Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -
Pressemitteilung Nr. 74/2012 vom 25. Oktober 2012
1 BvR 1215/07
Informationen und Verhandlungsgliederung
zur mündlichen Verhandlung in Sachen „Antiterrordatei“
Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts verhandelt am 6. November
2012 über eine Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz zur Errichtung
einer standardisierten zentralen Antiterrordatei von Polizeibehörden und
Nachrichtendiensten von Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz) vom 22.
Dezember 2006 (BGBl I S. 3409). Über den organisatorischen Ablauf
informiert die Pressemitteilung Nr. 60/2012 vom 2. August 2012.
1. Das Antiterrordateigesetz schafft die Rechtsgrundlage für eine
Verbunddatei von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten aus Bund und
Ländern. Beteiligt an der Antiterrordatei sind das Bundeskriminalamt,
das Bundespolizeipräsidium, die Landeskriminalämter, die
Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, der Militärische
Abschirmdienst, der Bundesnachrichtendienst und das Zollkriminalamt
sowie unter bestimmten Voraussetzungen weitere Polizeivollzugsbehörden.
Die Datei soll den Informationsaustausch zwischen den beteiligten
Behörden erleichtern und beschleunigen, indem einzelne Erkenntnisse aus
dem Zusammenhang der Bekämpfung des internationalen Terrorismus
schneller auffindbar und leichter zugänglich werden.
a) Charakteristikum der Antiterrordatei ist einerseits, dass sie
Informationen zu Informationen ermöglichen soll: Die Datei führt nicht
alle terrorismusrelevanten Informationen unmittelbar selbst zusammen,
sondern soll - nach Art eines Fundstellennachweises - Auskunft darüber
geben, bei welchen Behörden weitere Informationen erfragt werden können.
Andererseits geht die Antiterrordatei über diese Indexfunktion hinaus,
indem sie selbst eine Vielzahl personenbezogener Informationen zu den
gespeicherten Personen enthält, die als Grunddaten und erweiterte
Grunddaten bezeichnet werden. In einem gestuften System erhalten die
beteiligten Behörden auf die Grunddaten stets unmittelbaren Zugriff, auf
die erweiterten Grunddaten nur im Eilfall (§ 5 Abs. 2 ATDG) oder sonst
nach Freischaltung durch die einstellende Behörde. Insoweit wirkt die
Antiterrordatei auch wie eine Klardatei.
b) Die Personengruppen, zu denen Daten zu speichern sind, sind in § 2
ATDG geregelt. Voraussetzung für die Speicherung sind jeweils
polizeiliche oder nachrichtendienstliche Erkenntnisse, aus denen sich
tatsächliche Anhaltspunkte für eines der nachstehenden Merkmale ergeben:
Gemäß § 2 Satz 1 Nr. 1 a ATDG zu erfassen sind Mitglieder oder
Unterstützer einer inländischen terroristischen Vereinigung mit
internationalem Bezug oder einer ausländischen terroristischen
Vereinigung mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland. § 2 Satz 1 Nr. 1 b
ATDG ergänzt dies um Mitglieder oder Unterstützer einer Gruppierung,
die eine Vereinigung im vorgenannten Sinne unterstützt. Nach § 2 Satz 1
Nr. 2 ATDG werden Einzelpersonen gespeichert, die rechtswidrig Gewalt
als Mittel zur Durchsetzung international ausgerichteter politischer
oder religiöser Belange anwenden oder eine solche Gewaltanwendung
unterstützen, vorbereiten, befürworten oder durch ihre Tätigkeiten
vorsätzlich hervorrufen. § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG ordnet schließlich die
Erfassung von Daten zu Kontaktpersonen der genannten Personenkreise an.
Von einer Speicherung in der Antiterrordatei sind derzeit insgesamt über
16.000 Personen betroffen.
c) Zu allen Personen sind gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG bestimmte
„Grunddaten“ zu speichern. Dazu zählen Angaben zu den Personalien wie
insbesondere Namen, frühere und derzeitige Anschriften, Geschlecht,
Geburtsdatum und -ort, Geburtsstaat und Staatsangehörigkeiten, aber auch
besondere körperliche Merkmale, Sprachen, Dialekte und Lichtbilder.
Zu allen Personen mit Ausnahme von solchen Kontaktpersonen, die selbst
vom mutmaßlichen Terrorismusbezug ihrer Bekannten nichts wissen, ist
eine Vielzahl weiterer Merkmale zu speichern, die in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b
aa-rr ATDG aufgezählt sind. Das Gesetz bezeichnet diese als „erweiterte
Grunddaten“. Besonders hervorzuheben sind Angaben zu
Telekommunikationsanschlüssen und -endgeräten, Bankverbindungen,
Volkszugehörigkeit, Religionszugehörigkeit, terrorismusrelevanten
Fähigkeiten, Ausbildung und Beruf, Tätigkeiten in wichtigen
Infrastruktureinrichtungen, Gefährlichkeit, Waffenbesitz und
Gewaltbereitschaft, Fahr- und Flugerlaubnissen und zu besuchten Orten
oder Gebieten. Die Daten werden, soweit der Art nach möglich,
standardisiert und reduziert auf systemseitig vorgegebene Angaben
gespeichert. Dies soll der Recherchefähigkeit der Datei und der
Vereinheitlichung der Verwaltungspraxis dienen. Ergänzend können
besondere Bemerkungen, ergänzende Hinweise und Bewertungen als Freitext
gespeichert werden (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG).
d) In den Daten kann nicht nur nach bestimmten Namen gesucht werden. Es
ist auch möglich, ausgehend von bestimmten Merkmalen nach Personen -
also invers - zu recherchieren. Bei der Inverssuche werden zu jedem
Treffer die Grunddaten im Klartext angezeigt; zudem wird als Fundstelle
die Behörde angegeben, bei der weitere Informationen abgefragt werden
können.
Wenn besondere Geheimhaltungsinteressen oder schutzwürdige Interessen
des Betroffenen dies erfordern, kann die Speicherung der Daten verdeckt
erfolgen (§ 4 Abs. 1 ATDG). Von Amts wegen erfolgt keine
Benachrichtigung über die Speicherung. Über die nicht verdeckt
gespeicherten Daten erteilt das Bundeskriminalamt gemäß § 10 Abs. 2 Satz
1 ATDG auf Anfrage Auskunft. Auskunftsbegehren über die verdeckt
gespeicherten Daten richten sich nach den Vorschriften, die für die
einspeichernde Behörde gelten. Um umfassend Auskunft zu erhalten, muss
ein Betroffener sich deshalb an alle (derzeit über 60) beteiligten
Behörden wenden.
2. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine
Verletzung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung sowie
seiner Grundrechte aus Art. 10 (Fernmeldegeheimnis), Art. 13
(Unverletzlichkeit der Wohnung) und, in Verbindung hiermit, Art. 19 Abs.
4 GG (effektiver Rechtsschutz). Zudem werde gegen das Gebot der Trennung
von Polizei und Nachrichtendiensten verstoßen, indem auch die
beteiligten Polizeibehörden Zugriff auf die von den Nachrichtendiensten
in die Antiterrordatei eingestellten Daten hätten. Ein
verfassungsrechtliches Trennungsgebot ergebe sich aus Art. 87 Abs. 1
Satz 2 GG sowie als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips und des
Grundrechtsschutzes. Es drohe eine uferlose Ausweitung der polizeilichen
Ermittlungsmöglichkeiten.
Das informationelle Selbstbestimmungsrecht werde verletzt, weil die
Regelungen des Antiterrordateigesetzes zu unbestimmt und
unverhältnismäßig seien. In die Antiterrordatei dürften Daten über
Personen eingestellt werden, die aufgrund ungesicherter Anhaltspunkte
als bloße Befürworter gegebenenfalls nur minimaler Gewalt gälten. Schon
eine bestimmte innere Gesinnung drohe so für die Speicherung in der
Antiterrordatei zu genügen. Durch die Aufnahme von Kontaktpersonen
würden auch Daten unbescholtener Personen erfasst, soweit nur
Anhaltspunkte dafür bestünden, dass sie zu Personen in Kontakt stünden,
bei denen Anhaltspunkte für terroristische Handlungsweisen oder für ein
„Gewaltbefürworten“ vorlägen. Diese Kontaktpersonen müssten nicht einmal
Kenntnis von den terroristischen Aspekten haben. Damit werde der Kreis
der betroffenen Bürger unübersehbar und unverhältnismäßig ausgedehnt.
Die in die Antiterrordatei eingestellten Grunddaten und erweiterten
Grunddaten stellten ein weitgehendes Persönlichkeitsprofil her. Die
Regelung, die im Eilfall den Zugriff aller Behörden auf diese Daten
gestatte, sei nicht verhältnismäßig, da sein Vorliegen leicht bejaht
werden könne. Entgrenzend wirke auch die Möglichkeit der Aufnahme von
Freitexten, da die Speicherungsvoraussetzungen für den Bürger nicht
erkennbar und zu vage seien.
Das Brief- und Fernmeldegeheimnis des Art. 10 GG werde verletzt, weil
die weitgehenden, den Nachrichtendiensten eingeräumten
Eingriffsmöglichkeiten durch die Antiterrordatei zu einer
unverhältnismäßigen Kenntnisnahme durch andere Behörden führten. Gegen
Art. 13 GG verstoße es, dass in die Antiterrordatei auch Daten
aufgenommen werden könnten, die aus in Wohnungen durchgeführten „großen
Lauschangriffen“ herrührten. Auch fehle es an effektivem Rechtsschutz.
Durch die Einstellung von Daten, die aus heimlichen Maßnahmen
herrührten, und die Möglichkeit der verdeckten Speicherung von Daten
werde dem Beschwerdeführer die Chance einer gerichtlichen Überprüfung
genommen.
3. Das Bundesverfassungsgericht wird in der mündlichen Verhandlung unter
anderem die Präsidenten des Bundeskriminalamtes, des Bundesamtes für
Verfassungsschutz und des Bundesnachrichtendienstes, Vertreter von
Landespolizeibehörden sowie die Datenschutzbeauftragten des Bundes und
einiger Länder hören, zudem auch Vertreter der Humanistischen Union, der
Deutschen Vereinigung für Datenschutz, des Deutschen Instituts für
Menschrechte und des Chaos Computer Clubs.
4. In formeller Hinsicht wird zu prüfen sein, ob der Bund über
ausreichende Kompetenzen verfügt, um das Zusammenwirken der auf
verschiedenen Rechtsgrundlagen arbeitenden Bundes- und Landesbehörden zu
regeln. In grundsätzlicher Hinsicht ist insbesondere zu klären, ob,
wieweit und unter welchen Bedingungen eine Zusammenführung von Daten der
Nachrichtendienste mit denen von Polizeibehörden verfassungsrechtlich
zulässig ist. Ein Problem liegt darin, dass die verschiedenen Behörden
wegen ihrer unterschiedlichen Aufgaben ihre Informationen unter sehr
verschiedenen rechtlichen Voraussetzungen erheben dürfen, und wieweit
eine Zusammenführung dieser Daten die Unterschiede unterlaufen könnte.
Hiervon ausgehend wird zu erörtern sein, ob die erfassten
Personengruppen und die erfassten Daten hinreichend bestimmt und
begrenzt sind. Dabei stellt sich insbesondere die Frage, welche Personen
aus dem Umfeld terroristischer Straftäter und welche Kontaktpersonen in
der Datei gespeichert werden dürfen. Hinsichtlich der Speicherung von
Grunddaten und erweiterten Grunddaten bedürfen auch die Auswirkungen der
Standardisierung näherer Betrachtung im Hinblick auf die Bestimmtheit.
Darüber hinaus ist die Verfassungsmäßigkeit der Speicherung von Daten,
die aus Eingriffen in Art. 10 und 13 GG herrühren, zu beleuchten.
Erörterungsbedürftig ist zudem das Nutzungsregime der Daten,
beispielsweise die Verhältnismäßigkeit der vollen Anzeige aller
Grunddaten, insbesondere soweit diese bei einer Inverssuche auch in den
erweiterten Grunddaten erfolgt. Schließlich wird zu prüfen sein, ob die
angegriffenen Vorschriften hinsichtlich der Garantie effektiven
Rechtsschutzes den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. Hierbei
wird auch auf die Möglichkeiten und Grenzen der bestehenden
Kontrollrechte der Datenschutzbeauftragten einzugehen sein.
Verhandlungsgliederung
0. Formalien, Sachbericht
A. Einleitende Stellungnahmen
B. Zulässigkeit
C. Begründetheit
I. Gesetzgebungskompetenz des Bundes
II. Eingriffe in Grundrechte
1. Zweck, Funktionsweise und Informationsgehalt der
Antiterrordatei
2. Zusammenführung der Daten von Polizei und Nachrichtendiensten
III. Bestimmtheit und Reichweite der Datei
1. Beteiligte Behörden (insbesondere § 1 Abs. 2 ATDG)
2. Erfasste Personen (§ 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ATDG)
3. Erfasste Daten (§ 3 ATDG)
IV. Verwendung der Daten (§§ 5 und 6 ATDG)
V. Speicherung und Nutzung von Daten aus Eingriffen in Art. 10
und 13 GG
VI. Errichtungsanordnung (§ 12 ATDG)
VII. Transparenz, Aufsicht und Kontrolle (§§ 8 ff. ATDG)
D. Rechtsfolgeerwägungen einer evtl. Verfassungswidrigkeit
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