtsnormen offensichtlich nicht trügen (vgl. BVerfGK 3, 97 <99>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. August 2015 - 1 BvQ 32/15 -, Rn. 1; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 31. Januar 2022 - 1 BvR 208/22 -, Rn. 6; jeweils m.w.N.). Ist die behördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gestützt, erfordert die von der Behörde oder den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Im Rahmen der Folgenabwägung berücksichtigt das Gericht, ob die für die Beurteilung der Gefahrenlage herangezogenen Tatsachen unter Berücksichtigung des Schutzgehalts des Art. 8 GG in nachvollziehbarer Weise auf eine unmittelbare Gefahr hindeuten (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 26. Januar 2001 - 1 BvQ 8/01 -, NJW 2001, S. 1407 <1408 f.>; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 6. Juni 2007 - 1 BvR 1423/07 -, Rn. 17).

bb) Hieran gemessen ist die durch Erkenntnisse des Bundeskriminalamts gestützte Gefahrenprognose des Landratsamts, die der Verwaltungsgerichtshof seiner Entscheidung zu Grunde gelegt hat, ausreichend.

Zutreffend ist zunächst der verfassungsrechtliche Ausgangspunkt, dass das Ziel, die Durchführung des G7-Gipfels als Veranstaltung des Staates zu sichern, versammlungsrechtliche Beschränkungen zu tragen vermag. Darüber hinaus gilt es, Leib und Leben der Teilnehmerinnen und Teilnehmer dieser Veranstaltung sowie anderer Personen zu schützen. Dies entspricht auch der staatlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, die es gebietet, geeignete und verhältnismäßige Vorsorgemaßnahmen zum Schutz der Gäste und anderer betroffener Personen zu treffen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 6. Juni 2007 - 1 BvR 1423/07 -, Rn. 29).

Die Versammlungsbehörde und – dieser folgend – der Verwaltungsgerichtshof haben vorliegend angenommen, dass mit Störungen des Gipfels zu rechnen sei und dass in einem solchen Fall bereits durch das Aufstellen der Versammlung unmittelbar vor dem als „Sicherheitsbereich 1“ bezeichneten Hochsicherheitsbereich Auswirkungen auf den Rettungs-, Evakuierungs- und Protokollverkehr sowohl durch Teilnehmer als auch durch die zur Absicherung nötigen Polizeikräfte zu befürchten seien. Auch wenn man von der Versammlung selbst keine Angriffe befürchte, so seien die Teilnehmer nicht in die Evakuierungs- und Notfallabläufe eingewiesen und würden diese innerhalb des Sicherheitsbereiches ggf. erheblich behindern. Hierzu sei insbesondere relevant, dass etwa Störungen aus dem Luftraum für wahrscheinlich erachtet würden. Die dann folgenden Maßnahmen seien zwischen den teilnehmenden Kräften abgestimmt und beinhalteten u.U. auch eine Evakuierung über die Mautstraße. Hierbei könnte es zu erheblichen Gefährdungen für alle Beteiligten kommen, wenn von dem zuvor abgestimmten Konzept, das bereits durch intensive Kooperation seitens der Polizei gekennzeichnet sei, abgewichen würde. Insofern werde auch auf die erheblichen Einschränkungen für die Gipfelteilnehmer hingewiesen, die bei einem Zutritt zum Hochsicherheitsbereich von nicht berechtigten Personen noch weiter erhöht werden müssten. Insofern und angesichts der überragenden Bedeutung der Schutzgüter des Lebens und der Gesundheit der Gipfelteilnehmer, sonstiger Personen aber auch der Versammlungsteilnehmer selbst (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) stelle bereits die bloße Anwesenheit der nicht in die Sicherheits-, Notfall- und Evakuierungskonzepte eingewiesenen Versammlungsteilnehmer im Hochsicherheitsbereich eine hinreichend konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dar, selbst wenn von der Versammlung keine weiteren versammlungstypischen Gefahren ausgehen würden, denn mit zunehmendem Ausmaß des möglichen Schadens gilt nach allgemeinen sicherheitsrechtlichen Grundsätzen ein abgesenkter Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts.

Der Prüfung ist zu Grunde zu legen, dass es zu insbesondere vom Luftraum ausgehenden Störungen des Gipfels kommen kann. Dieses Szenario wird von der Versammlungsbehörde unter Bezugnahme auf das Bundeskriminalamt gar als wahrscheinlich eingestuft (vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 26. Juni 2022 - 10 CS 22.1506 -, Rn. 34) und wird auch vom Antragsteller nicht in Zweifel gezogen. In diesem Fall würden die nicht in die Evakuierungs- und Notfallabläufe eingewiesenen Versammlungsteilnehmer allein durch ihre Anwesenheit eine Gefahr darstellen. Es ist insbesondere plausibel, dass im Falle von Störungen aus der Luft der Hochsicherheitsbereich zum Zwecke der Ergreifung etwaiger Gegen- und Evakuierungsmaßnahmen so weit wie möglich freizuhalten ist und aus der Anwesenheit von 50 Versammlungsteilnehmerinnen und -teilnehmern nebst Ordnern eine weitergehende Gefahr für alle Beteiligten erwächst. Diese Gefahr ist auch noch dann gegeben, wenn – wie der Antragsteller geltend macht – im Falle einer Evakuierung durch die Versammlungsteilnehmer unverzüglich ein Bus zum Rücktransfer bestiegen würde, da dies weiteren Abstimmungsbedarf auslöst und Verkehrsflächen im Hochsicherheitsbereich in Anspruch nimmt. Auf diesen bedeutsamen Aspekt der Abwehr von aus der Luft drohenden Gefahren geht der Antragsteller nicht ein. Es fehlt insoweit an der gebotenen Darlegung.

cc) Der Antragsteller hat auch nicht – wie es erforderlich gewesen wäre – aufgezeigt, dass die durch den Verweis auf Karten und Fotoaufnahmen sowie eigene schallschutztechnische Berechnungen des Antragstellers abgestützte Würdigung des Verwaltungsgerichtshofs, die Versammlung sei auch am zugewiesenen Standort (unmittelbar vor dem besonders schutzbedürftigen Hochsicherheitsbereich, aber noch innerhalb des durch Allgemeinverfügung gezogenen Sicherheitsbereichs) noch in Sicht- und Hörweite des ca. 520 Meter entfernten Veranstaltungsorts, offensichtlich fehlsam wäre oder dass die Tatsachenwürdigungen unter Berücksichtigung der Versammlungsfreiheit offensichtlich nicht trügen.

b) Angesichts der nicht offensichtlichen Erfolgsaussichten in der Hauptsache ist eine Folgenabwägung vorzunehmen. Diese geht zum Nachteil des Antragstellers aus.

Wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, sich aber nach Durchführung eines Hauptsacheverfahrens herausstellte, dass die Ortsauflage verfassungswidrig war, wäre der Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit gemäß Art. 8 Abs. 1 GG verletzt. Erginge demgegenüber eine einstweilige Anordnung und würde sich später herausstellen, dass das Verbot zur Verhinderung der von den Gerichten angenommenen Gefahren, die nicht in verfassungsrechtlich relevanter Weise in Zweifel gezogen sind, rechtmäßig war, so wären die genannten hoch- und höchstrangigen Grundrechtsgüter und Allgemeininteressen betroffen.

Bei Abwägung der berührten Interessen ist insbesondere zu beachten, dass nach der – hier zu Grunde zu legenden – Würdigung des Verwaltungsgerichtshofs die Versammlung auch am zugewiesenen Versammlungsort noch einen hinreichenden Beachtungserfolg zu erzielen vermag und bereits durch diesen – im Sicherheitsbereich und kurz vor dem Hochsicherheitsbereich belegenen – Versammlungsort Beeinträchtigungen des Rettungs-, Evakuierungs- und Protokollverkehrs zu besorgen sind, die aber im Rahmen des abgestimmten Sicherheitskonzepts noch bewältigt werden können. Es ist vor diesem Hintergrund nicht angezeigt, im Wege der einstweiligen Anordnung um den Preis einer weiteren Verschärfung der Sicherheitslage eine noch größere Nähe zum Veranstaltungsort innerhalb des Hochsicherheitsbereichs zu ermöglichen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.