Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 90/2007 vom 11. September 2007
Urteil vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05; 1 BvR 809/06; 1 BvR 830/06 –
Rundfunkgebühren verfassungswidrig festgesetzt
Die Verfassungsbeschwerden der ARD, des ZDF und des Deutschlandradios
gegen die Festsetzung der Rundfunkgebühr für den Zeitraum 1. April 2005
bis 31. Dezember 2008 waren im Ergebnis erfolgreich. Die
Gebührenfestsetzung, mit der der Gesetzgeber um 28 Cent unter der von
der KEF empfohlenen Gebühr geblieben war (dies führt über den Zeitraum
von vier Jahren voraussichtlich zu einer Verringerung der Erlöse der
Rundfunkanstalten aus der Gebührenerhöhung um rund 440 Millionen Euro),
verletzt die Rundfunkfreiheit der Beschwerdeführer. Die Gründe, auf die
sich der Gesetzgeber für die Abweichung vom Gebührenvorschlag der KEF
beruft, haben teilweise bereits als solche vor der Rundfunkfreiheit
keinen Bestand. In anderen Teilen sind sie nicht hinreichend
nachvollziehbar oder gehen sogar von offensichtlich falschen Annahmen
aus. Die entsprechenden Zustimmungsgesetze und Zustimmungsbeschlüsse
der Länder zu Artikel 6 Nummer 4 des Achten
Rundfunkänderungsstaatsvertrages sind daher verfassungswidrig. Dies
entschied der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Urteil vom
11. September 2007.
Da die neue Periode schon am 1. Januar 2009 beginnt, ist es jedoch
verfassungsrechtlich hinnehmbar, bis dahin von einer Neufestsetzung der
Gebühr abzusehen. Allerdings muss bei der neu festzusetzenden Gebühr
gewährleistet werden, dass den Anstalten ein Ausgleich gewährt wird,
falls ihnen auf der Grundlage der verfassungswidrigen Festsetzung der
Gebühr für die laufende Periode Mittel - etwa für nötige Investitionen
- entgangen sein sollten, deren Bezug nach ihren früheren
Bedarfsanmeldungen und den Feststellungen der KEF bereits in dem
verstrichenen Gebührenzeitraum erforderlich war, um die künftige
Erfüllung des Rundfunkauftrags sicherzustellen.
Erfolglos waren dagegen die Verfassungsbeschwerden gegen die Ergänzung
der Kriterien, nach denen die KEF die Bedarfsanmeldungen der
Rundfunkanstalten zu prüfen hat (§ 3 Abs. 1 Satz 2
Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag). Die neu eingefügten Kriterien der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte
der öffentlichen Hand können verfassungskonform dahingehend ausgelegt
werden, dass sie nicht als zusätzlicher Prüfungsgegenstand zu
demjenigen der zutreffenden Ermittlung des Finanzbedarfs hinzutreten
sollen, sondern als Hilfskriterien für dessen nähere Bestimmung zu
verstehen sind.
(Zum rechtlichen Hintergrund und Sachverhalt vgl. Pressemitteilung
Nr. 44/2007 vom 05.04.07)
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
A. Gebührenfestsetzung
I. Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Auftrag zur
Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zielt auf eine Ordnung, die
sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im
Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck
findet. Angesichts der herausgehobenen Bedeutung, die dem Rundfunk
unter den Medien wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und
Suggestivkraft zukommt, hat das Bundesverfassungsgericht
gesetzliche Vorkehrungen zum Schutz der publizistischen Vielfalt
als geboten angesehen.
Die Erforderlichkeit ausgestaltender gesetzlicher Regelungen zur
Sicherung der Rundfunkfreiheit hat sich im Grundsatz durch die
technologischen Neuerungen der letzten Jahre und die dadurch
ermöglichte Vermehrung der Übertragungskapazitäten sowie die
Entwicklung der Medienmärkte nicht geändert. Die neuen
Technologien haben eine Vergrößerung und Ausdifferenzierung des
Angebots und der Verbreitungsformen und -wege gebracht sowie
neuartige programmbezogene Dienstleistungen ermöglicht. Dadurch
haben die Wirkungsmöglichkeiten des Rundfunks zusätzliches Gewicht
erhalten. Der ökonomische Wettbewerb führt nicht automatisch dazu,
dass für die Unternehmen publizistische Ziele im Vordergrund
stehen oder dass in den Rundfunkprogrammen die Vielfalt der in
einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen,
Werthaltungen und Verhaltensmuster abgebildet wird. Insbesondere
die Werbefinanzierung stärkt den Trend zur Massenattraktivität und
zur Standardisierung des Angebots. Auch bestehen Risiken
einseitiger publizistischer Betätigung und damit Einflussnahme.
Gefährdungen des Vielfaltsziels entstehen zudem infolge der
Entwicklung der Medienmärkte und insbesondere des erheblichen
Konzentrationsdrucks im Bereich privatwirtschaftlichen Rundfunks.
Die duale Ordnung eines Nebeneinander von öffentlichrechtlichem
und privatwirtschaftlichem Rundfunk trägt zur Sicherung der Breite
und Vielfalt des Programmangebots bei. Während der Gesetzgeber für
den privatwirtschaftlichen Rundfunk im Wesentlichen auf
Marktprozesse vertraut, unterliegt der öffentlichrechtliche
Rundfunk besonderen normativen Erwartungen an sein
Programmangebot. Die gesetzlichen Regelungen sollen es dem
öffentlichrechtlichen Rundfunk ermöglichen, seinen klassischen
Funktionsauftrag zur Sicherung der Vielfalt des Angebots zu
erfüllen, wobei die Entscheidung über die zur Erfüllung dieses
Auftrags als nötig angesehenen Inhalte und Formen des Programms
den Rundfunkanstalten zusteht. Damit der öffentlichrechtliche
Rundfunk die ihm zukommende Funktion erfüllen kann, wird er
vorrangig über öffentlichrechtliche Gebühren finanziert.
II. Die Festsetzung der Rundfunkgebühr muss frei von medienpolitischen
Zwecksetzungen erfolgen. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht
in seinem Urteil vom 22. Februar 1994 Grundsätze aufgestellt, die
weiter Bestand haben. Danach hat der Gesetzgeber sicherzustellen,
dass die Gebührenfestsetzung die Rundfunkfreiheit nicht gefährdet
und dazu beiträgt, dass die Rundfunkanstalten durch eine
bedarfsgerechte Finanzierung ihren Funktionsauftrag erfüllen
können. Der Grundsatz der Trennung zwischen der medienpolitischen
Konkretisierung des Rundfunkauftrags und der Gebührenfestsetzung
soll Risiken einer mittelbaren Einflussnahme auf die Wahrnehmung
des Programmauftrags ausschließen und damit die Programmfreiheit
der Rundfunkanstalten sichern. Um das Gebot der Trennung
prozedural abzusichern, muss das Verfahren der Gebührenfestsetzung
den Rundfunkanstalten unter Wahrung ihrer Programmautonomie die
erforderlichen finanziellen Mittel sichern und Einflussnahmen des
Staates auf die Programmgestaltung wirksam ausschließen. Dem wird
ein gestuftes Verfahren der Bedarfsfeststellung am ehesten
gerecht. Die erste Stufe eines solchen Verfahrens bildet die
Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten. Auf einer zweiten
Verfahrensstufe ist im Interesse der mit der Gebühr belasteten
Teilnehmer eine externe fachliche Kontrolle der Bedarfsanmeldungen
durch ein sachverständig zusammengesetztes Gremium erforderlich.
Die abschließende Gebührenentscheidung als dritte Stufe des
Verfahrens ist auf der Grundlage der überprüften und
gegebenenfalls korrigierten Bedarfsanmeldungen der
Rundfunkanstalten zu treffen. Wer sie vornimmt und wie dies
geschieht, ist Sache gesetzlicher Regelung.
III. Die staatsvertraglichen Regelungen über das Verfahren der
Gebührenfestsetzung, auf denen die angegriffene
Gebührenentscheidung beruht, sind mit diesen
verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar. Mit dem
dreistufigen Verfahren aus Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten,
Prüfung der Anmeldung und Bedarfsfeststellung durch das politisch
unabhängige Fachgremium der KEF und abschließender Festsetzung der
Gebühr durch den Rundfunkgesetzgeber ist den beschriebenen
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.
IV. Nach den gesetzlichen Regelungen ist dem Gesetzgeber die
abschließende Entscheidung über die Festsetzung der Gebührenhöhe
vorbehalten. Diese ist auf der Grundlage des von der KEF
ermittelten Finanzbedarfs zu treffen. Das schließt Abweichungen
des Gesetzgebers von dem Gebührenvorschlag der KEF nicht aus.
Doch kommen dafür nur Gründe in Betracht, die vor der
Rundfunkfreiheit Bestand haben; programmliche und medienpolitische
Zwecke scheiden in diesem Zusammenhang aus. Das
Bundesverfassungsgericht hat hierzu in seinem Urteil vom 22.
Februar 1994 ausgeführt, dass sich die zulässigen
Abweichungsgründe im Wesentlichen in den beiden Gesichtspunkten
der Sicherung des Informationszugangs und der angemessenen
Belastung für die Gebührenzahler erschöpfen werden. Diese
Abweichungsgründe sind nicht abschließend gemeint, wenn sie sich
auch mit Rücksicht auf die vom Gesetzgeber zu beachtenden
Grundsätze der Programmneutralität und Programmakzessorietät
regelmäßig darin erschöpfen werden. Die Abweichungsbefugnis
insbesondere unter dem Gesichtpunkt der angemessenen Belastung der
Gebührenzahler und ihres Informationszugangs ermächtigt zur
abwägenden Berücksichtigung gerade auch der wirtschaftlichen
Interessen der Gebührenzahler. Außerhalb des Rundfunks liegende
Faktoren wie die allgemeine wirtschaftliche Lage, die
Einkommensentwicklung oder sonstige Abgabenbelastungen der Bürger
darf der Gebührengesetzgeber im Rahmen der Abweichungsbefugnis
berücksichtigen, soweit sie sich auf die finanzielle Belastung der
Gebührzahler auswirken oder deren Zugang zur Information durch den
Rundfunk gefährden.
Der fachlich ermittelte Finanzbedarf muss allerdings die Grundlage
für die Festsetzung der Gebührenhöhe bleiben. Der
Bedarfsfeststellung ist ein entsprechendes Gewicht beizumessen,
das über das einer bloßen Entscheidungshilfe hinausreicht. Daher
sind für eine Abweichung vom Gebührenvorschlag der KEF
nachprüfbare Gründe anzugeben. Der Gesetzgeber hat die seine
Abweichung rechtfertigenden Tatsachenannahmen nachvollziehbar zu
benennen und seine daran anknüpfende Bewertung offen zu legen.
Anderenfalls könnte es nicht gelingen, in Gebührenentscheidungen
versteckte Eingriffe in die Programmautonomie abzuwehren.
V. Die angegriffene Gebührenfestsetzung ist nach diesen Maßstäben mit
der Rundfunkfreiheit der Beschwerdeführer nicht vereinbar. Die
genannten Gründe für die Abweichung vom Gebührenvorschlag der KEF
genügen den Anforderungen an eine Abweichung von der
Bedarfsfeststellung nicht. (Insoweit ist die Entscheidung mit 7 :
1 Stimmen ergangen.)
1. Der zuerst genannte Abweichungsgrund der Berücksichtigung der
angespannten wirtschaftlichen Lage benennt zwar einen
grundsätzlich zulässigen Abweichungsgesichtspunkt. Die
Landesgesetzgeber sind befugt, von der Bedarfsfeststellung
durch die KEF abzuweichen, um die Angemessenheit der
finanziellen Belastung der Gebührenzahler jenseits der
Bedarfskalkulation der KEF zu wahren und damit auch die
Akzeptanz der Gebührenentscheidung bei den Betroffenen zu
erleichtern. Dabei dürfen sie die allgemeine Wirtschaftslage
und dadurch bedingte finanzielle Einschränkungen für die
Bevölkerung berücksichtigen, wenn und soweit diese sich auf die
finanzielle Belastung der Rundfunkteilnehmer auswirken. Das
Vorliegen einer unangemessenen Belastung für die Gebührenzahler
muss der Gesetzgeber mit hinreichend nachprüfbaren Tatsachen
darlegen. Diese tatsächlichen Ausführungen könnten etwa auf die
Entwicklung der Realeinkommen oder der gesamten
Abgabenbelastung der Rundfunkteilnehmer und des Anteils der
Rundfunkgebühr an ihnen oder auch auf die Notwendigkeit
generell durchzuführender Einsparungen in den öffentlichen
Haushalten bezogen sein. Im konkreten Fall kann jedoch
dahingestellt bleiben, ob das Vorliegen einer unangemessenen
Belastung hinreichend nachvollziehbar dargelegt worden ist.
Denn der Gesetzgeber wollte allein darauf die Abweichung vom
Gebührenvorschlag der KEF nicht stützen, wie die weiteren
angeführten Gründe zeigen. Diese weiteren Gründe genügen
ihrerseits den Anforderungen an eine Abweichung von der
Bedarfsfeststellung nicht, so dass die Begründung für die
Gebührenabweichung die Entscheidung der Landesgesetzgeber
insgesamt nicht trägt.
2. Soweit der Gesetzgeber auf im KEF-Bericht genannte, aber nicht
hinreichend erschlossene Einsparpotentiale sowie auf
Einsparpotentiale durch Selbstbindungen der Anstalten verweist,
genügt dieser generelle, nicht näher spezifizierte Verweis den
Anforderungen an eine Abweichung nicht. Die Begründung steht im
offensichtlichen Widerspruch zu den Ausführungen der KEF und
der Rundfunkanstalten, ohne dass ersichtlich wird, warum diese
unzutreffend sein sollen.
3. Auch der Verweis des Gebührengesetzgebers auf
Einsparpotentiale, die erst durch den Achten
Rundfunkänderungsstaatsvertrag geschaffen wurden und die
deshalb nicht Gegenstand der Bedarfsfeststellung der KEF sein
konnten, vermag eine Abweichung nicht zu rechtfertigen. Soweit
der Gesetzgeber auf erwartete Mehreinnahmen aus Änderungen des
Gebührenbefreiungsrechts verweist, ist nicht nachvollziehbar,
auf welcher fachlichen Grundlage diese Bewertung erfolgt ist.
Jedenfalls ist die KEF in ihrem schon wenig später erstellten
15. Bericht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Neuordnung der
Befreiungstatbestände voraussichtlich zu Mindereinnahmen sowie
Zusatzkosten von rund 25 Millionen Euro führten. Darüber hinaus
ist der KEF keine Möglichkeit einer Prüfung und gegebenenfalls
Neuberechnung des Bedarfs eingeräumt worden. Soweit
Einsparpotentiale aufgrund der Einstellung der analogen
terrestrischen Fernsehübertragung angenommen wurden, ist aus
der Begründung nicht hinreichend erkennbar, in welcher
Größenordnung sie sich einstellen. Darüber hinaus ist die
Besonderheit des Deutschlandradios verkannt worden, das als
reiner Hörfunkveranstalter von dieser Maßnahme überhaupt nicht
betroffen sein konnte.
4. Nicht tragfähig ist schließlich auch die Begründung, dass die
aktuelle Gesamtentwicklung der Aufgaben im dualen
Rundfunksystem und im Wettbewerb der Medien berücksichtigt
werden müsse. Sofern der Gesetzgeber mit der Abweichung von dem
Gebührenvorschlag das Ziel verfolgt, auf den Wettbewerb der
privatwirtschaftlichen und der öffentlichrechtlichen Medien im
dualen System einzuwirken, handelte es sich um eine - im Rahmen
der Gebührenentscheidung unzulässige - medienpolitische
Zwecksetzung.
VI. Die verfassungsrechtlichen Mängel der Gebührenfestsetzung führen
nicht zur Nichtigkeit, weil der dadurch herbeigeführte Zustand dem
Grundgesetz noch ferner stünde als der bisherige. Bei einer
Nichtigkeit entfiele die Rechtsgrundlage für die Höhe der
Rundfunkgebühr.
Eine rückwirkende Gebührenerhöhung scheidet zur Wiederherstellung
eines verfassungsgemäßen Zustands aus. Denn eine möglicherweise
durch das Fehlen hinreichender Mittel ausgelöste Verschlechterung
des Programmangebots ließe sich angesichts der Zeitgebundenheit
der Wirkungen des Rundfunks nicht schlicht durch eine
entsprechende finanzielle Mehrausstattung in späteren Zeiträumen
kompensieren.
Da die neue Periode schon am 1. Januar 2009 beginnt, erscheint es
verfassungsrechtlich hinnehmbar, bis dahin von einer
Neufestsetzung der Gebühr abzusehen. Allerdings muss bei der neu
festzusetzenden Gebühr gewährleistet werden, dass den Anstalten
ein Ausgleich gewährt wird, falls ihnen auf der Grundlage der
verfassungswidrigen Festsetzung der Gebühr für die laufende
Periode Mittel - etwa für nötige Investitionen - entgangen sein
sollten, deren Bezug nach ihren früheren Bedarfsanmeldungen und
den Feststellungen der KEF bereits in dem verstrichenen
Gebührenzeitraum erforderlich war, um die künftige Erfüllung des
Rundfunkauftrags sicherzustellen.
B. Prüfungskriterien für Bedarfsanmeldungen
Soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen die Ergänzung der
Kriterien wenden, nach denen die KEF die Bedarfsanmeldungen der
Rundfunkanstalten zu prüfen hat, sind sie unbegründet. Die neu
eingefügten Kriterien der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der
Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand können
verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass sie nicht als
zusätzlicher Prüfungsgegenstand zu demjenigen der zutreffenden
Ermittlung des Finanzbedarfs hinzutreten sollen, sondern als
Hilfskriterien für dessen nähere Bestimmung zu verstehen sind. Der
Gesetzgeber wollte die bisherige fachlich orientierte Praxis der KEF
bestärken, nicht hingegen ihr politische Entscheidungsspielräume in
einer für die Rundfunkfreiheit wesentlichen Frage einräumen.
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