Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 27/2006 vom 05. April 2006
Zum Beschluss vom 14. März 2006 – 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03 –
Verfassungsrechtlicher Schutz von Betriebsgeheimnissen
im gerichtlichen Verfahren
Die Verfassungsbeschwerde betrifft das Spannungsfeld von umfassender
gerichtlicher Aufklärung einerseits und der Offenlegung von Betriebs
und Geschäftsgeheimnissen gegenüber den am Verfahren Beteiligten
andererseits. Es verstößt gegen die durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte
Berufsfreiheit, wenn die Gerichte in einem gesetzlich dafür vorgesehenen
gesonderten verwaltungsgerichtlichen Verfahren (Zwischenverfahren) zur
Überprüfung der Geheimhaltungswürdigkeit von Betriebs- und
Geschäftsgeheimnissen ein entsprechendes Schutzinteresse nur anerkennen,
soweit existenzbedrohende oder nachhaltige Nachteile aus einer
Offenbarung der Informationen an Wettbewerber zu befürchten sind. Dies
entschied der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts.
Die Entscheidung ist mit 6 : 2 Stimmen ergangen. Der Richter Gaier hat
der Entscheidung eine abweichende Meinung angefügt.
Sachverhalt:
Die Beschwerdeführerin – die Deutsche Telekom AG – ist ein
Telekommunikationsunternehmen, das ein bundesweites
Telekommunikationsnetz in einer marktbeherrschenden Stellung betreibt.
Nach dem Telekommunikationsgesetz ist sie verpflichtet, anderen Nutzern
Zugang zu ihrem Telekommunikationsnetz gegen ein Entgelt zu ermöglichen.
Die Festsetzung des Entgelts bedarf der Genehmigung der
Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (jetzt
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation und
Eisenbahnen). In dem Genehmigungsverfahren muss die Beschwerdeführerin
betriebswirtschaftliche Unterlagen vorlegen, insbesondere detaillierte
und umfassende Nachweise ihrer Kosten.
Vorliegend haben mehrere Nutzer des Telekommunikationsnetzes, die
zugleich Wettbewerber der Beschwerdeführerin sind, den Bescheid der
Behörde, mit dem diese das Entgelt für den Zugang zur
Teilnehmeranschlussleitung genehmigt hatte, vor dem Verwaltungsgericht
angegriffen. Im Rahmen dieses gerichtlichen Verfahrens begehren sie
Einsicht in die Genehmigungsunterlagen. Nachdem das Verwaltungsgericht
bei der Genehmigungsbehörde die Unterlagen angefordert hatte, entschied
diese, dass zahlreiche Seiten aus den Verwaltungsvorgängen nicht und
weitere Seiten nur in teilweise geschwärzter Fassung offen gelegt werden
dürften.
Gegen die Verweigerung der vollständigen Vorlage der Akten stellten die
Wettbewerber beim Oberverwaltungsgericht einen Antrag auf Feststellung
der Rechtswidrigkeit. Gegenstand dieses Zwischenverfahrens gem. § 99
Abs. 2 VwGO ist allein die Überprüfung der Entscheidung der
Genehmigungsbehörde, die Akten oder Urkunden aus Gründen überwiegenden
Geheimnisschutzes nicht herauszugeben oder Auskünfte nicht zu erteilen.
Diese Konzeption des „in camera“-Verfahrens hat bei Feststellung der
Rechtmäßigkeit der Verweigerung der Aktenvorlage zur Folge, dass der
Inhalt der betreffenden Unterlagen im Hauptsacheverfahren nicht
verwertet werden darf. Das Oberverwaltungsgericht gab den Anträgen der
Wettbewerber nur teilweise statt. Das Bundesverwaltungsgericht hingegen
stellte fest, dass die Verweigerung der vollständigen Vorlage der
Verwaltungsakten rechtswidrig sei. Die gegen die Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts gerichteten Verfassungsbeschwerden der Telekom
AG hatten Erfolg.
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
Die angegriffenen Entscheidungen greifen in die Berufsfreiheit der
Beschwerdeführerin ein. Durch die Verpflichtung der Beschwerdeführerin,
dem Gericht sämtliche Akten umfassend und ohne Schwärzungen offen zu
legen, erhalten die an den Ausgangsverfahren beteiligten Wettbewerber
der Beschwerdeführerin die Möglichkeit, im Rahmen ihres
Akteneinsichtsrechts Kenntnis von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen
der Beschwerdeführerin zu erlangen. Dieser Grundrechtseingriff ist
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt.
1. Im Zuge der Entgeltgenehmigung ist eine Konfliktlage in einem
mehrpoligen Rechtsverhältnis zu bewältigen, an dem der Staat in
Gestalt der Genehmigungsbehörde, die Wettbewerber als potentiell zur
Entgeltzahlung Verpflichtete mit ihrem Interesse an effektivem
Rechtsschutz bei der Überprüfung der Entgelthöhe und die
Beschwerdeführerin als Trägerin der Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse beteiligt sind.
Die Ermächtigung in § 99 Abs. 2 VwGO zu Zwischenentscheidungen über
die Aktenvorlage dient der Verwirklichung des Ziels, effektiven
Rechtsschutz durch Aufklärung des Sachverhalts und Gewährung
rechtlichen Gehörs in dem gerichtlichen Hauptsacheverfahren zu
ermöglichen, aber zugleich dem grundrechtlichen Schutz der Betriebs-
und Geschäftsgeheimnisse Rechnung zu tragen. Die Regelung lässt zu,
dass die Zwischenentscheidung zu dem Ergebnis führt, die
Berufsfreiheit des Geheimnisträgers vollständig zurücktreten zu
lassen, aber eventuell auch zu dem gegenläufigen Ergebnis gelangt,
dass die Geheimnisse geschützt werden und damit die entsprechenden
Grundlagen für die Berechnung des Entgelts bei der gerichtlichen
Überprüfung der Richtigkeit der Entgeltfestsetzung nicht herangezogen
werden können. Je nach der Beweislastverteilung hinsichtlich der
Entgeltkontrolle kann dies die Markbeherrscherin oder ihre
Wettbewerber benachteiligen. Der Gesetzgeber hat keinen Lösungsweg
bereitgestellt, der stets eine Verwirklichung der gegenläufigen
Interessen in dem mehrpoligen Rechtsverhältnis sichert. Die
Entscheidung ergeht immer nur entweder zu Lasten des effektiven
Rechtsschutzes oder zu Lasten des Geheimhaltungsinteresses. Dies
genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nur, wenn die mit der
Rechtsanwendung betrauten Organe auf der Grundlage des geltenden
Rechts die Möglichkeit haben, zu einer der Verfassung entsprechenden
Zuordnung der kollidierenden Rechtsgüter zu kommen.
2. Für die zu treffende Abwägungsentscheidung gibt das Gesetz keinen
Maßstab vor. Das Bundesverwaltungsgericht hat als Maßstab den der
existenzbedrohenden oder nachhaltigen Nachteile zugrunde gelegt.
Dieser Maßstab genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen jedoch
nicht. Soweit es an bestimmten Abwägungskriterien fehlt, leistet die
Darstellung der die Abwägung leitenden Gesichtspunkte in der
gerichtlichen Entscheidung einen wesentlichen Beitrag zur
Konkretisierung des Abwägungsprogramms, zur Rationalisierung des
Abwägungsvorgangs und zur Sicherung der Richtigkeit des
Entscheidungsergebnisses. Dem werden die Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts nicht gerecht.
a) Nach den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts ist bei der
Abwägung im Rahmen der Zwischenentscheidung (§ 99 Abs. 2 VwGO) zu
berücksichtigen, dass die behördliche Festsetzung der Entgelte
sowohl im Interesse aller Beteiligten als auch im öffentlichen
Interesse gerichtlich zu überprüfen ist, so dass dem Gericht (der
Hauptsache) die dafür erforderlichen Unterlagen grundsätzlich
verfügbar sein müssen. Nach diesen Erwägungen ist die Vorlage
sämtlicher Unterlagen die gesetzlich gewollte Regel, die
Verweigerung wegen des Geheimnisschutzes eine
begründungsbedürftige Ausnahme. Das Bundesverwaltungsgericht geht
dementsprechend davon aus, dass der Schutz der Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse der Marktbeherrscherin grundsätzlich
zurückzutreten habe. Eine Ausnahme von der grundsätzlichen
Offenlegungspflicht soll nur dann gelten, wenn nachhaltige oder
gar existenzbedrohende Nachteile für das marktmächtige Unternehmen
zu besorgen sind.
b) Der Gesetzgeber hat den Gerichten nicht die Möglichkeit eröffnet,
Geheimnisschutz und effektiven Rechtsschutz auf andere Weise als
durch eine Abwägungsentscheidung einander zuzuordnen, die dazu
führt, dass nur einem der betroffenen Rechtsgüter Schutz gewährt
werden kann. Zwar könnte das von der Beschwerdeführerin angeregte
„in camera“-Verfahren in der Hauptsache, bei dem die Kenntnisnahme
des geheimhaltungsbedürftigen Teils der Unterlagen auf das Gericht
beschränkt bliebe, den Schutz der Berufsgeheimnisse vollständig
sichern und würde ebenfalls eine gerichtliche Überprüfung der
Entgeltfestsetzung anhand aller Unterlagen ermöglichen. Ob ein „in
camera“-Verfahren in der Hauptsache in dem hier betroffenen
multipolaren Rechtsgüterkonflikt eine angemessene
Kollisionsbewältigung bewirken könnte, braucht vorliegend jedoch
nicht entschieden zu werden; denn der Gesetzgeber hat dafür keine
Ermächtigung geschaffen, sondern das „in camera“-Verfahren auf das
Zwischenverfahren begrenzt.
c) Es ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass auf der Grundlage der
bestehenden verwaltungsgerichtlichen Vorschriften praktische
Konkordanz zwischen den kollidierenden Rechtsgütern durch Abwägung
hergestellt werden kann. Ist beispielsweise das
Geheimhaltungsinteresse ohne erhebliches Gewicht, wird es
gerechtfertigt sein, es hinter das Interesse an effektivem
Rechtsschutz zurücktreten zu lassen. Daher bedarf es stets
zunächst einer Abwägung, ob Geheimnisschutz auch angesichts des
Interesses an effektivem Rechtsschutz, insbesondere an rechtlichem
Gehör, zu gewähren ist. Ob vorliegend eine Bewältigung des
Interessenkonflikts durch Abwägung erreicht werden kann, lässt
sich auf der Grundlage der Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts aber nicht beurteilen. Denn das
Bundesverwaltungsgericht hat die Abwägung nicht in einer
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Weise vorgenommen:
Eine Abwägungsregel hat zu berücksichtigen, dass die
Entgeltgenehmigung sich an den Kosten der effizienten
Bereitstellung des Netzzugangs orientieren muss. Die Genehmigung
soll sichern, dass die Beschwerdeführerin keine höheren Entgelte
erhebt, als durch diese Kosten gerechtfertigt ist. Die
Entgeltkontrolle ist kein Mittel, um Wettbewerbern auf dem
Telekommunikationsmarkt Vorteile im Kampf gegen den bisherigen
Marktbeherrscher durch Zugang zu geheimhaltungsbedürftigen
Unterlagen einzuräumen. Der grundsätzliche Erhalt von
Geheimnisschutz entspricht auch den in der
Verwaltungsgerichtsordnung (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO)
niedergelegten Vorkehrungen über die Verweigerung der Einsicht in
Vorgänge, die „ihrem Wesen nach geheimgehalten werden müssen“.
Auf die Außerachtlassung dieses Grundsatzes aber läuft die vom
Bundesverwaltungsgericht zugrunde gelegte Abwägungsregel hinaus,
wonach eine Ausnahme von der grundsätzlichen Offenlegungspflicht
nur dann gelten soll, wenn nachhaltige oder gar existenzbedrohende
Nachteile für das marktmächtige Unternehmen zu besorgen sind. Das
hierdurch bewirkte grundsätzliche Zurücktreten des
Geheimnisschutzes ist nicht Ergebnis einer angemessenen Zuordnung
der kollidierenden Rechtsgüter zueinander. Es ist schwer
vorstellbar, dass die Offenlegung eines Betriebs- oder
Geschäftsgeheimnisses aus Anlass der Genehmigung eines Entgelts
für den Netzzugang ein marktstarkes oder gar marktbeherrschendes
Unternehmen in existentielle Gefahr bringen kann. Zum Begriff der
Nachhaltigkeit führt das Bundesverwaltungsgericht nicht näher aus,
wie es diesen Begriff versteht. Im Übrigen leidet sowohl der
Maßstab der nachhaltigen als auch der der existenzbedrohenden
Benachteiligung daran, dass er eine differenzierende Abwägung
unter Berücksichtigung der möglichen, eventuell nur geringfügigen,
Nachteile an effektivem Rechtsschutz für die Wettbewerber nicht
vorsieht.
Die angegriffenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts
enthalten auch keine nachvollziehbaren Ausführungen zur Abwägung
der kollidierenden Rechtsgüter. Das Gericht hat lediglich
ausgeführt, es habe sich durch Akteneinsicht „in camera“ davon
überzeugt, dass ein nachhaltiger Nachteil für die
Beschwerdeführerin nicht zu erwarten sei. Das „in camera“-
Verfahren entbindet das Gericht jedoch nicht von der Pflicht, die
maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar darzulegen. In der Regel
dürfte es möglich sein, die Entscheidung des Gerichts mit Gründen
zu versehen, ohne die konkreten Geheimnisse wiederzugeben, sie
aber nach Typ und Art der betroffenen Daten insoweit zu behandeln,
dass jedenfalls das Abwägungsprogramm und die Plausibilität des
Abwägungsergebnisses erkennbar werden.
d) Da das Bundesverwaltungsgericht die seine Abwägung bestimmenden
Gesichtspunkte nicht erläutert, kann nicht festgestellt werden,
dass sie zu einer angemessenen Zuordnung der Interessen am
Rechtsschutz einerseits und am Geheimnisschutz andererseits führt.
Ist aber schon der Maßstab der Angemessenheit nicht beachtet
worden, kann die Beschränkung der Berufsfreiheit nicht
verhältnismäßig sein. Der Eingriff ist daher nicht gerechtfertigt.
Sondervotum des Richters Gaier:
Die Mehrheitsmeinung gehe nicht konsequent den Ursachen für das
Abwägungsdefizit in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nach.
Offen bleibe die Frage, ob es auf der Grundlage des geltenden Rechts
überhaupt möglich sei, den verfassungsrechtlichen Anforderungen zu
genügen. Die im Gesetz angelegte Alternativität zwischen dem Ausschluss
von Tatsachenstoff bei Geheimhaltung und dessen Berücksichtigung nur bei
fehlendem Geheimhaltungsbedarf hindere zumindest in multipolaren
Konstellationen die notwendige Herstellung praktischer Konkordanz
zwischen den kollidierenden Grundrechtspositionen. Die Hinweise der
Mehrheitsmeinung ermöglichten vor dem Hintergrund der gesetzlichen
Regelung keine Zuordnung, die beiden betroffenen Rechtsgütern
Wirksamkeit verleihe. Es werde lediglich (auf Kosten des effektiven
Rechtsschutzes) die Gewichtung zugunsten des Geheimnisschutzes
verschoben. Dies lasse namentlich für die Verbraucher spürbare Nachteile
bei der Wettbewerbsregulierung im Bereich der Telekommunikations- und
Energiewirtschaft oder aber wirtschaftlichen Schaden für das der
Regulierung unterworfene Unternehmen befürchten. Die Alternativität
könne erst dann aufgelöst und eine wirkungsoptimierte Zuordnung
geschaffen werden, wenn das „in camera“-Verfahren nicht auf den
Zwischenstreit über die Aktenvorlage beschränkt bliebe, sondern auf den
Rechtsstreit in der Hauptsache selbst erstreckt würde. Bei dieser Lösung
wären zwar aus Gründen des Geheimnisschutzes Einschränkungen des Rechts
auf Gewährung rechtlichen Gehörs nicht zu vermeiden. Dies wäre aber
durch sachliche Gründe hinreichend gerechtfertigt. Denn der begrenzte
Verzicht auf Gehörsgewährung würde zu einer Verbesserung des
Rechtsschutzes des betroffenen Rechtsuchenden führen, da das
Rechtsschutzbegehren nicht nur in rechtlicher, sondern auch in
tatsächlicher Hinsicht umfassend geprüft werden könnte.
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