Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 78/2007 vom 12. Juli 2007

Zum Beschluss vom 13. Juni 2007
– 1 BvR 1550/03; 1 BvR 2357/04; 1 BvR 603/05 –

Vorschriften zum automatischen Kontenabruf verstoßen
teilweise gegen den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz


Gegenstand der Verfassungsbeschwerden unter anderem eines inländisches
Kreditinstituts, eines Rechtsanwalts und Notars, einer Bezieherin von
Wohngeld sowie eines Empfängers von Sozialhilfe sind im Wesentlichen §
24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Kreditwesengesetz sowie § 93 Abs. 7 und 8
Abgabenordnung. Diese Normen ermächtigen die für die Leistung der
internationalen Rechtshilfe in Strafsachen sowie die für die
Strafverfolgung zuständigen Behörden und Gerichte, die Finanzbehörden
und die Sozialbehörden zur automatisierten Abfrage von bestimmten
Daten, die von den Kreditinstituten vorgehalten werden müssen. Dabei
handelt es sich um die Kontostammdaten der Bankkunden und sonstigen
Verfügungsberechtigten, wie z.B. Name, Geburtsdatum, Kontonummern und
Depots. Kontenstände und -bewegungen können auf diese Weise nicht
abgefragt werden. Informationen hierüber können sich die Behörden nur
auf der Grundlage anderer Ermächtigungsnormen beschaffen. (Weitere
Informationen zum Sachverhalt siehe Pressemitteilung Nr. 28/2005 vom
23. März 2005.)

Erfolgreich waren allein die Verfassungsbeschwerden der beiden
Sozialleistungsempfänger, soweit sie sich gegen § 93 Abs. 8 AO richten.
Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts stellte fest, dass § 93
Abs. 8 AO, der die Erhebung von Kontostammdaten in sozialrechtlichen
Angelegenheiten regelt, an einem Bestimmtheitsmangel leidet. Die Norm
legt den Kreis der Behörden, die ein Ersuchen zum Abruf von
Kontostammdaten stellen können, und die Aufgaben, denen solche Ersuchen
dienen sollen, nicht hinreichend bestimmt fest. Im Übrigen aber ist die
Eingriffsermächtigung des § 93 Abs. 8 AO verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, insbesondere genügt sie - soweit der Anwendungsbereich in
verfassungsgemäßer Weise auf die Sicherung der Erhebung von
Sozialabgaben und die Bekämpfung des Missbrauchs von Sozialleistungen
begrenzt wird - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dem Gesetzgeber
steht für eine verfassungsgemäße Neuregelung eine Frist bis zum 31. Mai
2008 zur Verfügung. Bis dahin bleibt die Regelung mit der Maßgabe
anwendbar, dass Abrufersuchen nach ihr allein zu dem Zweck zulässig
sind, die Leistungsberechtigung für die im Anwendungserlass des
Bundesministeriums für Finanzen vom 10. März 2005 genannten
Sozialleistungen zu überprüfen. § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG
(Kontenabfrage durch Strafverfolgungsbehörden) und § 93 Abs. 7 AO
(Kontenabfrage durch Finanzbehörden) hingegen sind mit dem Grundgesetz
vereinbar.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
  I. § 93 Abs. 8 AO verletzt die beiden Beschwerdeführer, die
     Sozialleistungen empfangen, in ihrem Recht auf informationelle
     Selbstbestimmung. § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG und § 93 Abs. 7
     AO sind dagegen mit dem Grundgesetz vereinbar.

     1. Die in den angegriffenen Normen geregelten Datenabrufe greifen
        in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Die auf
        ihrer Grundlage erfolgenden behördlichen Ermittlungen über
        Kontostammdaten können anschließende Maßnahmen vorbereiten, die
        ohne die erlangten Kenntnisse nicht möglich wären. Stellt sich
        anlässlich einer Kontenabfrage etwa heraus, dass der Betroffene
        über bislang unbekannte Konten oder Depots verfügt, kann die
        jeweils handelnde Behörde gegebenenfalls auf der Grundlage
        anderer Ermächtigungsnormen Informationen über deren Inhalt
        erheben. Solche Informationen ermöglichen einen Einblick in die
        Vermögensverhältnisse des Betroffenen und lassen - gezielt
        zusammengetragen - unter Umständen weitere Rückschlüsse auf
        sein Verhalten zu.

     2.	Regelungen, die zu Eingriffen in das Recht auf informationelle
        Selbstbestimmung ermächtigen, müssen Anlass, Zweck und Grenzen
        präzise festlegen. Diesem Gebot der Normenklarheit und
        -bestimmtheit wird § 93 Abs. 8 AO nicht gerecht. Die Norm legt
        den Kreis der Behörden, die zu Abrufersuchen berechtigt sein
        sollen, und die Aufgaben, denen solche Ersuchen dienen sollen,
        nicht präzise genug fest. § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG und §
        93 Abs. 7 AO hingegen genügen dem Bestimmtheitsgebot.

        Der Anwendungsbereich von § 93 Abs. 8 AO und damit die
        Möglichkeit zur Kontenabfrage ist eröffnet, wenn die
        Sozialbehörde ein Gesetz anwendet, das an "Begriffe des
        Einkommensteuergesetzes" anknüpft. Selbst wenn man dies
        einengend in der Weise auslegt, dass ein Gesetz nur dann unter
        diese Vorschrift fällt, wenn es spezifisch
        einkommensteuerrechtliche Begriffe in Bezug nimmt, lässt sich
        der Norm weder eine gegenständliche Begrenzung des
        Anwendungsbereichs noch ein bereichsspezifischer Zweck der
        jeweiligen Datenerhebung entnehmen. Auch an spezifisch
        einkommensteuerrechtliche Begriffe können Gesetze aus den
        unterschiedlichsten Regelungsgebieten anknüpfen, etwa Normen
        aus nahezu dem gesamten Bereich der Leistungsverwaltung. Damit
        wird in § 93 Abs. 8 AO das Instrument des automatisierten
        Abrufs von Kontostammdaten für eine unübersehbare Vielzahl von
        Gesetzeszwecken zur Verfügung gestellt. Es ist nicht
        ersichtlich, dass die unbestimmte Fassung des § 93 Abs. 8 AO
        besonderen Regelungsschwierigkeiten geschuldet wäre. Mit der
        Norm sollen insbesondere der Missbrauch von Sozialleistungen
        und die Nichtabführung von Sozialabgaben bekämpft werden. Die
        auf solche Bereiche bezogenen behördlichen Ermittlungen lassen
        sich nach Anlass und Gegenstand typisieren und auf bestimmte
        normative Zusammenhänge zuschneiden. So wäre es ohne weiteres
        möglich gewesen, die Gesetze, zu deren Vollzug ein Kontenabzug
        zulässig sein soll, in § 93 Abs. 8 AO enumerativ aufzuzählen.
        
        § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG und § 93 Abs. 7 AO hingegen
        genügen dem Bestimmtheitsgebot. Die Normen benennen die zur
        Informationserhebung berechtigte Behörde sowie die
        tatbestandlichen Voraussetzungen des Kontenabrufs hinreichend
        präzise. Zudem wird deutlich, welche Informationen erhoben
        werden dürfen.

     3. Die in § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG und § 93 Abs. 7 AO
        enthaltenen Eingriffsermächtigungen genügen auch dem Grundsatz
        der Verhältnismäßigkeit. Gleiches gilt für § 93 Abs. 8 AO, wenn
        die dargelegte Unbestimmtheit dieser Vorschrift in
        verfassungsgemäßer Weise behoben wird.

        Die Vorschriften dienen Gemeinwohlbelangen von erheblicher
        Bedeutung. § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG hat die wirksame
        Strafverfolgung und Rechtshilfe in Strafsachen zum Ziel; § 93
        Abs. 7 AO verfolgt die steuerliche Belastungsgleichheit. Auch 
        die Ziele von § 93 Abs. 8 AO haben erhebliches Gewicht, wenn
        der Anwendungsbereich dieser Norm auf die Verfolgung
        bedeutsamer Gemeinwohlbelange begrenzt wird, nämlich auf die
        Sicherung der Erhebung von Sozialabgaben und die Bekämpfung des
        Missbrauchs von Sozialleistungen.

        Zu diesen Gemeinwohlbelangen stehen die durch die Regelungen
        ermöglichten Eingriffe in das Recht auf informationelle
        Selbstbestimmung nicht außer Verhältnis. Die durch den
        Kontenabruf erlangten Informationen - die bloßen
        Kontostammdaten - haben bei isolierter Betrachtung keine
        besondere Persönlichkeitsrelevanz, zumal die Behörde über die
        Kontoinhalte nichts erfährt. Eine Unangemessenheit der
        angegriffenen Regelungen ergibt sich auch nicht insoweit, als
        Rechtsschutzmöglichkeiten infolge der Heimlichkeit des Abrufs
        begrenzt sind. Wird die Ermittlung gegenüber dem Betroffenen
        geheim gehalten, erhöht dies zwar die Intensität des Eingriffs
        in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Diesen
        Umstand muss die Behörde aber bei der Entscheidung darüber
        berücksichtigen, ob im Einzelfall ohne vorherige Information
        des Betroffenen heimlich auf seine Kontostammdaten zugegriffen
        werden darf oder ob eine grundrechtsschonendere
        Ermittlungsmaßnahme, wie etwa eine offene Datenerhebung, in
        Betracht kommt. Kontenabrufe stehen daher unter dem Gebot der
        Erforderlichkeit. Schließlich wahrt auch die Gestaltung der
        Eingriffsschwellen in den angegriffenen Normen den Grundsatz
        der Verhältnismäßigkeit. Die Normen erlauben Kontenabrufe nur
        im Rahmen konkreter Verdachtsmomente. Routinemäßige oder
        anlasslose Abrufe "ins Blaue hinein" sind danach unzulässig.

 II. Die in den angegriffenen Normen vorgesehenen Datenabrufe verletzen
     dagegen nicht das Recht des beschwerdeführenden Kreditinstituts
     auf informationelle Selbstbestimmung. Das Interesse eines
     Kreditinstituts an der Geheimhaltung seiner Geschäftsbeziehungen
     ist nur insoweit grundrechtlich geschützt, als seine
     Beeinträchtigung auf die eigene wirtschaftliche Tätigkeit des
     Kreditinstituts zurückwirken kann. Das ist grundsätzlich nicht der
     Fall, soweit - wie hier - die Geschäftsbeziehungen allein im
     Rahmen von Ermittlungen zur Kenntnis genommen werden, die sich
     gegen die Kunden richten.

III. § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG und § 93 Abs. 7 AO verletzen nicht
     die Berufsfreiheit des beschwerdeführenden Rechtsanwalts und
     Notars. Die Maßnahmen, die auf der Grundlage der gerügten Normen
     ergriffen werden, beeinträchtigen das Vertrauensverhältnis
     zwischen dem Rechtsanwalt/Notar und seinen Mandanten nicht. Ein
     verfassungsrechtlich geschütztes Vertrauen kann der Mandant eines
     Rechtsanwalts in dessen Verschwiegenheit nur insoweit entwickeln,
     als der Rechtsanwalt über entsprechende tatsächliche Möglichkeiten
     der Einflussnahme verfügt. Das ist vorliegend nicht der Fall. Die
     Normen sehen Informationserhebungen nicht bei den Rechtsanwälten,
     die Anderkonten für ihre Mandanten führen, sondern bei den
     kontoführenden Kreditinstituten vor. Kommt es zu einer solchen
     Erhebung, so realisiert sich ein Offenbarungsrisiko, das der
     Vereinbarung, bestimmte Gelder auf einem Bankkonto treuhänderisch
     zu verwalten, immanent ist und das der Rechtsanwalt von
     vorneherein nicht beherrschen kann.

 IV. Die angegriffenen Normen werden auch den grundrechtlichen
     Anforderungen an einen tatsächlich wirkungsvollen Rechtsschutz
     gerecht. Das jeweilige Verfahrensrecht gewährleistet dem von einem
     Kontenabruf Betroffenen ein grundsätzliches Auskunftsrecht, von
     dem er spätestens dann auch tatsächlich Gebrauch machen kann, wenn
     die jeweilige Behörde das Ergebnis des Kontenabrufs mit für ihn
     nachteiligen Folgen verwertet hat. Bei der Anwendung der Normen,
     aus denen sich das Auskunftsrecht ergibt, haben die Behörde die
     Anforderungen der Rechtsschutzgarantie zu beachten. Insbesondere
     soweit den Finanzbehörden ein Auskunftsermessen zugestanden wird,
     ist dieses zugunsten des Betroffenen reduziert, wenn und solange
     nicht der Auskunftserteilung ein besonderes
     Geheimhaltungsinteresse von überwiegendem Gewicht entgegensteht.
     Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, eine Pflicht der jeweils
     handelnden Behörde zur Benachrichtigung des Betroffenen nach jedem
     Kontenabruf vorzusehen. Bleibt der Kontenabruf für den Betroffenen
     ohne nachteilige Folgen, wiegt dessen Feststellungs- und
     Unterlassungsinteresse nicht so schwer, dass ihm stets aktiv die
     für eine gerichtliche Geltendmachung erforderlichen Kenntnisse
     verschafft werden müssten.