Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 14/2012 vom 28. Februar 2012
Urteil vom 28.Februar
2 BvE 8/11
Antrag im Organstreit "Beteiligungsrechte des Bundestages/EFSF"
überwiegend erfolgreich
Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem heute verkündeten Urteil den
Antrag zweier Bundestagsabgeordneter gegen die im Zusammenhang mit der
Erweiterung der Kompetenzen der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) neu geregelte Übertragung von
Beteiligungsrechten des Deutschen Bundestages auf ein Sondergremium für
überwiegend begründet erachtet.
Über den Sachverhalt informiert die Pressemitteilung Nr. 71/2011 vom 11.
November 2011. Sie kann auf der Homepage des Bundesverfassungsgerichts
eingesehen werden.
Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass die
Regelung des § 3 Abs. 3 Stabilisierungsmechanismusgesetz (StabMechG),
wonach die Entscheidungsbefugnisse des Deutschen Bundestages
hinsichtlich der (erweiterten) Maßnahmen der EFSF in Fällen besonderer
Eilbedürftigkeit und Vertraulichkeit von einem aus Mitgliedern des
Haushaltsausschusses gewählten Gremium ausgeübt werden, die
Antragsteller in ihren Abgeordnetenrechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
verletzt.
Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist die Regelung des
§ 3 Abs. 3 StabMechG nur insoweit, als sie dem Sondergremium
Entscheidungskompetenzen für den Fall des Ankaufs von Staatsanleihen
durch die EFSF am sog. Sekundärmarkt verleiht.
Die ebenfalls angegriffene Vorschrift des § 5 Abs. 7 StabMechG, die in
Fällen besonderer Vertraulichkeit eine Beschränkung der
Unterrichtungsrechte des Bundestages auf die Mitglieder des
Sondergremiums vorsieht, verletzt die Antragsteller dagegen bei
verfassungskonformer Auslegung nicht in ihren Abgeordnetenrechten.
Danach muss die Bundesregierung den Deutschen Bundestag unverzüglich
unterrichten, sobald die Gründe für eine besondere, eine Befassung des
Sondergremiums rechtfertigende Vertraulichkeit fortgefallen sind.
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:
I. Prüfungsmaßstab
Der Deutsche Bundestag erfüllt seine Repräsentationsfunktion
grundsätzlich in seiner Gesamtheit durch die Mitwirkung aller seiner
Mitglieder, nicht durch einzelne Abgeordnete, eine Gruppe von
Abgeordneten oder die parlamentarische Mehrheit. Budgetrecht und
haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages werden
grundsätzlich durch Verhandlung und Beschlussfassung im Plenum
wahrgenommen. Diese Grundsätze gelten auch in einem System
intergouvernementalen Regierens im Hinblick auf
Gewährleistungsermächtigungen für internationale und europäische
Verbindlichkeiten.
Ausgangspunkt und Grundlage für die Ausgestaltung und Beschränkung der
Abgeordnetenrechte ist das Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten an
den Entscheidungen des Deutschen Bundestages. Der in Art. 38 Abs. 1 Satz
2 GG verankerte Grundsatz der repräsentativen Demokratie gewährleistet
für jeden Abgeordneten die Gleichheit im Status als Vertreter des ganzen
Volkes. Differenzierungen in Bezug auf den Abgeordnetenstatus bedürfen
daher zu ihrer Rechtfertigung eines besonderen Grundes, der durch die
Verfassung legitimiert und von einem Gewicht ist, das der Gleichheit der
Abgeordneten die Waage halten kann.
Soweit Abgeordnete durch Übertragung von Entscheidungsbefugnissen auf
einen beschließenden Ausschuss von der Mitwirkung an der
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung ausgeschlossen werden sollen,
ist dies nur zum Schutz anderer Rechtsgüter mit Verfassungsrang und
unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig.
Zur Vermeidung unverhältnismäßiger Beeinträchtigungen von Statusrechten
der Abgeordneten muss auch der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gewahrt
sein. Daraus folgt, dass jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des
Plenums sein und in seiner Ausgestaltung die Zusammensetzung des Plenums
in seiner politischen Gewichtung widerspiegeln muss. Überdies dürfen die
Informations- und Unterrichtungsmöglichkeiten für die nicht im Ausschuss
vertretenen Abgeordneten nicht über das unabdingbar notwendige Maß
hinaus beschränkt werden.
II. Subsumtion
Nach diesen Maßstäben ist der Antrag weitgehend begründet.
1. § 3 Abs. 3 StabMechG verletzt die Antragsteller in ihren Rechten aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, soweit das Sondergremium nicht nur mit der
Frage des Ankaufs von Staatsanleihen, die die EFSF am Sekundärmarkt
tätigt, befasst werden soll. Die Regelung schließt die nicht im
Sondergremium vertretenen Abgeordneten von wesentlichen, die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages
berührenden Entscheidungen in vollem Umfang aus und bewirkt dadurch eine
Ungleichbehandlung hinsichtlich der aus dem Abgeordnetenstatus folgenden
Mitwirkungsbefugnisse im Rahmen der parlamentarischen Arbeit.
a) Die Einrichtung eines Untergremiums zur selbständigen und
plenarersetzenden Wahrnehmung von Aufgaben des Bundestages unterfällt
dem Selbstorganisationsrecht des Parlaments, dem insoweit ein weiter
Gestaltungsspielraum zukommt. Der Ausschluss der in einem solchen
Untergremium nicht vertretenen Abgeordneten lässt sich grundsätzlich mit
an der Funktionsfähigkeit des Parlaments orientierten Gründen
rechtfertigen. Der Grundsatz der Funktionsfähigkeit des Bundestages
genießt Verfassungsrang und kann es daher prinzipiell rechtfertigen,
dass der Bundestag in Fällen besonderer Eilbedürftigkeit oder
Vertraulichkeit Vorkehrungen für ein zügiges Handeln und gegen das
Bekanntwerden geplanter Maßnahmen trifft, wenn ansonsten eine
sachangemessene parlamentsinterne Entscheidungsfindung nicht
gewährleistet ist.
b) Bei der Beschränkung der Statusrechte der Abgeordneten ist jedoch der
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren und ein angemessener
Ausgleich zwischen den Statusrechten der Abgeordneten einerseits und der
damit kollidierenden Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages
andererseits sicherzustellen. Diesen Anforderungen wird die Einrichtung
des in § 3 Abs. 3 StabMechG vorgesehenen Sondergremiums weder unter dem
Gesichtspunkt der besonderen Eilbedürftigkeit noch demjenigen der
Vertraulichkeit gerecht.
Mit Gründen der besonderen Eilbedürftigkeit kann die weitgehende
Delegation von Befugnissen des Bundestages auf das Sondergremium für
keine der im Maßnahmenkatalog der EFSF aufgeführten Notmaßnahmen
gerechtfertigt werden. Denn es sind weder im Gesetzgebungsverfahren noch
im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht Gründe erkennbar geworden,
deretwegen ein „kleinstmögliches“ Untergremium notwendig wäre, um
besonders rasch zusammentreten zu können. Der geringere
Verwaltungsaufwand für die Ladung von nur neun Mitgliedern des Gremiums
reicht hierzu nicht aus. Gegen eine Eilbedürftigkeit spricht auch, dass
für die Mitglieder des Sondergremiums keine Stellvertreter vorgesehen
sind und daher bereits die Verhinderung weniger Mitglieder zu seiner
Beschlussunfähigkeit führen könnte. Zudem sind für sämtliche Maßnahmen
der EFSF umfangreiche vorbereitende Handlungen und Ausführungsmaßnahmen
durch den ersuchenden Staat und die EFSF erforderlich.
Aus Gründen der besonderen Vertraulichkeit ist die Übertragung von
Entscheidungskompetenzen auf das Sondergremium nur für einen Teil der im
Maßnahmenkatalog der EFSF aufgeführten Notmaßnahmen gerechtfertigt.
Sie ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, soweit über den
Ankauf von Staatsanleihen durch die EFSF auf dem Sekundärmarkt beraten
und beschlossen werden muss. Da ein Bekanntwerden auch nur der Planung
einer solchen Notmaßnahme geeignet wäre, den Erfolg derselben zu
vereiteln, ist davon auszugehen, dass die Vorbereitung einer solchen
Notmaßnahme, also auch deren Beratung und ein diesbezüglicher
Zustimmungsbeschluss, absoluter Vertraulichkeit unterliegen müssen.
Dagegen ist die in § 3 Abs. 3 StabMechG enthaltene Regelung, wonach bei
Notmaßnahmen zur Verhinderung von Ansteckungsgefahren „regelmäßig“
besondere Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit vorliegt, nicht mit den
sich aus dem Abgeordnetenstatus ergebenden Rechten vereinbar. Die
Regelvermutung verfehlt die Beschränkung der Delegationsmöglichkeit auf
eng begrenzte Ausnahmefälle und wird daher den Anforderungen an einen
schonenden Ausgleich zwischen dem in der Funktionsfähigkeit des
Deutschen Bundestages angesiedelten Geheimschutzinteresse und den damit
kollidierenden Statusrechten der Abgeordneten nicht gerecht. Die
Beschränkung der Statusrechte der Abgeordneten wird dadurch zusätzlich
verschärft, dass das Plenum keine effektive Möglichkeit hat, das
Eingreifen der Regelvermutung im Vorfeld zu überprüfen und die zu
entscheidende Angelegenheit wieder an sich zu ziehen.
c) Bei verfassungskonformer Auslegung nicht zu beanstanden ist dagegen,
dass § 3 Abs. 3 StabMechG die spiegelbildliche Zusammensetzung des
Sondergremiums nicht ausdrücklich anordnet. Denn dem Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit kann durch eine verfassungskonforme Auslegung
Rechnung getragen werden. § 3 Abs. 3 StabMechG muss deshalb so ausgelegt
werden, dass auch das Sondergremium ein verkleinertes Abbild des Plenums
darstellt und die Stärke der im Plenum vertretenen Fraktionen möglichst
getreu widerspiegelt. Zwar hat der Deutsche Bundestag bei der Wahl der
Mitglieder des Sondergremiums am 26. Oktober 2011 gegen diese
Anforderungen verstoßen. Dies führt jedoch nicht zur
Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschrift selbst.
2. Die Regelung in § 5 Abs. 7 StabMechG, die die Möglichkeit einer
Übertragung der Unterrichtungsrechte des Bundestages auf das
Sondergremium in Fällen besonderer Vertraulichkeit vorsieht, verletzt
die Antragsteller nicht in ihren Abgeordnetenrechten aus Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG. Allerdings dürfen die Informationsrechte der Abgeordneten -
auch in zeitlicher Hinsicht - nur im unbedingt erforderlichen Ausmaß im
Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments zurückgesetzt werden.
Die Bestimmung ist daher so auszulegen, dass die Unterrichtungsrechte
des Plenums nur so lange suspendiert sind, wie die Gründe für die
besondere Vertraulichkeit bestehen; nach Fortfall dieser Gründe muss die
Bundesregierung den Deutschen Bundestag von sich aus unverzüglich über
die Befassung des Sondergremiums und die sie rechtfertigenden Gründe
unterrichten.
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