Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 94/2004 vom 26. Oktober 2004

Dazu Urteil vom 26. Oktober 2004 - 2 BvE 1/02 und 2 BvE 2/02 -

"Drei-Länder-Quorum" nach § 18 Abs. 4 Satz 3 Parteiengesetz
nicht mit dem Grundgesetz vereinbar


Bundestag und Bundesrat haben mit der ab 1. Januar 2005 geltenden
Neufassung des § 18 Abs. 4 Satz 3 Parteiengesetz (PartG) gegen das Recht
auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb der Parteien DIE GRAUEN
– Graue Panther und Ökologisch-Demokratische Partei (Antragstellerinnen,
ASt) verstoßen, soweit danach einer politischen Partei, die bei der
jeweils letzten Europa- und Bundestagswahl weniger als 0,5 v.H. der
abgegebenen gültigen Stimmen erzielt hat, ein Anspruch auf staatliche
Mittel gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG nur dann zusteht, wenn sie
bei mindestens drei der jeweils letzten Landtagswahlen 1,0 v.H. ("Drei-
Länder-Quorum") oder bei einer 5,0 v.H. der für die Listen abgegebenen
gültigen Stimmen erreicht hat. Dies entschied der Zweite Senat des
Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil.

Wegen der Einzelheiten des den Organstreitverfahren zu Grunde liegenden
Sachverhalts wird auf die Pressemitteilung Nr. 57/2004 vom 11. Juni 2004
verwiesen.

In den Gründen der Entscheidung heißt es:
Das Recht der Parteien auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb
(Art. 21 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG) steht in engem
Zusammenhang mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der
Wahl. Es ist streng formal, führt zu einem grundsätzlichen
Differenzierungsverbot und zieht dem Ermessen des Gesetzgebers besonders
enge Grenzen. Der Staat darf vor allem die vorgefundene Wettbewerbslage
nicht verfälschen.
§ 18 Abs. 4 Satz 3 PartG in der ab 1. Januar 2005 geltenden Fassung wird
diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht. Die
Neuregelung führt zu einer ungleichen Zuteilung der staatlichen Mittel
an Parteien. Parteien wie die ASt, die nur geringe Stimmanteile bei
Landtagswahlen erzielen, erfahren künftig eine erhebliche finanzielle
Schlechterstellung gegenüber erfolgreicheren Konkurrentinnen, die das
"Drei-Länder-Quorum" erreichen. Denn Zuwendungen an Parteien, die bei
der letzten Europa- und Bundestagswahl die 0,5 v.H.- Grenze verfehlt
haben, werden künftig nur noch dann bezuschusst, wenn sie bei mindestens
drei Wahlen zu den Landesparlamenten 1,0 v.H. oder bei einer Wahl 5,0
v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen errungen haben.
Diese Ungleichbehandlung der ASt lässt sich verfassungsrechtlich nicht
rechtfertigen.
1. Die vom Gesetzgeber behauptete bewusste Teilnahme kleiner Parteien an
Wahlen in Stadtstaaten, um dort besonders leicht die 1,0 v.H.-Grenze
überwinden zu können, lässt sich vor dem Hintergrund der wahltypischen
Verhältnisse in den Stadtstaaten anhand der Ergebnisse der
zurückliegenden Wahlen in Berlin, Bremen und Hamburg nicht bestätigen.
Die Zahl der kleinen Parteien, die seit 1994 in den Stadtstaaten zu den
Landtagswahlen angetreten sind, unterscheidet sich nicht wesentlich von
der in anderen Ländern. Dieses zeigt der Vergleich der Wahlergebnisse
der Stadtstaaten mit denjenigen anderer Länder unterschiedlicher Größe.
Gleiches gilt hinsichtlich der Anzahl der Parteien, die nach einer Wahl
an der Parteienfinanzierung teilnehmen konnten. Allein die Größe eines
Landes wirkt sich nicht notwendigerweise auf den Wahlerfolg aus.
2. Auch mit der angestrebten Angleichung des Wählerstimmen- und des
Zuwendungsanteils bei der Ausgestaltung der staatlichen Teilfinanzierung
kann die Ungleichbehandlung durch das "Drei-Länder-Quorum"
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt werden. In der
Gesetzesbegründung findet sich keine Bestätigung für die Annahme, der
Gesetzgeber habe das "Drei-Länder-Quorum" eingeführt, um ein bestehendes
Ungleichgewicht zwischen Wählerstimmen- und Zuwendungsanteil
auszugleichen. Das "Drei-Länder-Quorum" ist aufgrund der sich mit ihm
verbindenden Rechtsfolgen dazu auch nicht geeignet. Es wirkt im Sinne
eines "Alles-oder-Nichts-Prinzips" dahin, dass eine Partei, wenn sie an
ihm scheitert, überhaupt keinen Zuwendungsanteil mehr erhält,
andernfalls aber die Zuwendungen abrechnen kann, die sie im gesamten
Bundesgebiet erhalten hat. Damit vermag es ein bestehendes
Missverhältnis zwischen dem Wählerstimmen- und dem Zuwendungsanteil im
Einzelfall nicht angemessen auszugleichen.
3. Das "Drei-Länder-Quorum" beschränkt schließlich die grundgesetzlich
gewährleistete Offenheit des politischen Prozesses in
verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigender Weise. Die
grundgesetzliche Demokratie ist als Mehrparteiendemokratie angelegt. Die
Offenheit des politischen Prozesses zeichnet sich durch die Möglichkeit
aus, jederzeit neue Parteien zu gründen, um neuen politischen
Vorstellungen die Chance zu eröffnen, im Prozess der politischen
Willensbildung des Volkes wirksam zu werden. Vor allem muss der Zugang
zum „politischen Markt“ offen sein. Auch kleine Parteien sind für den
politischen Prozess und die politische Landschaft von Bedeutung. Der
Wettbewerb zwischen Parteien kann auf Dauer nur wirken, wenn er nicht
auf die Konkurrenz zwischen den bereits existierenden und erfolgreichen
beschränkt bleibt, sondern durch das Hinzutreten neuer Wettbewerber und
die anhaltende Herausforderung durch die kleinen Parteien erweitert,
intensiviert und gefördert werden kann. Somit darf  das Recht der
Parteienfinanzierung das Entstehen neuer Parteien und deren Zutritt zum
politischen Wettbewerb nicht über Gebühr erschweren und die Betätigung
kleiner Parteien nicht unangemessen beeinträchtigen.
Dies tut die angegriffene Regelung jedoch. Sie würde das Entstehen
kleiner Parteien und ihre Behauptung im politischen Wettbewerb
erschweren und die Gefahr eines Verlusts der politischen Vielfalt und
damit der Einschränkung des Parteienwettbewerbs in sich bergen. Künftig
würde neuen Parteien der staatliche Zuschuss auf Eigenmittel überwiegend
vorenthalten. Damit schlösse die Neuregelung alle politischen Kräfte,
die in den Wettbewerb treten wollen, von einer nennenswerten staatlichen
Teilfinanzierung weitgehend aus. Auf Grund des "Drei-Länder-Quorums"
müsste eine neu gegründete Partei in drei Ländern gleichzeitig politisch
aktiv und bei Wahlen erfolgreich werden. Neue politische Parteien müssen
sich den Erfolg beim Wähler erst erarbeiten. Der auf die Wählerstimmen
entfallende Erstattungsanteil der Parteien an der staatlichen
Parteienfinanzierung kann jedoch sehr gering sein, wenn sie zwar das
Mindeststimmenquorum erreichen, ihnen aber gleichwohl der Einzug in das
Landesparlament versagt bleibt. Der Wegfall des Zuwendungsanteils wiegt
bei neuen Parteien gerade deshalb besonders schwer, weil sie ihre
politische Arbeit in der Regel zunächst ausschließlich aus Beiträgen und
Spenden finanzieren müssen und die eingeworbenen Eigenmittel deshalb
zwangsläufig einen Großteil ihres Einkommens ausmachen.
Die Neuregelung hätte auch gewichtige Auswirkungen auf die
Wettbewerbsfähigkeit der bestehenden Parteienlandschaft. Bei den
bestehenden kleinen Parteien sind mit In-Kraft-Treten des "Drei-Länder-
Quorums" eben solche finanzielle Einbußen zu erwarten wie bei Parteien,
die sich neu an Wahlen beteiligen.
Das zum "Drei-Länder-Quorum" Gesagte gilt für das 5 v.H.-Quorum
entsprechend. Der Zugang zum politischen Geschehen in einem Land wird
einer neu gegründeten Partei unverhältnismäßig erschwert, wenn sie nur
bei der Überwindung der 5 v.H.-Sperrklausel in den Genuss der auf den
Zuwendungsanteil entfallenden staatlichen Teilfinanzierung kommt.
4. Die Neuregelung ist auch nicht mit dem Grundsatz der Staatsfreiheit
der Parteien verfassungsrechtlich zu rechtfertigen. Parteien müssen
nicht nur politisch, sondern auch wirtschaftlich und organisatorisch auf
die Zustimmung und Unterstützung der Bürger angewiesen bleiben. Die
Verwurzelung von Parteien in der Bevölkerung zeigt sich an ihrem Erfolg
bei Wahlen und beim Werben um Mitgliedsbeiträge und Spenden. Deshalb ist
auch an die Höhe der eingeworbenen Eigenmittel als Maßstab für die
staatliche Bezuschussung anzuknüpfen. Eine zu große Staatsnähe der
kleinen Parteien, die sich aus einem starken Ungleichgewicht von
Zuwendungs- und Wählerstimmenanteil herleiten ließe, liegt nicht vor.
Die Anteilshöhe staatlicher Bezuschussung unterscheidet sich bei den ASt
in den Jahren von 1998 bis 2003 nicht signifikant von der der
Parlamentsparteien. Zudem stellt die relative Obergrenze der
Parteienfinanzierung, die die staatlichen Leistungen auf die Höhe der
selbst erwirtschafteten Einnahmen beschränkt, sicher, dass eine
politische Partei sich immer mindestens hälftig staatsfrei finanziert.
5. Auch die Forderung des Gesetzgebers nach einer "bundespolitischen
Bedeutung" der politischen Parteien, die zur Teilnahme an der
staatlichen Teilfinanzierung berechtigt sein sollen, legitimiert nicht
den mit § 18 Abs.4 Satz 3 PartG verbundenen gleichheitswidrigen
Eingriff. Das "Drei-Länder-Quorum" setzt politische Parteien, deren
Programm in Übereinstimmung mit der Verfassung und dem Parteiengesetz
auf ein einzelnes Land ausgerichtet ist, im politischen Wettbewerb
gegenüber länderübergreifend agierenden Mitbewerbern gleichheitswidrig
zurück. Das Kriterium einer "bundespolitischen Bedeutung" widerspricht
schon der föderalen Struktur des Grundgesetzes, die auch für die
inhaltliche Bestimmung des Parteienbegriffs und die finanzielle
Förderung der politischen Parteien Gewicht hat. Der
verfassungsrechtliche Status und die damit einhergehenden Rechte
erstrecken sich auf alle politischen Parteien gleichermaßen – unabhängig
davon, ob sie die politische Willensbildung im Bund oder in einem Land
beeinflussen und im Bundestag oder in einem Landtag vertreten sein
wollen. Die vom Grundgesetz für politische Parteien statuierte
Gründungs- und Betätigungsfreiheit erstreckt sich auch auf die
Organisations- und Programmfreiheit. In diesem Rahmen darf sich eine
politische Partei in ihrem politischen Wirken auch auf ein einzelnes
Land konzentrieren.
6. Schließlich scheidet auch die Bekämpfung radikaler Parteien, solange
das Bundesverfassungsgericht eine Partei nicht durch Urteil für
verfassungswidrig erklärt und aufgelöst hat, als Rechtfertigungsgrund
für die angegriffene Regelung aus.

Urteil vom 26. Oktober 2004 – 2 BvE 1/02 und 2 BvE 2/02 –

Karlsruhe, den 26. Oktober 2004