Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 13/2012 vom 24. Februar 2012
1 BvR 1299/05
Regelungen des Telekommunikationsgesetzes zur Speicherung und
Verwendung von Telekommunikationsdaten teilweise verfassungswidrig
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die §§ 111 bis 113 des
Telekommunikationsgesetzes (TKG).
1. § 111 TKG verpflichtet geschäftsmäßige Anbieter von
Telekommunikationsdiensten, die von ihnen vergebenen beziehungsweise
bereitgestellten Telekommunikationsnummern (Rufnummern,
Anschlusskennungen, Mobilfunkendgerätenummern und Kennungen von
elektronischen Postfächern) sowie die zugehörigen persönlichen Daten der
Anschlussinhaber wie Namen, Anschriften und Geburtsdaten zu erheben und
zu speichern.
Die §§ 112, 113 TKG schaffen die Grundlage für zwei verschiedene
Verfahren zur Erteilung von Auskünften aus den nach § 111 TKG
gespeicherten Daten. In dem durch § 112 TKG geregelten automatisierten
Verfahren müssen die Anbieter von Telekommunikationsdiensten die Daten
so bereit stellen, dass sie von der Bundesnetzagentur ohne Kenntnisnahme
der Anbieter abgerufen werden können. Die Bundesnetzagentur hat die
Daten auf Ersuchen konkret bezeichneter Behörden, darunter insbesondere
der Strafverfolgungs- und Polizeivollzugsbehörden, im automatisierten
Verfahren abzurufen und diesen zu übermitteln. Die Auskünfte dürfen
immer erteilt werden, wenn sie zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben
erforderlich sind.
Das in § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG geregelte manuelle Verfahren verpflichtet
dagegen die Telekommunikationsunternehmen selbst zur Auskunftserteilung.
Auskunftsverpflichtet sind hier nicht nur die Anbieter, die
Telekommunikationsdienste der Öffentlichkeit offerieren (z. B.
Telefongesellschaften oder Provider), sondern darüber hinaus auch alle,
die geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringen (z. B. auch
Krankenhäuser oder gegebenenfalls Hotels). Auskunftsberechtigt sind nach
dieser Norm grundsätzlich alle Behörden. Voraussetzung ist, dass die
Auskunft im Einzelfall für die Verfolgung von Straftaten und
Ordnungswidrigkeiten, die Gefahrenabwehr oder nachrichtendienstliche
Aufgaben erforderlich ist.
§ 113 Abs. 1 Satz 2 TKG regelt eine spezielle Auskunftspflicht
hinsichtlich Zugangssicherungscodes wie Passworten oder Persönlichen
Identifikationsnummern (PIN). Auskunftsberechtigt sind insoweit die
Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden sowie die Nachrichtendienste.
In Auslegung des § 113 TKG entspricht es verbreiteter, aber umstrittener
Praxis, dass auch Auskünfte über den Inhaber einer sogenannten
dynamischen Internetprotokolladresse (dynamische IP-Adresse) erteilt
werden. Hierbei handelt es sich um die Telekommunikationsnummern, mit
denen vor allem Privatpersonen normalerweise im Internet surfen.
Der Abruf der Daten durch die auskunftsberechtigten Behörden richtet
sich nach deren eigenen Rechtsgrundlagen; in der Praxis wurden hierbei
Rechtsgrundlagen, die die Behörden allgemein zur Erhebung von Daten
ermächtigen, als ausreichend angesehen.
2. Die Beschwerdeführer nutzen vorausbezahlte Mobilfunkkarten sowie
Internetzugangsdienste und machen geltend, durch die Speicherung ihrer
Daten und deren mögliche Übermittlung im Rahmen der Auskunftsverfahren
in ihren Grundrechten verletzt zu sein.
3. Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass
die Erhebung und Speicherung von Telekommunikationsdaten nach § 111 TKG
sowie ihre in § 112 TKG geregelte Verwendung im automatisierten
Auskunftsverfahren verfassungsgemäß sind. Der hierdurch bewirkte
Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nur von
begrenztem Gewicht und angesichts der erstrebten Verbesserung der
staatlichen Aufgabenwahrnehmung gerechtfertigt. Für den Datenabruf
reichen hierbei auch die allgemeinen Datenerhebungsvorschriften der
abrufberechtigten Behörden.
Keinen Erfolg hat die Verfassungsbeschwerde auch insoweit, als sie sich
gegen die in § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG enthaltene Regelung zur Erteilung
allgemeiner Auskünfte durch die Telekommunikationsdiensteanbieter im
manuellen Auskunftsverfahren richtet. Die Vorschrift ist jedoch
verfassungskonform so auszulegen, dass es für den Datenabruf spezieller
fachrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen bedarf. Zudem berechtigt § 113
Abs. 1 Satz 1 TKG nicht zu einer Zuordnung von dynamischen IP-Adressen.
Für eine Übergangszeit, längstens bis zum 30. Juni 2013, darf die
Vorschrift unabhängig von diesen Maßgaben angewendet werden.
Dagegen ist § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG mit dem Recht auf informationelle
Selbstbestimmung nicht vereinbar. Die Vorschrift gilt jedoch
übergangsweise, längstens bis zum 30. Juni 2013 mit der Maßgabe fort,
dass die Sicherungscodes nur unter den Bedingungen erhoben werden
dürfen, unter denen sie nach den jeweils maßgeblichen Vorschriften (etwa
denen des Strafprozessrechts) auch genutzt werden dürfen.
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:
I. Die angegriffenen Vorschriften sind im Wesentlichen am Maßstab des
Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gemäß Art. 2 Abs. 1 i. V. m.
Art. 1 Abs. 1 GG zu messen. Die in den §§ 111 bis 113 TKG geregelten
Pflichten der Diensteanbieter zur Erhebung, Speicherung und
Bereitstellung der Daten bewirken ebenso wie die Befugnis der
Bundesnetzagentur zum Zugriff auf diese Daten und zu deren Übermittlung
beziehungsweise wie die Befugnis der Telekommunikationsanbieter zur
Auskunftserteilung jeweils eigenständige Eingriffe in dieses Grundrecht.
Ein weiterer eigenständiger Grundrechtseingriff liegt darüber hinaus im
Abruf der Daten, der eine gegenüber den §§ 112, 113 TKG eigenständige
Rechtsgrundlage erfordert. Für Abruf und Auskunftserteilung müssen damit
korrespondierende Rechtsgrundlagen bestehen, die wie Doppeltüren
zusammenwirken. Dagegen greifen die angegriffenen Vorschriften solange
sie nicht für die Zuordnung dynamischer IP-Adressen genutzt werden nicht
in das Telekommunikationsgeheimnis des Art. 10 Abs. 1 GG ein. Das
Grundrecht schützt allein die Vertraulichkeit konkreter
Telekommunikationsvorgänge, nicht aber die Vertraulichkeit der
jeweiligen Umstände der Bereitstellung von
Telekommunikationsdienstleistungen. Die in den §§ 111 bis 113 TKG
angeordnete Speicherung und Auskunftserteilung betrifft lediglich die
abstrakte Zuordnung von Telekommunikationsnummern zu bestimmten
Anschlussinhabern, die ebenso wie die Zuordnung einer statischen
IP-Adresse zu einem Nutzer nicht in den Schutzbereich des Art. 10 GG
fällt.
Demgegenüber begründet die Zuordnung von dynamischen IP-Adressen einen
Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis. Denn für die
Identifizierung einer dynamischen IP-Adresse müssen die
Telekommunikationsunternehmen die entsprechenden Verbindungsdaten ihrer
Kunden sichten und somit auf konkrete Telekommunikationsvorgänge
zugreifen, die vom Schutzbereich des Art. 10 GG umfasst sind.
II. Die Speicherungspflicht des § 111 TKG ist verfassungsrechtlich nicht
zu beanstanden. Sie dient dazu, eine verlässliche Datenbasis für die in
§§ 112, 113 TKG geregelte Auskunftserteilung vorzuhalten, die es
bestimmten Behörden erlaubt, Telekommunikationsnummern individuellen
Anschlussinhabern zuzuordnen. Die hiermit erstrebte Verbesserung
staatlicher Aufgabenwahrnehmung vor allem im Bereich der
Strafverfolgung, Gefahrenabwehr und nachrichtendienstlicher Tätigkeiten
ist ein legitimer Zweck, der den Grundrechtseingriff rechtfertigt. Die
in § 111 TKG geregelte punktuelle Vorhaltung bestimmter, begrenzter und
in ihrem Informationsgehalt genau umschriebener Daten für die in den §§
112, 113 TKG eingehend definierten Verwendungszwecke verstößt nicht
gegen das strikte Verbot der Vorratsdatenspeicherung.
§ 111 TKG ist verhältnismäßig. Angesichts des nicht sehr weit reichenden
Informationsgehalts der erfassten Daten handelt es sich um einen
Eingriff von nur begrenztem Gewicht. Sie geben aus sich heraus noch
keinen Aufschluss über konkrete Aktivitäten Einzelner, sondern
ermöglichen allein die individualisierende Zuordnung von
Telekommunikationsnummern zu den jeweiligen Anschlussinhabern.
Grundlegend anders als im Fall der vorsorglichen Speicherung sämtlicher
Telekommunikationsverkehrsdaten umfassen diese Daten als solche weder
höchstpersönliche Informationen noch ist mit ihnen die Erstellung von
Persönlichkeits- oder Bewegungsprofilen möglich. Auch erfasst § 111 TKG
nicht die dynamischen IP-Adressen. Die Möglichkeit der Zuordnung der in
§ 111 TKG erfassten Daten dient einer effektiven Aufgabenwahrnehmung der
in den Verwendungsvorschriften näher bestimmten Behörden. Sie ist
verfassungsrechtlich dadurch gerechtfertigt, dass der Staat
anlassbezogen ein legitimes Interesse an der Aufklärung bestimmter
Telekommunikationsvorgänge haben und diesem Interesse zur Erfüllung
bestimmter Aufgaben ein erhebliches, in Einzelfällen auch überragendes
Gewicht zukommen kann.
III. Das automatisierte Auskunftsverfahren gemäß § 112 TKG ist ebenfalls
mit der Verfassung vereinbar. Die Vorschrift ist Rechtsgrundlage für die
Pflicht der Diensteanbieter zur Bereitstellung der Daten als Kundendatei
sowie für den Zugriff auf diese Daten durch die Bundesnetzagentur und
deren Übermittlung an die auskunftsberechtigten Behörden. Für den Abruf
der Daten durch die Behörden setzt § 112 TKG dem „Doppeltürenmodell“
entsprechend eine eigene Ermächtigungsgrundlage voraus, wobei die
allgemeinen Datenerhebungsvorschriften der jeweils auskunftsberechtigten
Behörden ausreichen.
1. § 112 TKG verstößt nicht gegen die Kompetenzordnung des
Grundgesetzes. Der Bund durfte das automatisierte Auskunftsverfahren auf
der Grundlage seiner Kompetenz für das Telekommunikationsrecht gemäß
Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG regeln. Hierzu gehört auch die Regelung des
Datenschutzes in diesem Bereich und zugleich die Festlegung, wann eine
Behörde in Öffnung dieser datenschutzrechtlichen Anforderungen Daten
übermitteln darf. Demgegenüber endet seine Gesetzgebungsbefugnis dort,
wo es um den Abruf solcher Informationen geht. Die Ermächtigungen zum
Datenabruf selbst bedürfen eines eigenen Kompetenztitels des Bundes oder
müssen den Ländern überlassen bleiben. Da § 112 TKG lediglich den
Datenaustausch zwischen Behörden regelt, bestehen kompetenzrechtlich
keine Bedenken, dass der Bund das Auskunftsverfahren soweit regelt, dass
die Länder für den Datenabruf nur noch allgemeine
Datenerhebungsgrundlagen bereitstellen müssen. Denn das
Letztentscheidungsrecht der Länder über das Ob und Wie des Datenabrufs
bleibt unberührt.
2. § 112 TKG genügt den Anforderungen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Vorschrift dient der Effektivierung
der staatlichen Aufgabenwahrnehmung. Bei den Zwecken, für die den
Behörden Auskünfte nach § 112 Abs. 2 TKG erteilt werden, handelt es sich
um zentrale Aufgaben der Gewährleistung von Sicherheit. Angesichts der
Bedeutung elektronischer Kommunikationsmittel und des fortentwickelten
Kommunikationsverhaltens der Menschen in allen Lebensbereichen sind die
Behörden darauf angewiesen, Telekommunikationsnummern individuell
zuordnen zu können. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden,
wenn der Gesetzgeber die Übermittlung dieser Auskünfte erlaubt, um
Straftaten und Gefahren aufzuklären, verfassungsbedrohliche
Entwicklungen zur Information der Regierung und der Öffentlichkeit zu
beobachten oder in Notsituationen zu helfen.
Unverhältnismäßig ist die Vorschrift nach dem derzeitigen Stand der
technischen Entwicklung und Praxis auch nicht insoweit, als sie unter
Umständen die Identifizierung von statischen IP-Adressen ermöglicht.
Denn da diese zum gegenwärtigen Zeitpunkt in aller Regel nur
Institutionen und Großnutzern, nicht aber privaten Nutzern als
Einzelkunden zugewiesen werden, hat die Möglichkeit der Abfrage solcher
Nummern nur geringes Gewicht. Allerdings trifft den Gesetzgeber insoweit
eine Beobachtungs- und gegebenenfalls Nachbesserungspflicht. Die
dynamischen IP-Adressen sind von § 111 TKG jedoch nicht umfasst, sodass
§ 112 TKG diesbezüglich eine Deanonymisierung nicht ermöglicht.
IV. Das manuelle Auskunftsverfahren gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG ist
gleichfalls mit der Verfassung vereinbar.
1. Die Vorschrift bedarf aber in zweifacher Hinsicht einer
verfassungskonformen Auslegung.
a) Zum einen ist sie sowohl aus kompetenzrechtlichen als auch aus
rechtsstaatlichen Gründen so auszulegen, dass sie für sich allein
Auskunftspflichten der Telekommunikationsunternehmen noch nicht
begründet. Da es sich um Auskunftspflichten Privater handelt, bedarf es
für den Abruf der Daten seitens der auskunftsberechtigten Behörden
fachrechtlicher, gegebenenfalls landesrechtlicher
Ermächtigungsgrundlagen, die eine Verpflichtung der
Telekommunikationsdiensteanbieter gegenüber den abrufberechtigten
Behörden eigenständig und normenklar begründen. Denn kompetenzrechtlich
gehört die Begründung einer Auskunftspflicht Privater nicht mehr zur
Regelung der Übermittlungszwecke, sondern zum Datenabruf. Aus dem
Grundsatz der Normenklarheit ergibt sich, dass insoweit hinreichend klar
geregelt sein muss, gegenüber welchen Behörden die Anbieter konkret zur
Datenübermittlung verpflichtet sein sollen.
b) Zum anderen darf die Vorschrift nicht zur Zuordnung von dynamischen
IP-Adressen angewendet werden. Dies verbietet sich schon deshalb, weil
die Zuordnung von dynamischen IP-Adressen als Eingriff in Art. 10 Abs. 1
GG zu qualifizieren ist. Für solche Eingriffe gilt das Zitiergebot gemäß
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach der Gesetzgeber das Grundrecht, in das
eingegriffen wird, unter Angabe des Artikels nennen muss. Daran fehlt es
vorliegend. Im Übrigen ist in § 113 Abs. 1 TKG nicht hinreichend klar
geregelt, ob mit ihm auch eine Identifizierung solcher Adressen, die ein
eigenes Gewicht hat, erlaubt werden soll.
2. Ausgehend von den vorstehenden Maßgaben genügt § 113 Abs. 1 Satz 1
TKG den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Angesichts
des begrenzten Informationsgehalts der betreffenden Daten sowie ihrer
großen Bedeutung für eine effektive Aufgabenwahrnehmung ist die
Reichweite der Vorschrift verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie
ermöglicht keineswegs Auskünfte ins Blaue hinein als allgemeines Mittel
für einen gesetzesmäßigen Verwaltungsvollzug, sondern setzt im
Einzelfall die Erforderlichkeit zur Wahrnehmung einer
sicherheitsrechtlich geprägten Aufgabe voraus. Auch der weite Kreis der
Auskunftsverpflichteten ist mit Blick auf das Ziel einer Effektivierung
der Ermittlungsmöglichkeiten gerechtfertigt.
V. Dagegen verletzt die Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, weil sie nicht den
Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt. Die Regelung
betrifft die Zugangssicherungscodes, die den Zugang zu Endgeräten
sichern und damit die Betreffenden vor einem Zugriff auf die
entsprechenden Daten beziehungsweise Telekommunikationsvorgänge
schützen. Der Zugriff auf diese Daten ist jedoch in dem Umfang, wie ihn
§ 113 Abs. 1 Satz 2 TKG regelt, für die effektive Aufgabenwahrnehmung
dieser Behörden nicht erforderlich. Die Vorschrift macht sie den
Behörden zugänglich und versetzt sie damit in die Lage, die
entsprechenden Barrieren zu überwinden, ohne die Voraussetzungen für die
Nutzung dieser Codes zu regeln. Diese sollen sich vielmehr, wie § 113
Abs. 1 Satz 3 TKG klarstellt, allein nach eigenständigen
Rechtsgrundlagen des Fachrechts, so z. B. nach den entsprechenden
Vorschriften der Strafprozessordnung, bestimmen. Es ist jedoch kein
Grund ersichtlich, warum die Behörden die in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG
geregelten Zugangscodes unabhängig von den Anforderungen an deren
Nutzung und damit gegebenenfalls unter leichteren Voraussetzungen
abfragen können sollen. Die Erhebung der in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG
geregelten Zugangsdaten ist mit Blick auf die dort verfolgten Zwecke nur
dann erforderlich, wenn auch die Voraussetzungen von deren Nutzung
gegeben sind. Dies stellt die Regelung des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG in
ihrer derzeitigen Fassung nicht hinreichend sicher.
VI. Das Bundesverfassungsgericht hat die verfassungswidrige Vorschrift
des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG nicht für nichtig erklärt, sondern ihre
befristete Fortgeltung angeordnet mit Maßgabe, dass die
Sicherheitsbehörden Auskünfte über Zugangssicherungscodes wie PIN und
PUK nur dann verlangen dürfen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für
ihre Nutzung gegeben sind. Denn die Nichtigerklärung hätte zur Folge,
dass auch für die Fälle, in denen die Behörden zu Recht zur Verhinderung
oder Ahndung gewichtiger Rechtsgutsverletzungen auf
Telekommunikationsdaten Zugriff nehmen dürfen, nicht hinreichend
gesichert wäre, dass sie hierzu in der Lage sind. Dies wäre angesichts
des begrenzten Gewichts des Grundrechtseingriffs auch zwischenzeitlich
nicht hinzunehmen. Einer Übergangsregelung bedarf es aus denselben
Gründen auch bezüglich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die
Auslegung des § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG. Würden diese Anforderungen sofort
wirksam, wären in zahlreichen Fällen bis zum Erlass neuer
Abrufregelungen des Fachrechts weder Auskünfte zu
Telekommunikationsnummern möglich noch könnten dynamische IP-Adressen
identifiziert werden.
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