Bundesverfassungsgericht

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Informationsrecht der Bundestagsabgeordneten über Rüstungsexporte nach der Genehmigungsentscheidung im Bundessicherheitsrat

Pressemitteilung Nr. 91/2014 vom 21. Oktober 2014

Urteil vom 21.10.2014 (2 BvE 5/11)

Mit heute verkündetem Urteil hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts über Umfang und Grenzen des parlamentarischen Informationsrechts zu Rüstungsexportgenehmigungen der Bundesregierung entschieden. Die Bundesregierung ist grundsätzlich verpflichtet, Bundestagsabgeordneten auf entsprechende Anfragen hin mitzuteilen, dass der Bundessicherheitsrat ein bestimmtes Kriegswaffenexportgeschäft genehmigt hat oder eine Genehmigung nicht erteilt worden ist. Darüber hinaus gehende Angaben, etwa zu den Gründen der Entscheidung, sind verfassungsrechtlich nicht geboten. Ebenso wenig müssen Auskünfte zu noch nicht abgeschlossenen Vorgängen erteilt werden, etwa über Voranfragen, da der Willensbildungsprozess innerhalb der Bundesregierung in diesem Stadium noch nicht abgeschlossen ist.

Sachverhalt:

Antragsteller des Organstreitverfahrens sind die Bundestagsabgeordneten Hans-Christian Ströbele, Katja Keul und Claudia Roth. Im Juli 2011 richteten sie Fragen über Waffenexporte nach Saudi-Arabien und Algerien an die Bundesregierung, die Antragsgegnerin des Verfahrens ist. Die Antragsgegnerin verweigerte die Antwort, soweit sich die Fragen auf konkrete Genehmigungen bezogen. Dabei verwies sie insbesondere auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit von Entscheidungen des Bundessicherheitsrats. Die Antragsteller sehen sich hierdurch in ihren Abgeordnetenrechten verletzt.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Die Anträge sind teilweise begründet.


1. Aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgt ein Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages gegenüber der Bundesregierung, dem grundsätzlich eine Antwortpflicht der Bundesregierung korrespondiert. Die parlamentarische Kontrolle der Regierung verwirklicht zum einen den Grundsatz der Gewaltenteilung, denn ohne Beteiligung am Wissen der Regierung kann das Parlament sein Kontrollrecht nicht ausüben. Zum anderen wird der Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft auch durch die parlamentarische Kontrolle der Politik der Regierung hergestellt. Geheimhaltung gegenüber dem Parlament beschränkt die Kontrollmöglichkeiten und kann deshalb den notwendigen demokratischen Legitimationszusammenhang beeinträchtigen oder unterbrechen.

2. Der Informationsanspruch des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten besteht gleichwohl nicht grenzenlos. Er wird begrenzt durch das Gewaltenteilungsprinzip, das Staatswohl und Grundrechte Dritter.

a) Nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG dürfen zur Kriegführung bestimmte Waffen nur mit Genehmigung „der Bundesregierung“ hergestellt, befördert und in Verkehr gebracht werden.

aa) Weder aus dieser Zuständigkeitszuweisung noch aus der außenpolitischen Bedeutung von Rüstungsexporten folgt indes, dass sie von vornherein jeglicher parlamentarischen Kontrolle entzogen wären. Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt jedoch einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus. Die Beratung und Beschluss-fassung im Bundessicherheitsrat unterfallen diesem Kernbereich. Die parlamentarische Kontrolle erstreckt sich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge.

Es bedarf vorliegend keiner Entscheidung, ob die Bundesregierung zur Einrichtung des Bundessicherheitsrates und zur Übertragung der Entscheidungsbefugnis über Kriegswaffenexportanträge auf diesen oder auf einzelne Bundesminister berechtigt war und ist. Denn im Rechtsverhältnis zum Bundestag und seinen Mitgliedern sind die Genehmigungsentscheidungen nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG der Bundesregierung zuzuordnen.

bb) Die Willensbildung innerhalb der Bundesregierung ist nicht bereits mit der positiven Antwort auf eine Voranfrage, sondern erst mit dem Beschluss des Bundessicherheitsrats zu einem formellen Genehmigungsantrag abgeschlossen. Bei der Beantwortung einer Voranfrage handelt es sich um eine Auskunft über die Genehmigungsfähigkeit des beabsichtigten Exports, nicht um eine Zusicherung oder gar um eine Teilgenehmigung. Der Bundessicherheitsrat und die beteiligten Ministerien sind folglich an die positive Beantwortung einer Voranfrage nicht gebunden.

Eine Antwortpflicht der Bundesregierung in Bezug auf Voranfragen würde daher in einen noch nicht abgeschlossenen ressortübergreifenden Willensbildungsprozess eingreifen. Der rechtlich nicht gebundene Bundessicherheitsrat würde der Einflussnahme des Parlaments auf seine Entscheidung über den nachfolgenden Genehmigungsantrag ausgesetzt. Damit würde dem Parlament das faktische Mitregieren bei einer Entscheidung ermöglicht, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegt. Die Kontrollaufgabe des Parlaments würde in eine Steuerungsbefugnis verkehrt, die ihm ausweislich von Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG in diesem Bereich nicht zukommt.

cc) Über eine positive Genehmigungsentscheidung hat die Bundesregierung den Bundestag und seine Mitglieder jedoch auf Anfrage zu unterrichten. Nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin erfolgt in der Staatspraxis die abschließende Entscheidung im Bundessicherheitsrat; damit endet der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung für die getroffene Entscheidung.

dd) Die Bundesregierung ist nicht verpflichtet, über den Inhalt und den Verlauf der Beratungen im Bundessicherheitsrat und über das Abstimmungsverhalten seiner Mitglieder Auskunft zu geben. Die Mitglieder des Gremiums sind auf die Vertraulichkeit der Beratungen in beson-derem Maße angewiesen, da die Entscheidung eine eingehende Beurteilung des Empfängerlandes erfordert, etwa im Hinblick auf dessen politische und militärische Stabilität. Die Preisgabe der Beratungsabläufe wäre daher ein erheblicher Eingriff in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Das parlamentarische Informationsinteresse fällt demgegenüber weniger stark ins Gewicht.

b) Eine weitere Grenze des Informationsanspruchs des Bundestages bildet das Staatswohl, das durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden kann.

aa) Die Weitergabe der Information, ob der Bundessicherheitsrat eine Voranfrage beschieden hat, kann zu Verwerfungen im Verhältnis zu dem jeweiligen Erwerberland führen. Zum einen können noch geheime Rüstungserwerbsabsichten dieses Landes publik werden; zum anderen kann das Bekanntwerden einer negativen Einschätzung das interessierte Land öffentlich brüskieren. Wenn auch die Gründe für die Ablehnung einer Genehmigung oder Voranfrage mitgeteilt werden müssten, etwa die Gefahr der Verwendung bei einer friedensstörenden Handlung oder bei Menschenrechtsverletzungen, drohte eine erhebliche Beeinträchtigung außenpolitischer Interessen. Zudem könnte dies Rückschlüsse auf Informationsquellen der Bundesregierung zulassen, an deren Geheimhaltung ein berechtigtes Interesse besteht.

Auch über das Verhältnis zum Erwerberland hinaus haben Rüstungsexportentscheidungen in der Regel eine diplomatische Dimension. Ihr vorzeitiges Öffentlichwerden kann die Abschätzbarkeit der deutschen Außenpolitik für andere Länder erleichtern und damit Verhandlungs- und Gestaltungsspielräume verengen. Gleiches gilt für das Bekanntwerden der Gründe für die Bewilligung oder Ablehnung einer Genehmigung.

Ein frühzeitiges Bekanntwerden birgt darüber hinaus die Gefahr, dass ein drittes Land ver-sucht, das Geschäft zu verhindern, oder dass ausländische Konkurrenzunternehmen sich bemühen, das Geschäft durch Abgabe eines günstigeren Angebots an sich zu ziehen. Dies kann jedenfalls dort ein Geheimhaltungsinteresse der Bundesregierung aus Gründen des Staats-wohls rechtfertigen, wo die Durchführung des Exportgeschäfts im außenpolitischen Interesse der Bundesrepublik liegt. Zudem stellt die Aufrechterhaltung eines nationalen Rüstungswesens ein legitimes staatliches Ziel dar.

bb) Die Zäsurwirkung der positiven Genehmigungsentscheidung des Bundessicherheitsrates schließt nicht aus, dass die Bundesregierung aus den genannten Gründen des Staatswohls in Einzelfällen ausnahmsweise auch die Antwort auf die Frage verweigern darf, ob eine solche Entscheidung getroffen wurde. Wann eine solche Antwortverweigerung gerechtfertigt sein kann, bedarf hier keiner Entscheidung.

c) Eine weitere Einschränkung der Antwortpflicht der Bundesregierung ergibt sich aus dem grundrechtlichen Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der jeweiligen Rüstungsunternehmen (Art. 12 Abs. 1 GG).

aa) Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ist insoweit nicht durch Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG eingeschränkt. Das Grundgesetz missbilligt nicht die Vorbereitung und Anbahnung eines Kriegswaffenexportgeschäfts, sondern allenfalls dessen nicht genehmigte Durchführung.

bb) Der Eingriff in die Berufsfreiheit der Unternehmen der deutschen Rüstungsindustrie durch Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ist insoweit gerechtfertigt, wie die Bundesregierung Auskunft über die Entscheidung des Bundessicherheitsrats gibt, ein konkretes Kriegswaffenausfuhrgeschäft zu genehmigen, und in diesem Rahmen Angaben über Art und Anzahl der Kriegswaffen, über das Empfängerland, über die beteiligten deutschen Unternehmen und über das Gesamtvolumen des Geschäfts macht. Darüber hinaus gehende Angaben würden grundsätzlich in unverhältnismäßiger Weise in die Berufsfreiheit der Unter-nehmen eingreifen. Dies gilt insbesondere für Angaben, die so konkret sind, dass aus ihnen auf vertrauliche Informationen, etwa auf den Einzelpreis eines bestimmten Rüstungsguts, rückgeschlossen werden könnte.

Im Rahmen der erforderlichen Abwägung ist das Interesse der Rüstungsunternehmen an Geheimhaltung bis zur endgültigen Genehmigungsentscheidung des Bundessicherheitsrates höher zu bewerten als das berechtigte Informationsinteresse der Abgeordneten. In der Phase der Geschäftsanbahnung ist die Information, dass ein bestimmtes Empfängerland ein bestimmtes Rüstungsgut erwerben möchte, besonders wettbewerbsrelevant. Das Informationsinteresse der Abgeordneten ist in diesem Stadium zwar ebenfalls besonders hoch, aber nicht schützenswert, da es auf ein dem Gewaltenteilungsprinzip widersprechendes Mitregieren zielt.

Nach erfolgter Genehmigungsentscheidung des Bundessicherheitsrates ist die Schutzbedürftigkeit der betroffenen Unternehmen geringer. In Bezug auf Angaben, die über die Genehmigungsentscheidung des Bundessicherheitsrates und die Grunddaten des Kriegswaffenausfuhrgeschäfts hinausgehen, fällt die Abwägung jedoch weiterhin grundsätzlich zugunsten der Unternehmen aus.

d) Maßnahmen des Geheimnisschutzes auf Seiten des Parlaments können den beschriebenen Interessenskonflikt nicht auflösen.

aa) Durch die Beschränkung des Fragerechts auf die Mitglieder eines parlamentarischen Kontrollgremiums würde zwar ein wesentlich höheres Maß an Geheimhaltung ermöglicht; sie griffe aber ihrerseits in die Rechte der dort nicht vertretenen Abgeordneten ein. Erfolgt eine solche Delegation im Interesse besonderer Vertraulichkeit, muss sie auf wenige Ausnahmen mit begrenztem Anwendungsbereich beschränkt bleiben und zwingend erforderlich sein. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Dem Erhalt zusätzlicher Informationen stünde eine erhebliche Beschränkung der parlamentarischen Kontrolle und der Statusrechte der nicht im Gremium vertretenen Abgeordneten gegenüber. Zudem entfiele dadurch, dass die Kontrolle der Parlamentsöffentlichkeit entzogen würde, auch die Kontrolle durch die Bürger, die der effektiven Verantwortlichkeit des Parlaments gegenüber dem Wähler dient.

bb) Auch durch eine Information nach Maßgabe der Geheimschutzordnung kann der Interessenskonflikt nicht aufgelöst werden. Eine unter Bedingungen der Geheimschutzordnung er-langte Information können die Parlamentarier nicht im öffentlichen Meinungsbildungsprozess diskutieren. Öffentlichkeit ist jedoch essentiell für die Ausübung der Kontrollfunktion des Parlaments. In der politischen Realität ist das Fragerecht ganz überwiegend ein Mittel der Opposition, welches zu seiner Wirksamkeit grundsätzlich auf Öffentlichkeit angewiesen ist.

e) Die Pflicht der Bundesregierung, parlamentarische Anfragen zu positiven Genehmigungs-entscheidungen des Bundessicherheitsrates zu beantworten, wird nicht schon durch die jährlich veröffentlichten Rüstungsexportberichte erfüllt. Sowohl die Struktur und der Gehalt der Information als auch ihr Zeitpunkt werden beim Rüstungsexportbericht nicht durch die Abgeordneten, sondern durch die Bundesregierung bestimmt. Die Rüstungsexportberichte der Bundesregierung sind zudem nicht hinreichend präzise, um das berechtigte parlamentarische Informationsinteresse zu befriedigen.

f) Innerhalb des vorgenannten Rahmens reicht die generelle Berufung auf die Geheimhaltung der Beratungen des Bundessicherheitsrates aus; eine gesonderte Begründung der Antwortverweigerung ist nicht erforderlich. Eine Begründungspflicht besteht allerdings insoweit, wie die Bundesregierung die Auskunft über eine erteilte Genehmigung oder über die in diesem Rahmen mitzuteilenden Generalia des Exportgeschäfts verweigern will.

3. Die Antragsgegnerin hat die Rechte der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG teilweise verletzt.

a) Die Zusatzfrage des Antragstellers Christian Ströbele in der Fragestunde des Deutschen Bundestages am 6. Juli 2011 richtete sich unter anderem darauf, ob der Bundesregierung Erkenntnisse über die Verletzung von Menschen- und Bürgerrechten in Saudi-Arabien vorliegen. Die Antwort kann nicht durch Verweis auf das Ressortprinzip, hier auf die fehlende Zuständigkeit des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, verweigert werden, denn das Fragerecht der Abgeordneten besteht gegenüber der Bundesregierung.

b) Bei der Antwort auf die schriftliche Frage 7/193 des Abgeordneten Christian Ströbele vom 14. Juli 2011 hätte es der Antragsgegnerin oblegen, dem Antragsteller mitzuteilen, ob der Bundessicherheitsrat die Lieferung von 200 Panzern des Typs Leopard nach Saudi-Arabien genehmigt hat. Zu darüber hinausgehenden Angaben war die Antragsgegnerin allerdings nicht verpflichtet.

c) Auf die schriftliche Frage 7/132 der Antragstellerin Katja Keul von Juli 2011 hätte die Antragsgegnerin mitteilen müssen, ob und gegebenenfalls wann der Bundessicherheitsrat den Verkauf der in der Frage benannten Rüstungsgüter an Algerien genehmigt hat. Zur Darlegung der Gründe für die etwaige Entscheidung des Bundessicherheitsrates war die Antragsgegnerin hingegen nicht verpflichtet.